行政法域“一戶兩宅”在征收時有遺漏的處理

□ 張榆 呂柏超

【案情】

徐某某戶（戶內(nèi)兩人）有兩處集體土地上的房屋，簡稱29號房屋（面積33.42㎡）和32號房屋（面積43.8㎡）。《余姚市征收集體所有土地房屋拆遷實(shí)施辦法》規(guī)定：被拆遷人有多處集體所有土地住宅的，應(yīng)當(dāng)合并計算其住宅面積。確權(quán)面積不足安置人口人均60㎡的，按人均60㎡進(jìn)行安置，即低限安置保障。在2009年征收中，該戶簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議約定對29號房屋（未提及32號房屋）進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，可安置面積120㎡；提供給徐某某戶位于中山家園的調(diào)產(chǎn)安置住宅一套，該協(xié)議已經(jīng)履行完畢。2021年，余姚市政府又實(shí)施征收，32號房屋位于此次征收范圍內(nèi)。因達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，余姚市政府作出1號房屋征收補(bǔ)償決定，徐某某不服，向?qū)幉ㄊ姓暾埿姓?fù)議。寧波市政府認(rèn)為：雖徐某某戶已在2009年享受了120㎡低限安置保障，但不能因此否定其對32號房屋仍享有法定的補(bǔ)償安置權(quán)利，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較2009年已有大幅提高，故余姚市政府按照重置價給予補(bǔ)償，減損了該戶權(quán)利，遂決定撤銷1號房屋征收補(bǔ)償決定，責(zé)令重作。后余姚市政府按照復(fù)議決定的要求重新作出被訴5號房屋征收補(bǔ)償決定：按32號房屋面積43.8㎡計算本次安置房同類房屋等級的商品住宅平均價格與2009年中山家園安置房價格的差價，向該戶補(bǔ)足現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)高于2009年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差額部分約25萬元。徐某某不服，訴請撤銷5號房屋征收補(bǔ)償決定，要求對32號房屋按照“拆一還一”予以完全補(bǔ)償。

【分歧】

因我國農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”原則，對于安置補(bǔ)償中一戶多宅的情況，通常是其中一處房屋被納入征收范圍，其余房屋應(yīng)合并征收。本案中，在第一次征收遺漏32號房屋的情況下，第二次征收時應(yīng)當(dāng)如何處理，補(bǔ)償方案沒有明確規(guī)定。對此，存在兩種意見：

第一種意見即一審判決認(rèn)為，2009年征收時即使兩處房屋合并計算為77.22㎡，由于確權(quán)面積不足安置人口人均60㎡，應(yīng)按人均60㎡進(jìn)行安置。當(dāng)時已根據(jù)低限標(biāo)準(zhǔn)確定安置面積為120㎡，補(bǔ)償已到位。本次征收只需補(bǔ)償32號房屋的重置價即可。被訴補(bǔ)償決定按兩次征收的差價進(jìn)行補(bǔ)償，損害國家利益，應(yīng)撤銷重作。

第二種意見即二審判決認(rèn)為，被訴補(bǔ)償決定對于2009年征收時遺漏的32號房屋，將2021年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高帶來的相應(yīng)利益歸屬于被征收人具有合理性，應(yīng)予支持。

【評析】

筆者同意第二種觀點(diǎn)。理由如下：

一、補(bǔ)差方式可以平衡上訴人在兩次征收中的應(yīng)得利益

第一次征收存在處置不完整的缺陷，對于不在2009年征收范圍內(nèi)的32號房屋該扣未扣、該補(bǔ)未補(bǔ)。但即使沒有遺漏32號房屋，應(yīng)安置面積仍為120㎡，該面積在2009年征收中已經(jīng)足額安置。此次如果將兩處房屋完全割裂開，讓該戶再享受一次120㎡的低限安置保障，屬于獲得重復(fù)安置的不當(dāng)利益，違反征收政策。故上訴人要求“拆一還一”的主張不能成立。

如果對于該遺留問題仍按老辦法簡單合并計算，以2009年已足額補(bǔ)償為由僅補(bǔ)償32號房屋的重置價，亦不合理。一是因?yàn)槌霈F(xiàn)該疏漏的過錯在于征收部門。被征收人不存在欺詐、故意隱瞞，征收部門具有對房產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)查的職責(zé)和掌握政策的優(yōu)勢，卻因自身工作疏忽沒有合并征收，亦未向上訴人釋明相關(guān)政策，故要求行政機(jī)關(guān)對其工作失誤付出一定代價，有利于督促其依法行政。二是該錯誤給被征收人造成了影響。上訴人一直以為32號房屋沒有被征收，以后還可以獲得安置。如此會影響其對補(bǔ)償方式的選擇以及對安置利益和相關(guān)房屋的處分等。相對人在此過程中存在信賴?yán)妫瑧?yīng)得到保障。

可見，對32號房屋足額補(bǔ)償或不予重新補(bǔ)償均會造成利益失衡。本次征收中應(yīng)考慮32號房屋的安置補(bǔ)償價值，而非僅僅支持房屋重置價。因2021年的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于2009年，此次按2021年的補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)計算安置利益，并對2009年已安置部分的價格予以扣減，可避免重復(fù)享受，亦未突破人均60㎡的低限安置標(biāo)準(zhǔn)，具有合理性。

二、行政訴訟應(yīng)遵循禁止不利變更原則

首先，應(yīng)尊重行政裁量權(quán)的正當(dāng)行使。現(xiàn)行政策對于征收范圍外的房屋，遺漏計算后如何處置并未作出明確規(guī)定。在此情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)將爭議利益歸屬于相對人，并未超出行政判斷的邊界，系在自主決策的合理范圍內(nèi)，且有助于緩和矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)個人利益與公共利益的平衡。在合法范圍內(nèi)尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，亦有助于推動行政權(quán)的自我監(jiān)督與完善。

其次，相對人從行政機(jī)關(guān)獲得的既得利益不應(yīng)因訴訟被剝奪。行政復(fù)議和行政訴訟作為對行政相對人救濟(jì)的兩大核心機(jī)制，只有使當(dāng)事人不會因?yàn)閷で缶葷?jì)而陷入更加不利的法律境地，才能打消其顧慮，發(fā)揮保障當(dāng)事人合法權(quán)益的作用。故禁止不利變更原則是救濟(jì)制度有效實(shí)施的重要保障，也是程序正義的重要體現(xiàn)和要求。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)已作出了對相對人更為有利的復(fù)議決定，人民法院一般不應(yīng)作出對相對人更加不利的判決。一審判決撤銷復(fù)議決定，損害相對人的既得利益，違背了禁止不利變更原則，不符合行政訴訟保障相對人權(quán)益的理念，應(yīng)予改判。

（作者單位：浙江省高級人民法院）

來源：人民法院報