城市更新或成為“十五五”城市發(fā)展重要抓手，各項政策機制有望加快建立

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隨著我國城鎮(zhèn)化從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，城市更新重要性顯著提升。尤其是今年以來，城市更新多次被中央會議及文件提及。7月15日，強調城市工作要以推進城市更新為重要抓手，在重點任務中也指出要高質量開展城市更新。8月29日，中共中央、國務院發(fā)布《》，細闡述推動城市高質量發(fā)展的工作內容。而在10月11日，國新辦舉行的“”上，住建部介紹了十九屆五中全會以來，通過出政策、明底線，推試點、抓項目，城市更新取得的成效。

從趨勢來看，實施城市更新行動，既是推動城市高質量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措，也有望成為穩(wěn)投資、促消費的重要支點。就房地產而言，城市更新中的城中村改造不僅有利于釋放增量購房需求，也將為構建房地產發(fā)展新模式提供持續(xù)動能。

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政策回顧：今年以來中央多次會議強調城市更新，5月綱領性文件落地，7月中央城市工作會議定調城市工作要以推進更新為重要抓手

表：今年以來中央關于城市更新相關提法

數據來源：中指研究院綜合整理

早在2019年底，中央經濟工作會議就提出要“加強城市更新和存量住房改造提升”。2020年，“實施城市更新行動”首次寫入我國五年發(fā)展規(guī)劃，其重要性明顯提升。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，同時住建部在21個市（區(qū)）開展第一批城市更新試點工作。2022年以來，從中央到各地城市更新政策密集發(fā)布，不斷為城市更新的開展構建良好的政策環(huán)境。

2025年是“十四五”收官之年，中央重要會議基本都有提及城市更新相關內容，為“十五五”高質量開展城市更新行動奠定了基礎。如5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，城市更新頂層設計進一步完善，隨后多部委相繼出臺相關城市更新配套措施舉措。7月15日，中央城市工作會議錨定城市發(fā)展方向，將“城市更新”寫入總體要求。8月中共中央、國務院在《關于推動城市高質量發(fā)展的意見》中，提出“科學制定實施城市更新專項規(guī)劃，一體化推進城市體檢和城市更新”。

發(fā)展現(xiàn)狀：城市更新逐漸步入快車道，城中村改造或激活樓市新動能

圖：我國城市發(fā)展階段

注：圖中曲線值為城鎮(zhèn)化率。

數據來源：中指研究院綜合整理

隨著我國城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，城市發(fā)展已從早期“大拆大建”的粗放模式，邁入以存量空間提質增效為核心的高質量發(fā)展階段。目前全國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積已超40平方米，戶均超1套房，城鎮(zhèn)居民基本住房需求已經得到滿足，居民住房需求已經從“有沒有”向“好不好”轉變。在此背景下，開展城市更新正成為城市高質量發(fā)展的重要途徑，也是房地產發(fā)展新模式的重要一環(huán)。

自2019年我國提出“實施城市更新行動”以來，行業(yè)各主要參與主體積極發(fā)力，推動城市更新不斷邁向更成熟的發(fā)展階段。

從投資規(guī)模來看，“十四五”期間城市更新完成投資約15萬億元，成為穩(wěn)投資的重要力量。根據住建部披露數據，2021年全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元；2022年全國共實施6.5萬個城市更新項目，總投資達5.8萬億元；2023年，全國實施各類城市更新項目約6.6萬個、完成投資約2.6萬億元；2024年全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。2025年城市更新作為擴大內需重要抓手，預計投資有望保持較大規(guī)模。

從投資領域來看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造及地下管網改造等是城市更新重要內容。10月11日，國新辦舉行“高質量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題新聞發(fā)布會，介紹“十四五”時期住房城鄉(xiāng)建設高質量發(fā)展成就。會上倪虹部長介紹，“十四五”期間，全國建設籌集各類保障性住房和城中村、城市危舊房改造等安置住房1100多萬套（間）、惠及3000多萬群眾。全國累計改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)24萬多個，惠及4000多萬戶、1.1億人；加裝電梯12.9萬部，增設停車位340多萬個、養(yǎng)老托育等社區(qū)服務設施6.4萬個；更新改造供水、燃氣、供熱等地下管網84萬公里；打造“口袋公園”1.8萬多個、城市綠道2.5萬公里，以“小切口”改善“大民生”。在回答記者問時，秦海翔副部長提到，“十四五”時期，我國共實施城中村改造項目2387個，建設籌集安置住房230多萬套；啟動城市危舊房改造17.5萬套（間）；改造老舊街區(qū)6500多個、老舊廠區(qū)700多個。

值得關注的是，城中村改造作為城市更新重要方向，對房地產市場影響明顯。2024年10月，住建部提出將通過貨幣化安置等方式，新增實施100萬套城中村和危舊房改造。同時，多地明確要減少回遷房實物安置占比，更多采用貨幣化或房票安置政策。同年11月，住房城鄉(xiāng)建設部、財政部聯(lián)合印發(fā)通知，提出擴大城中村改造政策支持范圍（擴圍至近300個地級及以上城市），推進城中村改造貨幣化安置，將城中村改造作為城市更新的重要內容有力有序有效推進。而專項債對該工作展開也發(fā)揮積極作用，2024年以來，中央明確允許把城中村改造納入地方政府專項債券的支持范圍，如廣州、武漢、成都、西安、鄭州等地將“專項債+貨幣化/房票安置”結合操作，對當地樓市均產生一定積極效果。根據中指監(jiān)測，2025年1-9月，全國已經發(fā)行的新增地方專項債中，保障性安居工程、保障性租賃住房、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、土地儲備等房地產相關的專項債發(fā)行約6400億元，同比增長89%，其中，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造專項債分別為632億元、1302億元，涉及城中村改造的專項債發(fā)行816億元，同比增長1.4倍。從地方實踐來看，今年以來多地已經落地城市更新相關實施文件，如深圳、上海等，部分城市也探索老舊住房自主更新，通過政策優(yōu)化獎勵，鼓勵小區(qū)房屋產權所有人參與開展自主更新，加速推進老舊小區(qū)項目更新。預計未來居民自主更新、原拆原建等模式有望在更多城市推廣，老舊小區(qū)改造仍有較大空間。

城市更新主要做法方面，2022年到2025年，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了四批《實施城市更新行動可復制經驗做法清單》（以下簡稱“清單”），持續(xù)完善城市更新工作方法，從9月30日住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的第四批《清單》來看：

一是強化組織實施，包括健全城市更新工作組織機制、完善城市更新制度政策兩方面，如四川省率先構建“省級統(tǒng)籌-市級主責-區(qū)縣主抓”機制，由省住房城鄉(xiāng)建設廳牽頭，協(xié)同發(fā)展改革、財政、自然資源等10個部門建立協(xié)調機制。

二是建立健全城市更新實施機制，涉及建立城市體檢和城市更新一體化推進機制、建立完善規(guī)劃實施體系、強化城市設計對城市更新項目實施的引導作用、完善適應城市更新的工程項目建設實施管理制度四個方面，從“體檢評估、規(guī)劃落地、設計引導、審批優(yōu)化”四個環(huán)節(jié)，推動更新工作從“碎片化”向“系統(tǒng)化”轉變。

三是完善用地政策。主要聚焦“存量低效用地盤活、地價規(guī)則優(yōu)化”兩方面，當前房地產市場已處于存量時代，如何盤活存量、利用好存量土地是當下推動土地市場健康發(fā)展的重要問題，《清單》中提到江西省九江市支持土地用途混合使用、合理轉換，明確混合使用管控要求和用途轉換支持方向；北京通過明確土地價款繳納標準、免繳情形等方式，鼓勵和規(guī)范市場主體在符合規(guī)劃和本市產業(yè)政策的前提下，更新利用存量土地資源，推動城市更新項目落地實施。

四是健全多元化投融資方式，《清單》從“財政引導、信貸支持、市場化投資”三方面總結各地方資金相關渠道，如安徽省設立省級財政專項引導資金，累計獎補城市更新項目3.2億元；浙江省組建城市更新金融服務團，廣泛吸納政策性銀行、大型商業(yè)銀行、股份制銀行、地方銀行等金融機構參與，為城市更新重點項目搭建高效對接平臺；北京市發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金推動產業(yè)園更新。另外，《清單》也從構建可持續(xù)模式、健全法規(guī)標準等方面進行相關總結。

“十五五”城市更新行動有望全面鋪開，金融、財稅、土地政策預計將加快落位

針對未來城市更新發(fā)展方向，5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》提出主要目標是：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉型初見成效等，預計“十五五”時期我國城市更新將進入加速階段。同時《意見》提出六大保障措施，包括：建立健全城市更新實施機制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式、健全法規(guī)標準等。10月住建部發(fā)布會也提到“十五五”期間，將立足于城市內涵式發(fā)展和城市更新大場景，落實好構建房地產發(fā)展新模式的各項任務，推動形成供應體系健全、要素配置合理、監(jiān)管制度規(guī)范、行業(yè)經營穩(wěn)健的房地產發(fā)展新格局，促進房地產高質量發(fā)展。

城市更新項目投資額較大、開發(fā)周期長，用地政策和資金支持是市場關注重點。用地政策方面，推動土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉換，優(yōu)化零星用地集中改造、容積率轉移或獎勵政策等政策有望加快落實。資金支持方面，中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債等資金預計將保持較強支持力度，同時銀行信貸及債券投資、股權投資等多元化金融支持也有望逐步完善。預計“十五五”時期，城市更新各項新機制將進一步加快建立，配套的金融、財稅、土地等支持政策也有望逐漸落位。

圖：《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》主要內容

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