重大政策導向：支持老舊住房自主更新、原拆原建

重大政策導向：支持老舊住房自主更新、原拆原建

老舊住房改造已成為我國城市更新與民生改善的重要議題。近期，中央與地方政府相繼出臺了一系列支持老舊住房自主更新與原拆原建的政策，標志著我國城市更新模式正從“政府主導”向“居民主導+政府引導”的歷史性轉變。這些政策不僅關乎億萬居民的居住品質提升，更涉及城市空間優化、資源合理配置和社會治理創新。

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我國老舊住房改造政策經歷了從“大拆大建”到“有機更新”的演進過程，最新政策導向更加注重居民主體作用的發揮和多元利益的平衡。2025年8月28日，新華社發布的《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》明確提出“穩步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建”，首次在中央層面確立了居民自主更新的政策地位。這一政策轉向背后，是對過去政府包辦模式局限性的反思和對城市治理現代化的追求。

政策核心目標主要體現在三個方面：一是通過居民自主更新消除老舊住房安全隱患，補足養老托育等公共服務設施短板，提升居住品質；二是通過原拆原建整合碎片化土地資源，促進低效用地再開發，優化城市空間結構；三是通過政策引導建立多元合作模式，調動政府、市場、居民三方積極性，形成可持續的城市更新機制。自然資源部辦公廳2024年6月印發的《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》則從規劃土地政策角度，為老舊小區改造提供了系統性支持，強調在國土空間總體規劃中明確改造目標和工作重點，將改造任務納入近期實施規劃和行動計劃。

居民自主更新不同于傳統的政府主導模式，它賦予房屋所有權人更大的決策權和實施權。根據最新政策，自主更新通常指居民有更新意愿，對建筑結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的老舊房屋，予以拆除并在原地重新建設的行為。這種模式在杭州拱墅、北京石景山等地已有成功試點，如杭州某60平米老房通過改造變為85平米，每平成本僅為市價三分之一；北京一棟40年危樓改造后產權從舊變新，房價直接翻倍。

政策適用范圍主要集中在兩類住房：一是建筑使用年限40年以上、建筑結構差、功能不全、缺乏維修加固價值的老舊住宅；二是經危險性鑒定為C級或D級危房的建筑。但需注意的是，位于歷史城區、歷史文化街區、歷史風貌保護區以及依法確定的歷史建筑和不可移動文物保護范圍、周邊建設控制區內的老舊房屋，其自主更新還需符合風貌保護相關法律法規的規定。

中央與地方政策的協同是這一輪改革的特點。中央層面提供政策框架和方向指引，地方政府則結合本地實際制定實施細則。如廈門市于2025年7月26日印發《城鎮老舊小區自主更新改造指導意見》，明確自8月18日起施行，有效期5年；岳陽市于2024年4月30日發布《市中心城區國有土地老舊房屋原拆原建及自主更新實施辦法》，均為中央政策在地方的具體落地。這種分層推進的政策體系既保證了國家改革方向的統一性，又為地方探索預留了空間。

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政策亮點與突破

老舊住房自主更新與原拆原建政策體系包含了一系列創新性規定和突破性舉措，這些政策亮點不僅解決了長期制約老舊小區改造的瓶頸問題，也為建立可持續的城市更新機制奠定了基礎。深入分析這些政策創新的內涵和價值，有助于準確把握本輪改革的重點和方向。

規劃土地政策的適應性調整構成了本輪改革的核心突破。自然資源部辦公廳的通知要求，在國土空間總體規劃中提出老舊小區改造目標和工作重點，明確近期項目，并將這些內容納入總體規劃的近期實施規劃和行動計劃。這種“規劃引領”模式確保了改造工作的系統性和前瞻性。更為關鍵的是，政策允許在單元詳細規劃中統籌空間功能和建筑量，在不突破上位規劃底線要求和強制性內容的前提下，明確建筑量跨單元統籌的規則，這一創新有效解決了改造資金平衡難的問題。例如，江蘇南京石榴新村改造項目將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地納入更新范圍，解決了地塊不規則、碎片化、規模效應不足等問題，極大提升了項目可行性。

差異化政策設計體現了“分類指導”的治理理念。針對不同類型的老舊小區，政策采取了靈活的標準和要求：對于正常改造項目，需符合現行規劃技術規范；對于確有困難的改造項目，則在保障公共安全的前提下，對建筑間距、建筑退距、日照標準、綠地率等技術指標采取“不低于現狀條件”的底線標準。這種差異化的管理策略避免了“一刀切”帶來的執行阻力，增強了政策的適應性和可操作性。岳陽市政策明確規定，對建筑密度、機動車停車位等無法達到現行標準和規范的情形，可通過技術措施以不低于現狀條件為底線進行更新。

產權登記制度的創新解決了居民最關心的產權問題。針對改造后的不動產登記，政策明確了一系列便利化規定：拆除重建的老舊小區改造后，可憑借合法的規劃、土地供應和建設手續，以及地價款補繳單據和權利劃分協議等及時辦理不動產登記。特別是對于新增面積的產權處理，廈門市政策做出了細致規定——增設電梯、公共配套設施等增加的建筑面積由全體業主共有，不需要補交土地價款；原有住宅按套擴面的部分需補交土地價款，但可延至產權過戶時補繳。這種靈活的產權政策既維護了國家土地權益，又充分考慮了居民的實際承受能力。

資金籌措機制的多元化設計突破了改造項目的財務瓶頸。各地政策普遍建立了“居民出一點、政府補一點、政策減一點”的多元資金籌措模式。具體包括：(1)允許居民按規定提取住房公積金、使用專項維修資金、申請住房公積金組合貸款等；(2)財政資金扶持，包括行政事業性收費減免、稅收優惠和直接補助，如岳陽規定改造項目涉及的經營服務性收費一律減半，水電燃氣等管線工程按成本價一次性收費；(3)通過增容擴面創造價值增量，用于項目資金平衡，如廈門允許增加20%建筑面積，其中部分可用于居民套內擴面，形成資金籌措來源。

社區治理機制的創新是政策成功的重要保障。針對自主更新中面臨的集體行動難題，各地探索出了一系列社區治理創新：廈門市要求自主更新應經全體改造房屋所有權人書面同意，并鼓勵成立自主更新委員會或委托專業機構組織實施；北京市推行責任規劃師制度，為社區改造提供專業技術支持；杭州市探索“微更新備案清單”制度，簡化居民自主改造的審批程序。這些創新舉措將民主協商、專業指導和行政支持有機結合，為居民自主更新提供了制度保障。

公共服務短板補強體現了改造工作的民生導向。與早期老舊小區改造側重外立面翻新不同，新政策特別強調補足養老托育、社區助餐、公共停車、充電裝置等公共服務設施短板。自然資源部明確要求，改造中應梳理老舊小區內及周邊的存量空間資源資產，了解居民需求期盼和現實困難，重點完善公共服務設施。廈門市政策將可增加的20%建筑面積中的一半（即10%）明確用于加裝電梯和建設公共服務及配套設施，確保改造后的社區功能得到實質提升。這種以民生需求為導向的改造理念，真正體現了“人民城市為人民”的政策宗旨。

這些政策亮點共同構成了一個系統、靈活、務實的老舊住房更新政策體系，既解決了當前改造工作中的現實困難，也為建立長效的城市更新機制奠定了基礎。隨著這些創新政策的落地實施，我國老舊小區改造工作有望從“政府單邊推動”轉向“多元主體協同”，從“表面整治”轉向“內涵提升”，從“運動式改造”轉向“可持續更新”。

隨著政策體系的不斷完善和實施經驗的持續積累，老舊住房自主更新與原拆原建有望成為我國城市更新的主流模式之一，不僅改善億萬居民的居住條件，也將推動城市治理體系和治理能力現代化，實現民生改善與城市發展的雙贏。