閻巍 易旺 | 集體土地征收與補償案件裁判思路探析

刊名題字：董必武

集體土地征收與補償案件裁判思路探析

——以權益保護為中心

文 / 閻巍 易旺

作者單位：最高人民法院

內容提要

我國農村地權設計的最重要目標是保障農村人口的生存、穩定，為此，黨的二十大報告指出要“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”，從而為我國農村土地制度改革確定了總體基調。作為農村“三塊地”改革目標之一的土地征收制度，是一項基于公共利益，強制取得土地所有權的制度，但更是一項對被征收人財產權益的保障制度。人民法院要在明晰集體土地產權制度的基礎上，以保障被征收人合法權益為立足點，準確界定各類征地行為的可訴性；準確認定各類征收以及被征收主體在訴訟程序中的地位；要從各項權益的法律屬性和實然狀況出發，準確認識各類權益的補償方式，并對補償安置行為的合法性加以審查。

目次

一、關于受案范圍

（一）征地前期行為的可訴性

（二）征地補償安置方案的可訴性

（三）未經批準征地行為的可訴性

二、關于訴訟參加人

（一）原土地權利人不服征地后續行為的原告資格

（二）土地實際使用人的原告資格

（三）集體土地上房屋承租人的原告資格

（四）征地補償安置協議類案件的當事人

（五）強制拆除案件的適格被告

三、關于起訴期限

四、關于實體審理、判決及執行

（一）公共利益之界定

（二）征地前期工作是否符合法定程序之認定

（三）已納入規劃城市建設范圍的集體土地上房屋的補償

（四）征地補償標準的一并審查

（五）裁執分離之推行

注：本文已開放快捷轉載（無須白名單）

土地制度是國家的基礎性制度，集體土地征收事關鄉村全面振興、城鄉融合發展、農民合法權益保護和社會和諧穩定，黨中央、國務院對此高度關注。在農村土地改革過程中，黨中央始終堅持“土地公有制不能變”“耕地紅線不能破”“農民合法權益不能受到侵害”這三條紅線，其中，“農民合法權益不能受到侵害”是我們黨堅持以人民為中心的生動體現。土地征收作為一項對土地財產權的剝奪和補償制度，須始于對財產權的界定，終于對財產權的保障，方能在實現地盡其用的同時，實現地利共享。2019年修正的土地管理法及2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）對黨中央、國務院近年來一系列有關土地改革的方針政策以法律、法規方式加以固定，對土地征收制度作出重大改進，賦予農民更加充分的財產權益。農村土地改革措施的推行以及相應的法律法規修改，對征地工作以及相關的司法實務帶來重大影響。如何立足于保護農民合法權益，實質化解涉集體土地征收與補償爭議，是新時代行政審判亟需解決的重大課題。本文以集體土地上相關財產權益的保護為視角，擬對新法實施背景下集體土地征收與補償案件的裁判思路進行解析，以期對行政審判及相關工作有所裨益。

一

關于受案范圍

“有權利即有救濟，無救濟即無權利”，是法治社會的至理名言和人權保障的金科玉律。它昭示著法治社會的一個最基本的事實和特征：權利救濟既是公民和其他權利主體權利存在的標志和證明，又是其權利的基本保障。沒有救濟的保障,一切權利都不具有真實性,都不成其為權利。土地征收的本質，是國家基于公共利益通過公權對被征收人私權的一種剝奪，這一過程中，公權力的行使稍有越界，就可能侵害公民的合法權利，從而應當允許被征收人通過合法的途徑尋求救濟。

至于何為“合法的救濟途徑”，通常而言，應當堅持以下3個判斷標準：一是主觀上是否出于救濟自身權益的目的。即救濟行為的對象必須是自身的權益，以防止訴訟不加限制地演變成為民眾訴訟或者公益訴訟。二是該權益是否為法定權益。即原告主張的不但必須是自己的權益，這個權益在內容上還必須是法律明確賦予的權利，或是根據現有法律規定可以當然推導出的某項法律上的利益，這種權利和利益構成原告訴訟主張的請求權基礎，欠缺這種請求權基礎，案件就沒有形成實質爭議，訴訟就沒有必要展開。三是權益是否具有救濟的必要性和可能性。所謂必要性，是指原告的權益確有可能受到了行政行為的不利影響，且其針對這種不利影響所選擇的救濟途徑對于權益的救濟而言是最直接有效的。所謂可能性，則是指其權益可以通過所選擇的救濟途徑進行救濟。

據此，以下幾類行為的可訴性可予排除：一是尚未成熟的行政行為，比如過程性行為，此時，行政行為的內容尚未最后確定，對行政相對人是否產生影響以及產生什么樣的影響也就無法確定；二是該行為雖然已經確定對外發生效力，但還沒有達到對權利義務產生實際影響的程度，例如調解行為、指導行為；三是該行為雖然已經確定對外發生效力，也對原告的相關權益產生影響，但該權益并非原告的法定權益，而屬于“反射利益”；四是該行為雖然已經確定對原告的法定權益發生效力，但原告選擇的救濟途徑對于行政相對人所欲救濟的權益而言，是間接的而非直接的，甚至與所欲救濟的權益無關。

反觀集體土地征收與補償行為，是一種典型的多主體、多階段、多環節、多個行政行為前后延續交織的復合行為，它們前后連續、相互銜接，既相互獨立并發揮各自效能，又共同推進集體土地征收與補償工作的落實。實踐中，直接設定被征收人權利義務的主要行政行為包括：省級以上人民政府批準征收土地行為、行政機關簽訂征地補償安置協議或者作出征地補償安置決定行為、行政機關責令交出土地、強制拆除行為等。這些行為所關涉的利益，系集體土地征收過程中被征收人最為核心的法定利益所在。在被征收人的合法權益可能被行政機關侵害，進而提起訴訟的情況下，人民法院應當依法立案審查。那么，與前述主要行政行為相關的其他行為的可訴性如何？是否應當依法納入行政訴訟受案范圍？具體分析如下：

（一）征地前期行為的可訴性

修正后的土地管理法規定，征地報批前需履行發布征收預公告、開展土地現狀調查和社會穩定風險評估、擬定征地補償安置方案并公告聽證、簽訂征地補償安置協議、向省級人民政府或者國務院提出土地征收申請5個程序，從而構建了一套“預征收制度”。其中，諸如社會穩定風險評估、擬定征地補償安置方案、向省級人民政府或者國務院提出土地征收申請等行為，一般不會直接對被征收人的權益產生影響。即便有些行為可能在特定情況下產生影響，但這些行為的目的在于取得征地批準。因此，相對于征地批準本身以及后續實施過程中的征地補償和強制交地等行為而言，它們都是具有“程序性”的行為，其產生的影響通常可以為后續行為所吸收。在此情況下，基于前述訴的利益理論，即便某些行為對被征收人的權利義務產生影響，本身具有可訴性，但當另外存在更為直接的實現救濟目的的訴訟手段時，對其他行政行為提起訴訟的訴訟利益即應當被否定。因而，未依法發布相關公告、未依法制定征地補償安置方案、未依法履行訂立征地補償安置協議義務等行為違法，盡管會對土地所有權人、使用權人的合法權益產生實質影響，但由于其所關涉的利益可以在針對征收土地決定、征地補償安置決定、征地補償安置協議、責令交出土地和強制拆除等行為提出的訴訟中得到徹底解決，故而，一般沒有必要對此單獨救濟、重復訴訟，而是應當一并提出、一并審查，從而實現行政爭議的實質性化解、一次性解決。例如，根據土地管理法第四十七條第四款規定，縣級以上地方人民政府應當組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議。該規定為征收部門設定一項強制要約義務，如果征收部門未履行締約義務或者沒有實質性履行締約義務，不但本身違法，而且侵害了被征收人就補償安置事項進行實質磋商的權利，由此具有可訴性，但因該違法的最終效果是導致以其為合法要件的征收土地決定和補償安置決定違法，故人民法院可以在對后者進行合法性審查的同時一并作出處理。

在征地前期行為中，雖然絕大部分爭議可以通過起訴征收土地決定、征地補償安置決定、征地補償安置協議、責令交出土地和強制拆除地上物等得以解決，但仍存在部分具有獨立的訴訟利益，從而難以被上述行為所吸收的可訴行政行為，通常包括：

1.土地現狀調查過程中相關部門認定建筑物或者其他設施屬于違法建筑并作出處理決定或者予以拆除、不予辦理補償登記的行為

土地現狀調查的一項重要內容是查明土地和房屋的位置、權屬、種類、面積等情況，在此過程中，就有可能出現違法建筑的認定問題。實踐中爭議較大的問題是，是否只要行政機關認定相關建筑物或者其他設施屬于違法建筑即可訴？對此，筆者認為，首先，違法建筑認定本身是行政機關針對特定事實作出的一個觀念表示行為，而不是對行政相對人權利義務產生直接影響的意思表示行為，其本質上類似于交通事故責任認定，一般不具有可訴性。其次，即便認為觀念表示行為可能對當事人權利義務產生預決作用，亦須符合一個前提，即“只有合法權益才存在被補償的可能”，但實踐當中卻并非如此：一方面，我國農村產權情況極為復雜，存在諸多歷史遺留問題，比如很多地方多年不分配宅基地，農民人口增加后因無法滿足居住需求，出現非法占用耕地建房，又如集體經濟組織成員之間通過買賣獲取多余的宅基地，由于這些情況具有一定的現實和制度因素，而非單純的故意違法行為，故實踐中不乏給予適當補償的事例。另一方面，為加快征收拆遷進程，很多地方對于不屬于上述歷史遺留問題的違法建筑，亦予以適當補償。例如，對于未登記面積，按照一定比例折算為合法面積后進行補償。基于此，只有根據違法建筑認定作出處理決定，明確不予辦理補償登記或者實施拆除的行為，才會實質影響行政相對人的權利義務，此時方具有可訴性。

2.征地補償安置協議的效力問題

修正后的土地管理法將征地補償安置協議簽訂工作提前到土地征收報批之前，此一立法的重大修改，導致實踐中對征地補償安置協議何時生效產生不少疑問。有觀點認為，土地征收行為獲得行政機關的批準是預征收補償安置協議產生效力的法定條件之一，根據最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第13條第1款和民法典第五百零二條第一款的規定，在征地準備階段，預征收補償安置協議處于未生效狀態。筆者認為，該觀點有待商榷，為解決前述問題，需要首先厘清征地補償安置協議與審批行為的關系。土地管理法及其實施條例并未規定征地補償安置協議本身需經上級人民政府批準方可生效，而上級部門審批的內容亦不包括征地補償安置協議。行政審批所決定的是征收這一作為協議履行前提的物權變動是否發生，因此其影響的是協議的履行，而協議履行與協議效力是相區分的，后者指向的僅是當事人之間形成的意思表示對各自的拘束力，此即民法典第二百一十五條所確立的“區分原則”。因此，即使征地申請最終未獲批準，亦不影響預征地補償安置協議的效力。鑒于實踐中由于審計等種種原因，部分征地補償安置協議會約定生效條件或者時間，故而筆者認為，行政機關根據土地管理法第四十七條第四款的規定與被征收土地的權利人或者利害關系人簽訂的征地補償安置協議，對協議的生效條件或者時間等作出特別約定的，例如將征地是否達到簽約率并獲得有權機關批準作為協議生效的條件，應從其約定；征地補償安置協議沒有對此作出約定的，從協議成立時生效。

在解決征地補償安置協議的生效時間問題之后，隨之帶來的問題是：被征收人是否可以隨時對協議提起訴訟？有觀點認為，征地補償安置協議一經簽訂，即對協議雙方發生法律效力，故被征收人在征地獲批前即可針對協議的效力、履行等提起訴訟。對此，筆者認為，在征地尚未獲批準的情況下，若征地補償安置協議從成立時生效，則對當事人的權利義務必然產生實際影響，故而協議的效力問題具有可訴性。但是，由于協議效力與履行的區分，在征地尚未獲批準的情況下，與協議履行有關的行為不可訴。

3.對行政相對人權利義務產生實際影響的征收土地預公告行為

如前所述，因征收土地預公告而產生的糾紛，被征收人享有的訴的利益通常可以被征收行為和補償行為吸收。例如，若未發布征收土地預公告，可能導致征地批準行為違法。此外，根據《土地管理法實施條例》第二十六條第二款的規定，自征收土地預公告發布之日起，任何單位和個人不得在擬征收范圍內搶栽搶建。據此，預公告客觀上起到對征收標的物進行固定，同時限制被征收范圍內土地利用強度的效果。但此種限制是由作為行政法規的《土地管理法實施條例》所規定，而非預公告本身所創設。換言之，即使預公告不載明“不得搶栽搶建”，限制土地利用強度的法律效果同樣存在。加之此種限制最終影響的是補償問題，即如果違反“不得搶栽搶建”的規定,相應的法律后果是“對搶栽搶建部分不予補償”，所以在產生爭議的情況下，當事人可以直接就補償安置行為而不是預公告本身尋求救濟。但需要注意的是，實踐中很多地方層層加碼，在發布預公告時將“不得搶栽搶建”改為“不得進行栽種和建設”，從而超出相關規定的范圍，由此加大了對土地利用強度的限制，增加了被征收人的負擔。此時，由于被征收人承受的額外負擔是由預公告所創設，其對被征收人合法權益產生不利影響，且針對該不利影響具有獨立的訴的利益，因此，人民法院一般不得以其可被后續的征收、補償行為所吸收為由，否定該情形下預公告行為的可訴性。

（二）征地補償安置方案的可訴性

根據土地管理法及其實施條例的規定，公告并按要求組織聽證、修改征地補償安置方案，是有關行政機關簽訂征地補償安置協議、申請征收土地的前期工作。對于征地補償安置方案是否可訴，實踐中爭議較大，亟待統一。筆者認為，考慮到被征收人最為關注的補償標準、安置方式、失地農民的社會保障等系由征地補償安置方案所明確，為實質解紛，避免程序空轉，對被征收人單獨就征地補償安置方案提起的行政訴訟，人民法院可以根據不同情況下被征收人選擇訴訟程序的合法性，作出相應處理：

1.起訴時，征地申請尚未依法獲得批準的，征地補償安置方案處于可能被修改的不確定狀態，根據征地補償安置方案訂立的預征地補償安置協議亦尚不具備履行效力，對被征收人的權利義務沒有產生實際影響，此時人民法院應當不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴。

2.征地批復下達后，被征收人已經簽訂征地補償安置協議或者已經收到征地補償安置決定的，征地補償安置方案的合法性為征地補償安置協議或者征地補償安置決定所吸收和具象化，人民法院應當引導其就征地補償安置協議、征地補償安置決定提起訴訟，并在相應案件中對征地補償安置方案中被征收人有異議內容的合法性有針對性地一并進行審查。

3.起訴時，被征收人既未簽訂征地補償安置協議，亦未收到征地補償安置決定的，如果有關法律、法規、規范性文件對作出征地補償安置決定的程序和時間已經作出明確規定，則人民法院可以引導其訴請行政機關履行補償安置法定職責，并在訴訟中一并對征地補償安置方案中有異議內容的合法性進行全面審查；如果沒有這方面的明確規定，或者存在其他難以通過起訴征地補償安置協議、征地補償安置決定救濟自身權利的情形，例如征地補償安置方案未將被征收人列為補償安置對象，進而導致行政機關既不會與其簽訂征地補償安置協議，也不會對其作出征地補償安置決定的，則應當允許被征收人針對征地補償安置方案提起訴訟。

4.生效裁判中已經明確認定征地補償安置方案相關內容合法，被征收人經釋明仍然堅持起訴征地補償安置方案相關內容的，人民法院可以退回起訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案。

（三）未經批準征地行為的可訴性

2019年修正土地管理法時對征地審批權限未作修改，仍然由國務院和省級人民政府兩級負責審批，主要考慮是征地屬于國家強制性權力的行使，關系社會利益的重大調整和農民的切身利益，必須持高度審慎的態度，避免地方人民政府因片面追求區域經濟建設濫用征地權限，損害農民利益。《土地管理法實施條例》第三十一條規定，征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起15個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。需要說明的是，修正前的土地管理法規定的“兩公告一登記”制度，均系在征地依法批準后進行，此次修法對征地批后公告予以保留，作為征地進入實施階段的重要標志，同時在征地批準前新增加兩次公告，即土地征收預公告和征地補償安置方案公告。根據上述規定，征收土地公告應公布經批準的土地征收范圍，但在實踐中，為加快征收進程，規避審批程序、未批先征、少批多征現象時有發生，由此影響被征收人的合法權益。對此，筆者認為，行政機關未經依法批準直接作出征收土地公告，或者征收土地公告的內容超出征收土地批準的范圍，對被征收土地的權利人或者利害關系人的合法權益產生實際影響的，被征收土地的權利人或者利害關系人可以以作出征收土地公告的行政機關為被告，就征收土地公告提起訴訟。市、縣人民政府未經批準征地，但已參照法定標準制定征地補償安置方案并公告實施的，人民法院應先行保障被征收人按照征地補償安置方案應當獲得的補償安置利益，不得以尚未取得征地批復無法確定補償安置標準為由拒絕對補償安置內容作出裁判。

總之，在土地征收過程中，對于可納入受案范圍行為的界定，人民法院應當立足于當事人合法權益的保護，以當事人所提訴訟的合法性為依據，引導其針對相應的行政行為提出恰當的訴求，對關聯行政行為合法性進行穿透式審查，力爭一起案件中實現“案結事了”。被征收人同時提出多項訴訟請求的，人民法院應當圍繞實質爭議，逐一認定各項訴訟請求是否符合起訴條件，以此決定是否合并審理。

二

關于訴訟參加人

訴訟的目的，是解決當事人之間的糾紛，所以任何訴訟的存在均是以接受其審判的訴訟參加人的存在為前提。因此，確定訴訟參加人是訴訟的首要任務之一，它同時涉及起訴要件、訴訟要件和本案要件3個核心問題。其中，起訴要件主要關注的是形式上，原告向法院起訴時所提交的訴狀是否符合形式要求，例如訴訟請求是否明確，在訴訟參加人方面，由于原告通常是比較明確的，因此關注的重點是被告是否明確，以及訴狀是否對被告進行了適法送達。訴訟要件關注的是受訴法院作出實體裁判所需的法律要件是否具備，也被稱為訴的適法性問題。具體到訴訟參加人，包括當事人能力、訴訟能力和訴訟實施權（訴權）3個方面。其中最為核心的訴訟實施權，根據其取得方式不同，可以分為主動的訴訟實施權和被動的訴訟實施權。前者指因主張自身權利受到損害，得以自己名義作為原告進行訴訟的能力；后者指經由原告主張，認為其對自身權利損害應當負擔相應義務，而得以自己名義成為被告進行訴訟的能力。本案要件關注的是當事人請求法院作出有利于己的本案判決所必需之要件，只要當事人一方具備此項要件，該當事人就具有要求法院作出有利于己的本案判決的權利。具體到訴訟參加人，其關注的是當事人是否適格，與訴訟實施權不同，后者是指作為實體法上相關權利真正享有者所具有的對該權利處分或者接受處分的能力，是一種實體法上的能力。但二者也并非毫無關聯，一方面，如果特定當事人經審查在訴訟的整個階段都是適格的，那么他就具有完全的訴訟實施權。而如果其僅是因為原告的起訴和相應的主張成為當事人，卻沒有實體處分的權利，則會在起訴階段或者實體審查階段以變更被告或者法院駁回起訴的方式，被剝奪訴訟實施權，進而退出訴訟。另一方面，雖然在多數情況下，當事人是否具有訴訟實施權僅與當事人的主張有關，但是如果當事人主張的權利明顯不屬于其自身權利，或是該權利明顯不具有請求權基礎，以至于因此進入實體審查是荒謬或者不可接受的，則可以不必等待實體審查，法院可直接剝奪其訴訟實施權。總體來說，訴訟要件與本案要件的主要區別在于，訴訟要件從程序角度審查訴之合法性問題，而本案要件則從實體法的角度判斷當事人所提之訴是否能夠得到支持。

如前所述，集體土地征收與補償涉多主體、多階段、多環節，起訴的行政行為不同，適格的原告和被告即有可能發生變化。審判實踐中，涉集體土地征收與補償案件的裁駁率偏高，多與此有關。為避免因原被告資格問題被裁定駁回起訴繼而引發循環訴訟、重復訴訟，及時保障被征收人的合法權益，人民法院要準確理解行政訴訟法第二十五條第一款規定的“利害關系”，將當事人是否具有值得通過訴訟途徑保護的合法權益作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，依法確定集體土地征收與補償案件的原告，并以“誰行為、誰被告”以及“職權法定”為一般原則，準確確定案件的適格被告。

（一）原土地權利人不服征地后續行為的原告資格

征地批復依法公告后，原集體土地權利人是否具有起訴征地后續行為的原告資格，實踐中爭議很大。一種觀點認為，根據民法典第二百二十九條的規定，征收決定自作出及公告時起對外發生物權轉移的法律效力，原集體土地權利人就此喪失集體土地所有權和使用權，故自征收決定作出之日起，對原集體土地權利人產生實際影響的是土地征收及補償安置行為，至于行政機關如何處置已經征收為國有的土地，與原集體土地權利人已無利害關系，其不得就此提起訴訟。另一種觀點認為，民法典第二百二十九條規定不能簡單理解為征收決定自作出及公告送達時即生效，而應當理解為按照土地管理法及其實施條例的要求，完成包括進行安置、支付補償在內的全部征收程序后，征收行為方告完成，征收決定才能產生完整的物權轉移的法律效力，故在完成補償安置之前，即使征收文件已經下達，原集體土地權利人仍然與征地后續行為具有法律上的利害關系，可以就此提起訴訟。上述兩種觀點均有合理之處，但亦存在不足：第一種觀點無法解釋土地管理法關于地上房屋“先補償后搬遷”規定的合理性，且對被征收人的合法權益保障不到位；第二種觀點雖就土地管理法“先補償后搬遷”規定作出較好解釋，但與民法典相關規定以及行政行為一經送達即生效的一般法理難以自洽。

對此，筆者認為，被征收人所擁有的原集體土地所有權和使用權轉化為補償安置請求權的過程，從法律屬性上分析，類似于物權轉化為債權的過程。根據土地管理法第四十八條第四款及最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條第1款第3項規定，原集體土地權利人依法得到補償安置（包括已經依法補償安置但被征收人無正當理由拒絕接受情形），是征收人要求被征收人實際交出土地，從而實現完整的土地所有權的要件之一。據此，雖然土地被征收，土地所有權發生改變，但在被征收人所享有的補償安置之債因清償而消滅之前，被征收人仍可合法占有、使用土地，從而形成債權人持續占有債務人不動產直至債權圓滿清償的權利狀態。在此情形下，省級以上人民政府作出的征地批準行為依法公告后，即發生法律效力，原集體土地上的所有權、使用權隨之消滅、轉移，被征收土地的權利人或者利害關系人不服行政機關出讓國有土地使用權以及辦理相應不動產權屬證書的物權處分行為的，不具有原告資格。但是，在土地征收過程中，有關行政機關未依法履行法定或者約定的補償安置義務的，例如行政機關未落實征地補償安置協議約定的補償安置內容，或者在未能達成補償安置協議的情況下沒有及時作出征地補償安置決定，因此時被征收人仍享有對土地合法占有、使用的權利，故其可以就強制拆除等影響其占有、使用土地、房屋合法權益的行政行為提起訴訟。

（二）土地實際使用人的原告資格

實踐中對最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第4條規定的“實際使用人”的具體范圍，意見分歧較大。對于集體土地而言，所有權人是成員集體，使用權人則包括以下兩類：一類是土地承包經營權、宅基地使用權、集體經營性建設用地使用權、居住權、地役權等法定的用益物權人；另一類是通過租賃等債權方式獲得土地使用權能的使用權人。在用益物權中，土地承包經營權和宅基地使用權雖然具有流轉性，但因其權利對象是集體土地，這一用途受到管制且主體范圍限定的特定物，導致其流轉性受到較大限制。基于此種限制，便產生了所謂的“實際使用人”，比如：1.非集體經濟組織成員，因繼承農村房屋而占有宅基地的；2.已經擁有宅基地，又因集體經濟組織成員間轉讓房屋占有宅基地的；3.未經依法批準占地建房，但符合法律、法規以及不與上位法相沖突的規章、省級以上人民政府依法制定的規范性文件中規定的可以補辦、完善手續、有償使用或者在一定期限內予以保留等情形的。上述幾類土地使用人，因其權利狀態上存在瑕疵，故不能稱其為“使用權人”，但由于其對土地的實際使用，系通過合法流轉取得，故而對其實際占有、使用土地的狀態應予承認。基于此，被征收集體土地的所有權人、使用權人以外的其他實際使用人，僅與其實際使用土地上的住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用之間具有利害關系的，可以就上述事項的補償問題以自己的名義提起訴訟。例外情形是，因非法占用土地而明顯不具有合法權益，以及根據法律規定或者當事人之間的有效約定，相關補償權益由土地所有權人、使用權人獲取的，此時實際使用人因缺乏權利基礎或者缺乏訴的利益，故不具有行政訴訟原告主體資格；屬于民事爭議的，一般可以通過民事程序解決相關補償費用分配糾紛。

（三）集體土地上房屋承租人的原告資格

根據土地管理法第四十七條的規定，征收部門要與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議。如前所述，通過租賃等債權方式獲得土地使用權能的主體，亦屬于使用權人，但囿于債權的相對性，承租人是否可以直接成為補償安置主體，就成為實踐中頗具爭議的問題。持肯定觀點的學者認為，不動產租賃權異于普通債權，其具備對抗第三人的物權效力，屬于物權化的債權，此種基于物權屬性的“對抗性”在征收過程中的表現，即是其應當與物權一樣成為獨立的征收客體，一般性地享有補償請求權。對此，筆者認為，土地管理法第四十七條規定的“所有權人”“使用權人”并非一般意義上的“所有權人”“使用權人”，而是能夠直接作為補償安置義務對象，從而具備與征收主體簽約的法定主體資格。不論是什么樣的財產被征收，都要得到相應補償，但是財產權的性質不同，其主張補償的對象和方式就有所不同。對于物權人來說，由于物權具有排他、對世的效力，因此，其可以直接向征收主體主張補償；但對于債權人來說，債權具有相對性，其所受到的損害一般只能向作為債務人的相對方主張。故而，集體土地上的所有權人、用益物權人都屬于可以直接與征收部門簽訂征地補償安置協議的主體，但基于租賃等債權關系取得土地使用權的主體，一般只能根據債的相對性，向出租人主張補償，即：征收主體先將補償款項支付給作為物權人的出租人，再由出租人依據租賃合同，另行補償給承租人，這與現行的國有土地上房屋征收與補償的模式相同。

至于租賃權的物權化問題，筆者認為，一方面，租賃權固然具有一定的物權屬性，但其本質上畢竟是債權，作為債權，根據民法典第五百五十七條規定，其有自己特有的、法定的消滅途徑和方式。征收作為一種物權變動行為，可能會導致債權標的物喪失，但并不會直接消滅債權關系本身。既然征收并不直接導致債權的消滅，則債權自然不能因征收而一般性地成為征收客體。另一方面，物權性債權具有的所謂“對抗性”，主要對抗民事法律關系中其他基于法律行為取得物權的第三人，即主要適用于繼受取得領域。但征收是一種基于非法律行為的原始取得，作為一種非合意的取得方式，其典型特征是不依賴他人的權利。因此，債權具有的“對抗性”無法對抗征收行為，從而不存在從“對抗性”引發出其可以一般性地作為獨立征收客體，并享有補償請求權的問題。

例外的是，如果征收部門對物權的補償未能或者不能涵蓋承租人的合法利益，例如，征收部門與作為房屋所有權人的出租人簽訂的征地補償安置協議，未就承租人的裝飾裝修、停產停業等損失的補償進行約定，由此導致債權人的利益無法在債的法律框架下解決。此時，即應賦予承租人突破債的相對性，就其合法債權所享有的權益直接向征收人進行主張的補償請求權，從而產生類似于民法上債的保全的法律效果，以確保債權不因征收而受到實質性的損害。

（四）征地補償安置協議類案件的當事人

土地管理法第四十七條第四款規定：“縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；……”實踐中，被征收人針對征地補償安置協議提起訴訟，應以“縣級以上地方人民政府”，還是“有關部門”為適格被告，爭議較大。筆者認為，此處應注意兩點：一是注意區分“協議當事人”和“締約當事人”。行政訴訟法第二十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”但是，該條第五款同時規定：“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。”因此，通常情況下，協議的締約當事人也就是協議當事人，但是，如果存在“委托”和“授權”情形，則會存在“協議當事人”和“締約當事人”的錯位，此時，根據前述規定，應以委托人為被告。二是在認定是否存在“委托”時，原則上采取“顯名主義”原則。即只有在受托的行政機關，以委托機關的名義簽訂征地補償安置協議的情況下，例如，協議本身載有“受某某縣人民政府委托（授權）簽訂本協議”等內容，才能認定委托關系成立。凡不以委托機關名義實施的行為，除非有證據證明協議相對方訂立協議時知道委托關系存在，否則，其法律后果應由受托機關自行承擔。其原理在于，“非依意思不負擔義務”的原則，即：簽訂協議的行為是一個法律行為，法律行為的本質是一種意思表示，在有相對人的情況下，一方當事人的意思只約束作出該意思表示的己方當事人和該意思表示所指向的相對人。實踐中，由于有些地方性法規、規章規定設區的市、縣政府可指定政府部門或者鄉鎮政府簽訂征地補償安置協議，人民法院應謹慎確定并尊重行政主體資格。

（五）強制拆除案件的適格被告

房屋、建筑物及其附屬設施等不動產，在農民的各類財產構成中占有重要份額，對此類不動產的強制拆除涉及失地農民重大財產權益，必須嚴格依照法律規定，遵照法定程序，依法穩慎實施。但實踐中以“拆除違法建筑”“拆除危險房屋”“誤拆”以及借“民事主體”名義拆遷等手段違法實施強制拆除的行為仍不時發生，強制拆除主體不明確的情況屢見不鮮，人民群眾對此反映強烈。2024年，最高人民法院專門出臺《關于強制拆除主體不明確時被告確定與起訴期限計算問題的批復》，進一步明確強制拆除主體不明確的情況下，原告可以以現有證據初步證明實施強制拆除行為的行政機關為被告提起訴訟，以及人民法院在此類案件中負有調查確定適格被告的職責。在確定強制拆除案件適格被告問題上，需要明確兩個核心規則：一是“誰行為、誰被告”規則。土地征收過程中，被征收土地的權利人或者利害關系人對強制拆除其建筑物或者其他設施不服，提起訴訟的，以作出強制拆除決定的行政機關為被申請人、被告；沒有強制拆除決定的，以具體實施強制拆除行為的行政機關為被告。二是事實推定規則。被征收人未收到強制拆除決定，且實施強制拆除行為的主體不明確的，可以以組織實施土地征收工作的縣級以上地方人民政府或者其他現有證據初步證明實施強制拆除行為的行政機關為被告。此處的“初步證據”，一方面旨在要求原告對此承擔舉證責任，但另一方面也表明，該舉證責任只需達到證明該行政主體具有實施被訴強制拆除行為的可能性即可，此后證明責任轉移給被告。至于基層自治組織等主體自認實施強制拆除行為的，人民法院應當結合拆除行為是否發生在土地征收過程中、參與拆除人員的身份、有關部門在其中發揮的作用、土地的最終用途以及補償安置方式等情況綜合判斷責任主體。在相關證據足以推翻有關主體的自認，能夠認定強制拆除行為系受行政機關委托、授權而實施的情況下，應當以委托、授權的行政機關為被告。

三

關于起訴期限

在涉及土地征收的案件中，最具爭議的莫過于不履行征地補償安置法定職責案件的起訴期限問題。依法對被征收人進行補償安置，是征收部門依法應當主動履行的法定職責，不以被征收人申請為前提，且不因被征收人的履責申請而轉變為依申請應履行的法定職責。對于行政不作為行為的起訴期限，行政訴訟法第四十七條第一款僅規定了針對依申請情形下行政不作為的起訴期限的始點為行政機關在接到申請之日起2個月內不履行,但未規定終點。為此，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第66條規定對行政機關不履行法定職責提起訴訟的應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起6個月內提起。亦即對起訴依申請不作為行為規定了6個月的期限終點。但是，實踐中對于行政不作為行為如何適用該期限，以及6個月期限屆滿后是否可以通過重復申請使得該期限事實上無限繼續下去的問題，一直存有較大爭議。解決該問題，需要厘清補償安置請求權的性質和起訴期限與訴訟時效的適用問題。

起訴期限設定的目的在于平衡當事人訴權保護與行政秩序穩定這兩種價值，即在保護當事人訴權的前提下，讓以行政行為為核心的社會秩序盡快穩定。而在行政機關消極不作為的情況下，并不存在需要維護因行政行為而形成的社會關系，自然缺乏傳統起訴期限適用的理論基礎。從該角度分析，對于消極不作為的行為，認為當事人的起訴不受起訴期限的限制，具有一定合理性。但在給付訴訟中，除行政法律關系外，還存在另一個維度，即請求權的限制問題。具體到補償安置請求權，此種請求權是被征收人或者利害關系人在喪失土地所有權、使用權后，取得的要求行政機關給予對價給付的權利，是一種負擔行為而非物權處分行為。因此，補償安置請求權在性質上更類似于債權請求權，理論上應當受到訴訟時效的限制。但與一般的債權請求權不同，征收過程中的補償安置請求權固然以財產為主要內容，但還包含社會保障等具有一定人身屬性的給付內容，故又不宜完全適用民法上的訴訟時效，而應適當有所放寬。基于此，筆者認為，集體土地征收過程中，行政機關既未簽訂征地補償安置協議，亦未作出征地補償安置決定，被征收土地的權利人或者利害關系人請求行政機關履行補償安置職責，并以此次申請未得到支持為由提起訴訟的，可以依據行政訴訟法第四十七條及《行訴法解釋》第66條的有關規定，計算起訴期限，但自行政機關履行補償安置職責期限屆滿之日起，最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規定的20年。而根據民法典第一百八十八條的規定，民事訴訟最長權利保護期間為20年，該期間與行政訴訟的最長起訴期限正好相同。如果當事人就前述補償安置問題提起訴訟超過起訴期限，行政機關又確未依法履行補償安置職責的，人民法院可以通過向有關部門發送司法建議書等方式，推動解決矛盾糾紛，充分保障被征收人的應得合法權益。

四

關于實體審理、判決及執行

集體土地征收事關被征收人切身利益，在所有涉集體土地征收與補償的上訴、申請再審案件中，絕大部分案件由原告方提出，且上訴率、申請再審率較高，這在一定程度上表明行政訴訟原告的權利救濟存在一些欠缺。其表現之一是，人民法院在保護私權和維護公益之間進行價值判斷、利益衡量時，存在泛化公共利益的傾向，進而影響到對當事人權益的保障。實質解決行政爭議需要在保護權利與監督行政的平衡中實現，為此，行政審判需要同步加大保護被征收人實體合法權益和監督促進依法行政的力度，在堅持對征地補償行為合法性全面審查的基礎上，加強對訴訟請求和核心爭議的審查與回應，依法及時作出明確具體、有執行內容、有利于實質化解行政爭議的裁判，以依法保護被征收人的合法權益為著眼點，進一步加強對違法征收土地、履行征地補償安置職責不到位、強制拆除程序違法等行為的監督制約，充分發揮司法最終裁判的作用。

（一）公共利益之界定

憲法（2018年修正）第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”民法典第二百四十三條第一款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。”2019年修正的土地管理法第四十五條中規定，為了公共利益的需要，滿足法定情形確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收。據此，公共利益成為我國土地征收的唯一合法性動因。為避免公共利益的泛化，土地管理法第四十五條第一款將征收集體土地的具體情形限定為6種，體現了嚴格限制征地范圍，切實保護農民利益的精神。同時，該條第二款還規定相關建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，第一款第四項、第五項規定的建設活動還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃，第五項規定的成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準，進一步明確土地征收的前提和要求，既保障國民經濟和社會發展需要正常的土地需求，又要防止不當或者過度征地。上述規定為判斷集體土地征收行為是否符合公共利益奠定了規范基礎。

實踐中，具體判斷特定征收項目是否具有公益屬性，應重點考慮以下因素：一是要結合立項文件、相關用地分類標準、劃撥用地目錄等判斷擬征收土地的具體用地項目是否符合公共利益情形；二是要結合國土空間規劃、國民經濟和社會發展年度計劃等相關規劃、計劃，進一步查明項目的公益屬性，防止地方人民政府不當或過度動用征地權；三是對于以成片開發方式征收土地的，要嚴格審查縣級以上地方人民政府在申報土地征收時，是否按照自然資源部《土地征收成片開發標準》的規定，編制土地征收成片開發方案并報請省級人民政府批準。需要注意的是，根據《土地征收成片開發標準》，成片開發必須滿足以下條件：一是不能遍地開花，對農業用地過分侵占，要求必須在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內。二是要促進公共利益，要求成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。三是尊重農民的選擇權，土地征收成片開發方案應當充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見，并經集體經濟組織成員大會或者代表大會2/3以上成員同意。四是尊重專家和公眾意見，省級人民政府應當組織人大代表、政協委員和相關領域的專家組成專家委員會，對土地征收成片開發方案的科學性、必要性進行論證，并以此作為批準土地征收成片開發方案的重要依據。五是規定負面清單，包括涉及占用永久基本農田，市縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地，各類開發區、城市新區土地利用效率低下，已批準實施的土地征收成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃等情形。

（二）征地前期工作是否符合法定程序之認定

土地征收是國家為了公共利益的需要，依照法律規定、法定程序將農民集體所有的土地轉為國有土地的一種強制性行政行為。嚴格依照法定程序進行，堅持程序正義，才能保護被征收人的合法權益。為了保障被征收人的知情權、參與權、表達權、監督權，新土地管理法在完善土地征收程序方面作出多項制度創新，改變過去先批地再與農民協商的做法，進一步細化征地批前公告、土地調查、風險評估、征地補償安置方案公告及聽證、補償登記、簽訂征地補償安置協議、落實補償費用等程序，通過嚴格的程序限制地方人民政府濫用征地權，體現了民法典時代加強被征收人合法財產保護的理念，確保土地征收實現程序正義和實體公正。上述程序的引入，廢棄了集體土地征收由政府單方面決定的做法，使征收行為成為一種通過公共參與模式對集體土地進行開發利用的活動。

對于征地前期工作是否符合法定程序，要重點審查以下內容：一是縣級以上地方人民政府是否在依法完成土地征收預公告、土地利用現狀調查、土地征收社會穩定風險評估、擬定征地補償安置方案并予以公告、測算并落實有關費用、簽訂征地補償安置協議等前期工作后，方申請征收土地。二是縣級以上地方人民政府在申請征收土地時，是否對前期程序履行情況，特別是對征地補償安置方案公告及聽證情況、個別未簽訂征地補償安置協議情況等進行如實說明。三是省級人民政府和省級自然資源主管部門對縣級以上地方人民政府履行征地前期程序情況是否進行嚴格審查，發現問題是否責令及時糾正。

（三）已納入規劃城市建設范圍的集體土地上房屋的補償

對于農村集體土地被征用后地上房屋的補償問題，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（〔2005〕行他字第5號）指出：“行政機關征用農村集體土地之后，被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關規定，對房屋所有權人予以補償安置。”在該批復針對的請示案件中，涉案土地被征收的時間是1994年，而補償安置時間為2003年。其間，涉案房屋所在的土地已經納入城市規劃區。為保障被征收人的合法權益，該批復確立了參照城市房屋予以補償的原則。此后，該批復雖然失效，但其所確立的集體土地征收后，地上房屋沒有及時補償情況下的補償原則，被最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》所吸收，該解釋第12條第2款作出更為明確地規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”由于對該款規定的理解不一致，實踐中，對集體土地先征后用情形下，地上房屋的補償標準問題一直存有爭議，亦由此引發大量案件，裁判規則亟待統一。

實踐中，集體土地征收與地上房屋征收分離的情形大致有兩種：一種是土地被征收時，僅支付了土地補償費，但沒有對地上房屋及其他不動產進行補償安置，即最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第12條第2款規定的情形；另一種是土地被征收時，既沒有支付土地補償費，也沒有對地上房屋及其他不動產進行補償安置。兩種情形的區別在于補償安置的內容是否包含土地補償費：在前者，由于國有土地上房屋評估包含地價，如果行政機關征收土地時已經支付土地補償款，按照國有土地上房屋的標準進行補償時，就需要扣除已經支付的土地補償費；而在后者，由于征收時并沒有支付土地補償費，則不存在扣除的問題。需要指出的是，兩種情形下的“沒有補償安置”均不宜簡單地理解為未支付補償安置款，或是未進行住房安置，而應當理解為行政機關在征收集體土地時既沒有制定發布征地補償安置方案，亦沒有以其他方式確定補償安置內容、實施補償安置工作，從而使土地征收工作與補償安置工作未在同一征收程序中進行，從而使得本應在一個程序中“齊步走”的工作，實際形成“兩步走”的局面。在此情形下，如果補償安置時房屋所在地已納入規劃城市建設范圍，由于被征收的土地實際上已經具有國有土地的性質，且納入規劃城市建設范圍，為充分保障被征收人的居住生活水平不降低，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，應予支持。但是，行政機關作出征收土地決定時已經一并制定發布征地補償安置方案，或者已經對補償安置工作作出安排，僅因客觀原因導致補償安置過程較長，時間間隔較大，補償安置工作未能及時完成的，即使補償安置時被征收土地已納入規劃城市建設范圍，也應當按照歷史遺留問題對待，而不宜從根本上改變補償安置標準，對于因政府原因延遲安置給被征收人造成的損失，可以在已經公布的征地補償安置方案的基礎上，根據當地經濟社會發展水平和現實情況，通過計付利息、參考同類地區適用的區片綜合地價和補償標準等方式，按照“保障被征收人原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的原則，對補償安置標準和方式進行適當調整。

（四）征地補償標準的一并審查

實踐中，被征收人最常見的訴訟理由莫過于“征地補償標準過低”。根據土地管理法第四十八條第三款、第四款及《土地管理法實施條例》第三十二條第一款有關規定，征地補償標準包括土地補償標準、安置補助標準以及房屋、青苗等其他地上附著物的補償標準，就其性質而言，乃是一種在一定區域范圍內，對不特定對象能夠反復普遍適用的規范性文件，具有抽象行政行為的屬性，與征地補償安置方案有所不同。而對于規范性文件的合法性審查，行政訴訟法第五十三條、第六十四條已作出明確規定。據此，對于以規范性文件形式存在的征地補償標準，人民法院雖然不能將其作為訴訟標的進行審理并作出判決，但可以根據原告的申請，在對相關行政行為進行審理的同時，以附帶審查的方式對其進行監督。然而，對具有高度專業性的行為如何審查，一直是行政審判實踐中的難點。應當承認，對于涉及區片綜合地價此種高度專業性的事項，司法機關確實需要對行政機關的首次判斷給予必要的尊重，但專業性并不意味著行政機關具有完全的裁量余地，更不意味著排除司法審查。

首先，從裁量權的角度分析，土地管理法第四十八條第三款規定：“制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每3年調整或者重新公布一次。”根據《征收農用地區片綜合地價測算規程》，其中的土地原用途、土地資源條件、土地產值可以通過產值還原法以及農用地價格調整法來實現，土地區位、土地供求關系可以通過征地案例比較法來實現，人口以及經濟社會發展水平可以通過社會經濟指標更新法來實現。對于通過不同方法計算出的土地價值，《征收農用地區片綜合地價測算規程》還規定了分析驗證和綜合平衡的具體標準。此外，在分析驗證的基礎上，可以通過以下標準進行綜合平衡：各區片的區片綜合地價水平應保持合理價差，在征地補償政策、補償安置途徑與方式基本相同的情況下，縣域范圍內相鄰片區的區片綜合地價差異不宜超過30%；社會經濟發展水平相當的縣、市級行政單元之內，區片綜合地價的最高值之間的差異幅度和最低值之間的差異幅度，均不宜超過30%。由此可以看出，不但土地管理法第四十八條第三款明確規定了行政機關在制定區片地價時應當考慮的因素，而且在相關的規范性文件中，還提供了具體的計算方法和明確的驗證平衡標準，人民法院可以據此進行合法性審查。

其次，從證明責任的角度分析，行政訴訟法第三十四條規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。”根據上述規定，規范性文件作為一種行政行為，其合法性應由作出機關承擔證明責任。在有關行政機關尚未充分履行證明責任的情況下，如果人民法院直接作出“原告雖認為征地補償標準較低，但沒有證據證明”的認定，顯然是推定作為補償標準的規范性文件合法，而要求原告承擔證明責任，則明顯違反行政訴訟法關于證明責任分配的規定。此外，《行訴法解釋》第147條賦予了人民法院在規范性文件審查過程中，通過調查證據、委托鑒定以及聘請專家證人等方式“依職權調查”的權力，從而更加否定了直接由原告承擔證明責任的做法。

總之，人民法院在對區片綜合地價等補償標準進行審查的過程中，應當持較為積極的態度，并根據行政訴訟法等有關規定，對相關規范性文件的制定是否超越法定職權、是否遵循法定程序、是否采用規范合理的計算方式、最終結果有無違反相關法律規范的要求，以及是否符合當地經濟社會發展水平等一并進行審查。發現規范性文件可能不合法，且人民法院認為必要時，可以要求相關補償標準的制定機關說明理由。

（五）裁執分離之推行

從制度規范層面來看，行政強制法規定了行政機關自行強制執行和申請人民法院強制執行兩種執行程序。但是，對行政機關申請人民法院強制執行，法院裁定準予執行后，由哪個主體動用強制力量具體負責實施，該法并未作出明確規定。對此，全國人大在行政強制法（草案）審議結果的報告中，明確給人民法院探索“裁執分離”方式留有空間。2012年，經中央政法委協調有關部門，最高人民法院出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（法釋〔2012〕4號），確立“裁執分離”原則。該規定第9條規定：“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施。”2014年7月22日，最高人民法院又發布《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》（法〔2014〕191號），明確要求“積極拓寬‘裁執分離’適用范圍，以踐行立法機關提出給相關改革探索‘留有空間’的意見和中央有關部門對法院工作的相關建議”。上述規定及通知發布以來，部分法院在當地黨委、政府的大力支持下出臺相關規定，明確將“裁執分離”擴大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除等非訴案件和訴訟案件。自然資源部辦公廳《關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》（自然資辦發〔2021〕33號）和自然資源部、最高人民法院《關于加強自然資源領域行政非訴執行工作的意見》（自然資發〔2023〕147號）均明確提出“推動建立‘法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督’的執行機制”。對此，筆者認為，集體土地征收與補償類行政案件的非訴強制執行涉及強制清除地上附著物、強制拆除房屋、責令交出土地等非金錢給付義務的，人民法院可以參照最高人民法院《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》（法〔2014〕191號）等文件的規定執行，法律、法規另有規定的除外。人民法院裁定準予執行的，一般由違法行為發生地的市、縣級人民政府組織實施，人民法院到場監督。

責任編輯：李莉

公號制作：李泊毅

審核：李敏

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《人民司法》