最高法判例：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是政策性措施，與土地及房屋征收工作有本質(zhì)區(qū)別

裁判要旨

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是保持土地平衡的政策性措施；拆舊復墾工作與《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的因公共利益需要而采取的國有土地上房屋征收工作有本質(zhì)區(qū)別，并不具有強制力。在被拆舊對象無法與實施單位達成一致意見時，實施單位可以按照相關(guān)程序調(diào)整拆舊復墾的范圍，以保障拆舊復墾對象的各項權(quán)益。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2025）最高法行申3261號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：蘇某嘯，女，1970年11月23日出生，漢族，住新疆維吾爾自治區(qū)溫宿縣。

委托訴訟代理人：陳某爭，北京冠領(lǐng)律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：某某人民政府。住所地：新疆維吾爾自治區(qū)阿拉爾市。

法定代表人：肖某。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：新疆某某建設某某兵團。住所地：新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市。

法定代表人：薛某。

再審申請人蘇某嘯因訴被申請人某某人民政府（以下簡稱阿拉爾市政府）、新疆某某建設某某兵團（以下簡稱某某兵團）不履行法定職責及行政復議一案，不服新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設某某兵團分院（2024）兵行終19號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

蘇某嘯申請再審稱，阿拉爾市政府系案涉房屋的補償主體，其調(diào)整拆舊范圍違法；一、二審判決混淆“增減掛鉤項目審批”與“法定征收程序”，法律適用錯誤。請求：撤銷一、二審判決，依法提審或指令下級法院再審。

本院經(jīng)審查認為，《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)［2008］138號）第二條規(guī)定：“本辦法所稱城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。”《國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國某〔2010〕47號）明確要求：“要始終把維護農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。”《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）第三條第五項規(guī)定了掛鉤試點工作“尊重群眾意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”的原則，第十六條第二款規(guī)定應遵循“依法、自愿、有償、規(guī)范”的要求。《某某兵團鞏固脫貧攻堅成果鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑實施細則》（以下簡稱《某某兵團增減掛鉤指標調(diào)劑細則》）第三條第二項規(guī)定“開展拆舊復墾安置必須充分征求集體經(jīng)濟組織和連隊職工群眾意見”。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是保持土地平衡的政策性措施；拆舊復墾工作與《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的因公共利益需要而采取的國有土地上房屋征收工作有本質(zhì)區(qū)別，并不具有強制力。在被拆舊對象無法與實施單位達成一致意見時，實施單位可以按照相關(guān)程序調(diào)整拆舊復墾的范圍，以保障拆舊復墾對象的各項權(quán)益。本案中，蘇某嘯對案涉房屋拆舊復墾的安置補償標準有異議且與實施單位新疆某某建設某某兵團第一師六團協(xié)商未果，后者根據(jù)《某某兵團增減掛鉤指標調(diào)劑細則》，將蘇某嘯案涉房屋調(diào)整出增減掛鉤的范圍，符合法律規(guī)定。案涉房屋現(xiàn)已不在增減掛鉤拆舊復墾項目中，阿拉爾市政府不具有對該房屋征收安置補償?shù)姆ǘ氊煛Ｒ弧⒍彿ㄔ号袥Q駁回其訴訟請求和上訴，并無不當。

綜上，蘇某嘯的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款規(guī)定，裁定如下：

駁回蘇某嘯的再審申請。

審 判 長　王曉濱

審 判 員　蔚　強

審 判 員　吳　峰

二〇二五年五月三十日

法官助理　祁　菲

書 記 員　李林濤

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