王敬波 董媛媛：12345平臺的法律地位——數字法治政府的組織法觀察

作者簡介：王敬波，黑龍江大學校長、教授、博士生導師；董媛媛，對外經濟貿易大學法學院博士研究生。文章來源：《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2024年第3期，轉自規制與公法公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

12345平臺內生出一種不同于行政權力、社會權力的新型權力——數字權力，其產生的主要原因是國家治理需要，基礎是合作行政，載體是數字技術。12345平臺數字權力的擴張帶來行政組織法難題，包括數字權力改變傳統權力結構，挑戰組織法的職權法定原則；數字權力模糊傳統權力邊界，帶來行政合法性難題；數字權力帶來去中心化，引發主體歸責機制模糊化。12345平臺是一種新的行政組織運作模式，“ 新”表現為一種以行政任務為導向的整體運作模式，形成一個動態化的數字生態系統；是以新公共管理為基礎、逐漸轉向網絡治理范式的新型合作模式。12345平臺作為數字政府建設的產物，應受行政組織法調整。在數字法治政府建設背景下，應以整體政府改革為面向，科學調整行政組織法體系；以數字素養、監督機制、技術和法律手段解決行政合法性難題；從采購思維轉向規則制定思維，依法設計負責任的人工智能。

引言

2020年12月28日，國務院辦公廳印發《關于進一步優化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發〔2020〕53 號）（以下簡稱《便民熱線指導意見》），要求將12345政務服務便民熱線及其網絡平臺（簡稱12345平臺）打造成政務服務的“總客服”，推動12345平臺與各類線上線下政務服務平臺、政府網站聯動融合。這一規定明確了12345平臺在數字政府建設、國家政務服務改革中的地位和重要性，預示著 12345 平臺可能會對傳統行政組織法結構體系帶來強烈沖擊。12345平臺是政府基于國家治理需要，為提高服務效率、有效利用政務資源、滿足人民群眾對政府提供高水平數字服務之期望的改革產物。與此同時，12345平臺的影響擴及傳統權力結構體系變化、行政組織內部人員結構調整、政府業務流程設計和運行層面，意味著12345平臺已超越傳統行政組織法體系范疇。有學者從數字行政法、數字政府建設角度切入，對數字化背景下的行政行為、行政程序變革等問題進行探討；也有學者從人工智能算法規制、自動化行政規制角度切入展開相關研究，均取得較為豐碩的成果。但鮮有學者從行政組織法層面，以具體化、類像化的數字變革產物為研究對象進行研究。基于此，筆者以數字政府建設改革產物的12345平臺之法律地位為視角，探索數字技術對傳統行政組織法體系的影響，為完善數字法治政府的行政組織法體系提供實質路徑。

一、12345 平臺內生出新型權力——數字權力

（一）國家治理需要是數字權力產生的誘因

2015年8月31日，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，指出全球范圍內運用大數據提升政府服務和監管能力成為趨勢。隨后，國務院辦公廳相繼發布關于“互聯網 + 政務服務”、全國一體化在線政務服務平臺建設要求等規范性文件。2020年，國務院發布《便民熱線指導意見》，明確指出12345平臺的作用和目標是運用數字技術實現有效利用政務資源、提高政務服務效率和水平，明確數字技術作為提升政府服務效能的工具地位。2022年4月23日，國務院發布《關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2020〕14 號）（以下簡稱《數字政府建設指導意見》），明確要求將數字技術廣泛應用于政府管理服務。“廣泛應用”充分說明國家對數字技術秉持開放和擁抱的態度。換言之，數字技術是解決國家治理“能力赤字”的有力工具。一方面，黨的十八大以來，黨中央對政府職能轉變作了全新戰略部署，要求加快轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府。黨的二十大報告再次明確“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構”。在此背景下，數字技術因其自動化、數據挖掘、智能學習等優勢，根據不斷變化的公民訴求調整服務內容和提供方式，提升政務服務效率和質量，改善政府與公民之間的溝通，實現政務服務現代化。由此可見，沒有數字技術的加持，政府職能轉變和國家治理能力提升的進度將放緩。另一方面，政府數字化轉型要求運用數字技術滿足人民群眾對政府提供高水平數字服務的期望。數字化轉型較早出現于企業組織管理層面，是一種根據用戶需求，使用新技術重建商業模式的方式。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確要求，“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。”《數字政府建設指導意見》同樣要求，“全面推進政府履職和政務運行數字化轉型”。由此可知，數字化轉型從企業組織層面上升為國家治理戰略需要。不同于以創造利潤價值為目標的企業組織管理層面的數字化轉型，政府數字化轉型將帶來服務提供方式的變化，即創建一種同用戶直接互動的新形式，提高服務效率，獲得民眾的認同感和滿意度。與此同時，數字技術的發展正在不斷提高公民對政府提供高水平數字服務的期望值，政府數字化轉型是一個沒有結束狀態的過程。政府數字化轉型要根據公民的需求調整行政組織工作流程、提供服務的方式和內容。因此，12345平臺作為一種行政創新，其數字權力產生的主要誘因是國家治理需要。

（二）合作行政是數字權力產生的基礎

合作行政作為西方公共行政改革運動的產物，最初是為解決“市場失靈、政府管理有限”的問題，是超越傳統公私劃分，由“政府—公民”對抗關系轉向合作和協商的平等關系，由公權力主體通過契約、協商等方式與私人主體就決策、實施和執行達成合作的治理模式。關于我國合作行政的發展，《便民熱線指導意見》在“指導思想”部分，明確要求加快轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，為達到上述目的，地方政府多通過政府采購、購買服務的方式，與第三方私營主體合作，共同運作12345平臺，以此彌補缺乏平臺建設所需的數字化設施設備、數字技術專業人員等不足，實現行政效能最大化。例如，廣州市規定自2014 年始，12345平臺以“政府采購、服務外包”的方式、以“全部外包和半外包相結合”的服務模式運行。可以說，政府采購、購買服務實際是政府同第三方私營主體依賴“信任—合作”邏輯簽訂的公私契約，共同承擔提供公共服務的行政任務。在12345平臺的具體運作中，合作行政改變了傳統行政法關系中“行政主體—行政相對人”的單一關系，主體結構呈現多中心、分散化特點，第三方私營主體不再是依附于行政權力的客體，轉而成為公共服務的供給者、政府部門的輔助者，甚至可能是決策者和規則制定者。合作行政在為政府排憂解難的同時，也帶來諸多風險。在政府與第三方私營主體合作的過程中，政府對12345平臺的設計理念和價值觀導向了解較少。在設計過程中，由于算法“黑箱”、程序不透明、沒有公眾參與等原因，加之政府部門工作人員缺乏相關專業技術知識，政府僅能從宏觀層面提出原則性設計要求，無法把握具體設計細節。這意味著政府為第三方私營主體預留了較大的裁量空間，陷入“供應商鎖定”難題，難以實現有效監督和完全履行政府監督責任。較大的設計決策權和裁量空間以及較弱的政府監管，為12345平臺數字權力的產生提供了土壤。此外，在實踐中，取得設計12345平臺資格的主體通常是大型互聯網技術公司，其作為市場力量的代表，相較于社會力量，具有足夠的人力、物力、財力支撐研發數字技術，而數字技術的創新正是政府提供高質量數字服務需要的。雖然數字技術營造了分布式的價值創造環境，但受大型互聯網技術公司本身強大的商業和資本屬性的影響，集中的價值獲取方式取代了分布式的價值創造環境。從這一層面看，12345平臺內生的數字權力表現為大型互聯網技術公司獲得的技術壟斷性權力。這種權力是集權性權力，可能弱化社會公共力量，甚至有滑向“技術利維坦”的風險。

（三）數字技術是數字權力產生的載體

2022年4月23日，國務院辦公廳發布《關于推動 12345 政務服務便民熱線與110報警服務臺高效對接聯動的意見》（國辦發〔2022〕12 號），要求加強 12345 平臺能力建設，開發智能推薦、語音自動轉寫、自助派單、智能化客服系統等功能。其中，智能化客服系統應具備對高頻問題進行自動解答的能力。這一規定反映出12345平臺將人工智能、大數據等數字技術作為其基礎構建要素。數字技術是一個發展的概念，隨著人們對科技認識的不斷深化，其內涵和外延會不斷更新和豐富。從目前的認知水平而言，根據聯合國發布的《2021年數字經濟報告》和中華人民共和國國家發展和改革委員會印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》可知，數字技術指以數字數據為核心，包括第五代移動通信（5G）、物聯網、人工智能、云計算、大數據、區塊鏈等以互聯網服務作為基礎的信息技術。數字技術和傳統技術的不同之處在于數字技術的智能化和數據化。以人工智能為例，人工智能以算法為基礎，具有準確解釋外部數據的自主性和深度學習的能力，其通過與環境交互獲取數據信息，利用獲得的知識，以靈活調整的方式實現特定目的。傳統技術通過應用預先設定的“如果—那么”規則集和采用決策樹的方式獲取結果，并未脫離人的預判范圍；基于算法的人工智能主要應用于更復雜的領域，其通過深度學習獲得的結果和輸出可能會脫離人的認知和預判范圍。權力指主體具有支配性、能對他人產生預期效果的能力。數字技術本身并不足以使 12345平臺內生出數字權力，而是數字技術依附在以提供服務為目標的 12345平臺之上，才產生了數字權力。換言之，12345平臺內生的數字權力以數字技術為載體，而數字技術需依附于 12345平臺才能產生數字權力。一方面，12345平臺通過利用政府與民眾之間的信任，獲取大量的數據信息，為數字技術進行數據挖掘和深度學習提供保障。如前文所述，算法令人工智能具備自主性和深度學習的能力，而這一能力的獲取建立在海量數據之上。換言之，作為人工智能基礎的算法具有簡單算法所不具備的自主性和深度學習能力，在于其有足量的數據可被用于算法分析。另一方面，從數字技術應用前端看，12345 平臺內生的數字權力表征為二次立法權。數字技術應用的前提是將法律政策中的自然語言轉化為可被機器閱讀的代碼。但是，受不確定性法律概念、行政機關本身具有的裁量權等因素影響，轉譯的過程并非準確無誤。數字技術在信息不準確和不完整的情況下，通過與環境交互、收集反饋可能產生不符合法律政策原意的代碼和腳本。在這一過程中，以數字技術為關鍵要素的 12345 平臺“發現”并進一步創設新的算法決策規則，可視為 12345 平臺行使二次立法權。從數字技術應用過程看，12345 平臺內生的數字權力表征為決策權。數字技術運用自身建構的算法決策規則，對與公民訴求相關的原始數據信息進行重組排列、跟蹤分析和綜合挖掘，發現當前政務服務中的堵點和難點，并得出相關推論。在這一運行過程中，數字技術因缺乏外部反思和糾錯能力，可能會因錯誤的代碼和腳本陷入錯誤循環狀態。同時，海量的公民信息數據使依靠人工處理變得不現實，而數字技術通過深度學習對數據信息的處理遠超人類，并符合人類需求和指令要求。基于此，政府對數字技術實際產生了過度依賴，看似是人操縱機器，實則是數字技術操縱人。加之數據共享互通，使數字技術擁有足量數據進行分析，進一步強化了12345 平臺的決策權。換言之，數字技術不再僅扮演支撐決策的角色，而是直接影響行政決策的作出。總之，作為12345平臺內生數字權力表征的二次立法權、決策權，是不同于行政權力、社會權力的新型權力類型。

二、數字權力擴張帶來行政組織法難題

行政組織法的功能和價值在于框定權力結構、劃清權力運行邊界、明確權責歸屬。12345 平臺作為數字社會、智能社會等新型社會形態的產物，給依托農業社會、工業社會背景的傳統行政組織法帶來挑戰。數字權力擴張作為數字權力屬性的整體面向之一，表現為改變傳統權力結構、模糊傳統權力邊界和去中心化，對傳統行政組織法造成較大沖擊。

（一）數字權力改變傳統權力結構：挑戰組織法的職權法定原則

12345平臺展現出以整體性治理為理論基礎的“政府即平臺”新型治理模式，超越了傳統政府基于自身職能構建的“部門平臺”局限，推動政府同公民之間的關系由單一式支配向深度互動轉變。在深度互動中，12345平臺通過行使數字權力，同政府間形成閉環的權力依賴路徑。如前文所述，政府作決策過度依賴 12345 平臺提供的信息。政府對 12345平臺產生的依賴性越強，12345平臺數字權力的作用范圍就越廣泛，12345平臺的數字權力也就越大。因此，12345平臺依靠更多數字權力為政府提供更多有效信息，能更好地代替政府履行提供公共服務的職能。在這一過程中，政府看似居于權力結構中心，實則 12345平臺數字權力擴張推動權力結構發生轉變，推動組織模式更迭。作為行政組織法基本原則之一的職權法定原則，目的是實現權力制約，即要求行政組織法明確規定權力的類別、界限、行使方式等，確保各類權力在法律范圍內行使。從權力行使范圍看，傳統權力結構以中央和地方政府各部門、區域內地方政府各部門之間明確的職能分工為依托，即政府職能實際決定了政府行使公共權力的限度和內容，具有單一性特點。但在12345平臺數字權力擴張的影響下，不同行政組織之間明確的職能分工逐漸轉變為職能整合，挑戰行政組織法的職權法定原則。以數據共享為例，根據法律規定，政府各部門存儲的數據信息因保護公民個人信息的需要，不允許同其他部門共享。但12345平臺的高效運行，需要足夠豐富的數據信息池。在實踐中，政府各部門之間已實現數據信息共享，實際上突破了職權法定原則中的權力行使范圍法定原則。根據權力行使主體法定原則，政府采購行為使市場主體成為權力行使主體，即12345平臺數字權力的擴張推動傳統權力結構向“政府—市場—社會”多元主體互動特色的結構轉變。在這一過程中，12345平臺作為新型權力結構具體樣態中的組織形式，其有效運行的前提是具有合法性，即遵循職權法定原則。但傳統行政組織法堅持技術中立態度，對12345平臺第三方私營主體創造的潛在社會控制模式和實際擁有的二次立法權未給予過多關注，職權法定原則針對的對象仍是政府單一主體，難以有效回應數字權力的擴張。

（二）數字權力模糊傳統權力邊界：帶來行政合法性難題

在12345平臺數字權力的作用下，政府與公民之間的互動由“人—人”交互模式轉向“人—機”互動模式，突破時空限制，打破作為傳統行政組織法基礎的管轄制度。從行政組織內部看，12345平臺通過跨區域、跨部門、跨層級、跨業務整合資源以適應上述轉變的同時，帶來行政組織結構的調整和權力配置的重組。因 12345平臺內部權力行使主體交疊，難以實現對地方各級政府及其職能部門之間的權力邊界之清晰界定，并且可能引發權力懈怠風險，無法有效保障公民合法權利得到充分救濟，損害行政國家合法性前提——公民對行政人員的信任。例如，行政復議申請人王某通過撥打12345熱線投訴北京市稅務機關并向其申請信息公開。但是，北京市政務服務管理局以王某申請的事項不符合信息公開范圍為由，駁回王某的申請。隨后，王某向北京市人民政府申請行政復議。北京市人民政府要求北京市政務服務管理局就其作出的行政行為提供法律依據。又如，在原告王某某訴北京市人民政府行政行為違法一案中（2021）京 03行初 297號，原告王某某撥打12345 熱線投訴，被告知 30 天內答復，但未在規定時間內收到答復。于是，原告王某某請求法院判決確認“北京市人民政府所屬的 12345熱線作出的具體行政行為違法”，責令 12345 熱線予以回復。但法院以“北京12345 熱線的答復并不是行政機關履行法定職責的行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍”為由，予以駁回。從上述兩個案例可知，實踐中 12345 平臺數字權力的行使，引發了地方各級政府及其職能部門之間權力邊界模糊的問題。從公域和私域劃分看，第三方私營主體通過政府采購的方式介入政務服務，打破傳統以“政府—公民”為基礎構建的信任模式，向“政府 + 第三方私營主體（12345 平臺）—公民”的信任模式轉變。但是，傳統行政組織法并未對政府采購帶來的信任問題給予足夠關注。通常政府因技術能力限制與第三方私營主體簽訂政府采購合同或提供公共服務合同，但合同簽訂之后，由于政府監管缺失，合同目的要求與交付現實之間存在一定差距，這種不連貫、不協調的做法可能帶來由第三方私營主體提供的公共服務難以滿足用戶需要等問題。同時，第三方私營主體具有營利性，難免會陷入第三方私營主體為獲取更多公共權力以滿足其私益之要求而擅自賦權的風險，進而對公民合法權益造成損害，最終影響公民對政府的信任。從數字技術本身看，運用數字技術是要實現流程化，強化對行政權力運行的監督，但當數字權力介入后，因數字技術本身的不透明性，反而會弱化權力運行監督效能，難以發揮約束作用，威脅公民信任機制，帶來行政合法性難題。

（三）數字權力帶來“去中心化”：引發主體歸責機制模糊化

“去中心化”與單方面強調提升行政機關信息處理能力的中心化相對應，是一種以智能終端為紐帶的互聯網形態。在 12345 平臺語境下，去中心化主要描述數字權力打破作為傳統行政組織法基礎的科層制、形成權力主體多元化的現象，其本質是互聯網思維與科層思維之間的博弈。從行政組織內部看，12345 平臺內生的數字權力不僅改變了政府作出決策的方式（算法自動化決策），而且改變了政府履行職能方式的本質。例如，作為互聯網思維實例代表的跨省通辦，主要采取異地代收代辦、多地聯辦的方式，強調跨層級、跨地域整體聯動，但以科層思維為核心的傳統行政組織法并未授予行政組織異地管轄權。政府通過政府采購方式與第三方私營主體合作，共同履行提供公共服務的職能。同時，跨省通辦不是簡單的技術賦能，而是添加了技術自主性因素——第三方私營主體。在這一過程中，數字權力行使主體與行政權力行使主體之間交互交織，呈現權力主體多元化的狀態。權力主體多元化可能會對主體權責機制帶來挑戰。主體歸責機制作為規范數字權力行使的重要工具，直接涉及數字法治政府建設中不同主體的責任分配。但是，當前仍依照科層思維建構的行政組織法體系并未給予互聯網思維過多關注，未意識到去中心化帶來的歸責難題。從外部行政關系而言，不同于傳統“公民—行政公職人員”關系模式，12345 平臺連接公民和服務網絡，形成一種“公民—12345 平臺”的全新關系模式。在這一新模式下，行政公職人員和構成復雜的第三方私營主體處于 12345 平臺之后，使公民難以將責任歸屬具體的行政公職人員。因此，從行政組織內部和外部行政關系而言，12345 平臺數字權力帶來的“去中心化”可能引發主體歸責機制模糊化。

三、12345平臺是一種新的行政組織運作模式

如前文所述，12345 平臺內生的數字權力帶來諸多行政組織法難題，如何有效應對上述挑戰是數字法治政府建設過程中無法回避的問題。從組織法層面而言，在回答上述問題前，應明確 12345平臺的法律地位。筆者認為，12345 平臺是一種新的行政組織運作模式，其“新”主要表現在三方面。

（一）12345平臺是一種以行政任務為導向的整體運作模式

從公民與平臺的互動模式看，12345 平臺實現了由政府直接提供政務服務向以公民需求為導向提供服務的轉變，其將公民實際需求作為平臺運行的出發點和落腳點，將群眾“點餐”和政府“端菜”有機結合，運用大數據、人工智能等數字技術對公民訴求信息進行集中處理，自動接聽、應答、轉辦、交辦、督辦、回訪，開展政務服務大數據分析，精準把握、預判和辦理公民訴求。從行政組織內部看，為滿足公民訴求，政府改變以往自上而下科層制的組織運作模式，采取跨地區、跨部門、跨層級數據共享和業務協同的新型組織運作模式，實現一體化協同辦公。不同于傳統行政組織法體系因受行政訴訟法的影響和“行政組織是行政內部事務”的思想束縛而主要從主體層面關注行政組織的設置、職權、責任，這種根據公民實際需要調整行政組織運作、規模和結構形態的方式，是一種以行政任務為導向的行政組織結構體系建構范式。由“群眾跑腿”到“數據跑路”，由“群眾來回跑”到“部門協同辦”，由被動服務到主動服務，可以認為，12345 平臺以數字技術為基點，撬動了整個行政組織運作模式的變革。12345 平臺以行政任務為導向的整體運作模式符合我國憲法層面“精簡、效率原則”的要求，可以為行政組織的合法性提供“因勝任而合法”的進路。這種整體運作模式有助于實現數字技術賦能政府治理的最大化，提升政務服務效能和增強政務服務的主動性、精準性和便捷性。

（二）12345 平臺形成一個動態化的數字生態系統

行政組織通過與第三方私營主體合作，綜合運用大數據處理、區塊鏈分布式網絡搭建、人工智能系統等數字技術功能，創建了一個基于數字平臺和平臺框架內數據服務的動態化數字生態系統，這一數字生態系統是所有平臺參與者（包括公民、政府、第三方私營主體）互動的基礎。其中，數字平臺包括 12345 平臺門戶、管理平臺、業務辦理系統和數據共享平臺。不同于傳統線下行政各部門分割、服務流程分離的狀態，數字平臺整合了行政服務流程，一定程度上實現了政府各職能部門的整合。12345 平臺之所以會形成一個動態化的數字生態系統，是因為數字技術與行政組織結構發生了化學性融合。隨著政府數字化轉型的不斷推進，行政組織和第三方私營主體將 12345 平臺鏈接到不同的社會環境和情形下，產生了新的信息數據交換方式和公民與政府的交互模式，推動行政組織結構體系發生轉變。這一過程將 12345 平臺推向以數字生態系統為中心的組織運行邏輯。數字生態系統強調在數字技術的作用下，以數據為中心，以法律政策為支撐，以跨部門協作和公私合作為特征，政府、公民、第三方私營主體三者之間實現動態交互，形成一個動態化的生態系統，更好滿足用戶需求。“以數據為中心”側重于說明行政組織是通過建立實時數據交換網絡響應公眾訴求、提高公共服務質量和預測公民未來需求；數字生態系統的核心特征是數據的公開性和可用性，這意味著應以機器可讀的開放數據形式、以支持自動實現保護數據信息的方式構建數據集，并在數據保護和個人信息保護法的框架內保護秘密，逐漸形成基于開放數據的政府與公民互動的文化。“以法律政策為支撐”側重于說明在數字生態系統中應以法律為準繩，因為在復雜特征的環境中構建一個連貫的生態系統需要一系列法律政策作為保障。“跨部門協作”的目的是通過兩個或多個行政組織的數據共享和業務協同，實現由單獨一個行政組織無法實現的結果。跨部門協作和公私合作是涉及多個利益相關者的復雜過程。“政府、公民、第三方私營主體三者之間實現動態交互”側重于說明在數字生態系統中，政府與第三方私營主體之間的關系是平臺責任者和平臺實際運行者的關系，是合作行政的雙方基于政府采購合同或提供公共服務合同的公私締約關系；平臺與政府之間的關系是“屏幕政府”和“幕后主體”的關系，即政府由服務供應者轉變為服務催化者，成為負責權力配置、指導、控制和問責的“元治理者”；政府與第三方私營主體同公民之間的關系是服務提供者和服務享有者的關系，公民同時也是數據的提供者；在動態的數字生態系統中，公民、第三方私營主體和政府三者共同增強創造價值的能力，以提高服務質量和效率。在這一模式下，公民或第三方私營主體參與和進入數字生態系統的權利應是平等的，政府和第三方私營主體提供服務的規則和條件應是公開、透明的。數字生態系統之所以是動態化的，是因為數字技術對政府、第三方私營主體、公民之間的互動方式的持續優化和不斷調整。這不僅涉及數字技術本身，而且涉及整個行政組織的根本性重塑。在數字生態系統中，行政組織運作模式由傳統單一業務處理轉向多元業務組合辦理，并吸納第三方私營主體的力量共同提供服務；行政組織利用數字技術獲取豐富的數據價值；數字技術通過深度學習和自動化的形式接管了某些傳統角色。同時，12345 平臺數字生態系統隨行政任務（滿足公民需求等）不斷發生變化。從實現線下業務辦理到線上業務辦理的物理性搬運，到實現數字技術和業務流程化學性整合，內生出二次立法權和決策權。在這一過程中，不必要的流程被刪除或合并，直接影響行政組織圖式本身的變化。可以預見，未來行政組織模式將跟隨行政任務的變化而不斷調整，因此，12345 平臺形成了一個動態化的數字生態系統。

（三）12345 平臺是以新公共管理為基礎、逐漸轉向網絡治理范式的新型合作模式

治理范式“作為以一種方式而不是另一種方式采取行動的處方”，指行政組織關于如何治理的一系列完整規范和想法。不同的治理范式會重塑政府與公民之間的關系格局。那么，12345 平臺應建立在何種范式基礎之上？筆者認為，12345 平臺是建立在新公共管理范式基礎上的合作模式，但隨著數字技術的發展，12345 平臺可能會在未來轉向網絡治理范式。合作在不同治理模式下有不同含義。在官僚科層范式下，政府部門公正運用法律法規行使其對公民的行政權力，權威、明確分工和責任是主要特點，政府內部各職能部門之間的協作以及不同層級政府之間的縱向協調主要建立在規則基礎之上，合作主要存在于行政組織內部；在新公共管理范式下，滿足用戶需求和提高行政效率是主要目標，政府是服務提供者，合作側重于行政組織內部與外部第三方私營主體之間，主要以契約和自我規制作為協調工具；在網絡治理范式下，提高透明度和公眾參與度是主要目標，第三方私營主體在政策制定和公共服務提供方面發揮重要作用，政府與第三方私營主體之間是一種新型合作伙伴關系。根據《便民熱線指導意見》關于 12345 平臺的作用描述可知，當前，12345 平臺仍以提高服務效率和滿足公民需要為主要目標，而對作為網絡治理范式目標——“提高透明度和公眾參與度”的關注較少。隨著數字技術的發展，需要給予第三方私營主體更多關注，提高 12345 平臺數字技術透明度和公眾參與度，規范 12345 平臺行使二次立法權和決策權。這也是政府數字化轉型的要求。政府數字化轉型可分為智能決策、智能行政、智能城市合作三個層次，當前，12345 平臺處于第二個層次，即行政組織通過整合數據信息、業務流程、部門機構和物理基礎設施，更好地提供公共服務，這一過程帶來行政組織內部重組。未來，政府數字化轉型應向智能城市合作層次轉變。因此，雖然當前 12345 平臺仍是建立在公共治理范式基礎上的合作模式，但基于政府治理的需要，未來政府數字化轉型會推動政府治理向網絡治理范式轉變。

四、數字法治政府建設中的行政組織法完善路徑

2021年8月11日，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，明確要求運用數字技術促進依法行政，推動政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式。《數字政府建設指導意見》要求“全面建設數字法治政府，依法依規推進技術應用、流程優化和制度創新”。從上述中央政策文件“優化革新”、“依法依規推進制度創新”等用語，可以看出數字法治政府建設并非數字政府與法治政府的簡單物理相加，而是要實現“1+1 ＞ 2”的效果。數字法治政府建設是從現代法治邁向數字法治的進程，是基于數字政府的新型特征、機制和功能，依法重構傳統行政組織結構體系的過程。12345平臺作為數字政府建設的產物，作為一種新型的行政組織運作模式，原則上受行政法治的規制。根據前文對12345平臺法律地位的分析可知，數字法治政府建設中，我國傳統行政組織法面臨諸多亟待解決的問題。因此，要以12345平臺為媒介，探討在政府數字化轉型中，完善或重構行政組織法的可行路徑。

（一）以整體政府改革為面向，科學調整行政組織法體系

12345平臺數字權力擴張帶來的職權法定難題，是當前數字政府建設中的行政組織法難題。當前，我國整體政府改革理念與蘊含職能科學、責任政府、服務理念的法治政府建設高度契合。這一特點意味著整體政府改革或許可以為解決上述難題提供可行思路。如前文所述，12345平臺作為新的行政組織運行模式，其以數字技術為支撐，以滿足公民訴求為出發點和落腳點，在整體性治理理念的驅動下，通過政府與第三方私營主體合作共同建設數字管理服務平臺，實現從行政機構物理整合到行政機制體制化學融合，為民眾提出訴求提供最為便捷的渠道，實現技術賦權。整體政府理論同樣以整體性治理為基礎，強調治理功能的整合、治理層級的整合、形成政府和社會共治的合作伙伴關系。由此，12345平臺實際運行理念和過程基本契合將公民需求作為出發點、以加強部門合作和提高公共服務效能為特點的整體政府改革理念。從完善路徑看，首先，在數字法治政府建設過程中，堅持以整體政府改革為面向，要求通過法治化方式科學調整行政組織結構體系，為行政組織變革和新型服務供給方式提供法律確認和新的制度性安排，形成行政組織內部上下協同、相互配合，政府與第三方私營主體合作的和諧穩定關系，科學應對數字政府建設過程中面臨的職權法定難題。其次，數字法治政府建設要求將行政效能原則納入行政法一般原則體系。12345平臺數字權力產生的主要誘因是國家治理需要，具體而言是行政組織為更好地提供政務服務，要求數字技術保障效率和效益。當前，行政效能原則之所以被我國主流學說摒棄，是因為受行政訴訟制度創建、行政法學獨立意識覺醒、法官適法導向之方法論等因素的影響。但當前我國數字法治政府建設和整體政府改革，均以提高行政效率和實現行政效益最大化為主要目的。例如，國務院辦公廳印發的《“互聯網＋政務服務”技術體系建設指南》明確要求，將政務服務事項辦事指南要素和審查工作細則流程相融合，刪繁化簡、去重除冗，為公民提供便捷高效的服務。因此，重新將效能原則納入行政法一般原則體系，指導行政組織法體系革新，是大勢所趨、發展所向。

（二）以數字素養、監督機制、技術和法律手段補足公民信任

公民信任與合法性密切相關。從長遠看，信任是具體的、可驗證的條件。數字法治政府建設背景下的信任主要包括三個維度：一是信任作為政治、法律、倫理和道德中的規范目標；二是信任作為一種制度—技術現象，例如，可信任的第三方；三是信任作為技術概念強調技術具有可信賴性。上述三個信任維度均強調信任與合法性、法律確定性密切相關。數字政府建設是否成功，很大程度上取決于公民的信任和對數字平臺的使用意愿，而公民信任的關鍵在于政府的數字服務水平和第三方私營主體提供的公共服務質量能否滿足公民的期望，第三方私營主體和數字技術是否具有可信賴性以及公民是否可獲得能感知的程序公平性。12345平臺是面向用戶、通過數字技術和行政組織之間相互作用、靈活高效的新型行政組織運作模式，標志著權力行使依據的轉變，即從依據法律規定職權行使權力到“以公民需求為中心行使權力”。在政府數字化轉型過程中，政府面臨的內部技能短缺和過度依賴第三方私營主體的問題，可能帶來公民信任風險和行政合法性難題。為有效應對上述難題，首先，政府部門工作人員理解和應用數字技術的數字素養有助于提升公民對 12345平臺的信任度。可將政府部門工作人員的數字素養作為績效考核的重要指標，并采取教育培訓等方式強化政府部門工作人員的數字意識，提高其數字素養。其次，監督第三方私營主體提供服務的質量是政府部門職責之一。人工智能、大數據等數字技術的發展，逐漸將公民信任問題轉移到技術領域。在程序公平性評估和透明度評估方面，數字技術本身具有重要意義。換言之，數字技術有利于增強公民信任。因此，可以運用技術制約技術。政府部門應開發或獲得可信賴的技術，以測試用于公共行政的數字生態系統的算法和人工智能是否具有可信度。例如，區塊鏈技術可以采取分散的方式發送、接收、存儲和交換信息數據，由不同參與者在不同的計算機上操作，但他們相互連接。之所以具有較強的安全性，是因為在區塊鏈上的每一次操作均被記錄下來并被加密保護。雖然政府自身數字素養的提升、政府及其公職人員的主體責任明確是規范政府采購的重要因素，但運用技術制約技術同樣重要。因此，可將區塊鏈、云計算等技術運用于政府對第三方私營主體的監管環節。再次，為提升公民信任度和更好地滿足公民需求，可在同第三方私營主體約定自動化系統平臺設計和交付細節時，深入了解用戶需求并擴大公民參與，依法制定服務標準。最后，法治是一個良性的信任系統，有利于增強平臺第三方和平臺的可信賴性。2021年4月，歐盟委員會提出《人工智能法案》提案，并在解釋性備忘錄中指出，《人工智能法案》將增加人們對人工智能的信任，公司將得到法律確認，法律確定性將促進人工智能高效發展；對于國家公共行政部門而言，法律確定性將促進公眾對人工智能使用的信息并強化執法機制。為防控自動化系統深度學習可能會對公民帶來的權益損害風險，可以借鑒德國等國家的經驗，在法律中明確建立第三方私營主體保證機制，根據事先確定的“服務標準”評估服務提供的情況，并要求政府部門成立數字政府建設監督小組，持續跟蹤第三方私營主體提供全過程服務。

（三）從采購思維轉向規則制定思維，依法設計負責任的人工智能

2019年6月17日和 2021年9月25日，國家新一代人工智能治理專業委員會先后發布《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》、《新一代人工智能倫理規范》，明確規定負責任的人工智能發展應當遵循和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔責任、開放協作、敏捷治理等八項原則，要求人工智能特定活動應遵循的倫理規范，勾勒出人工智能治理的基本框架。2019年8月1日，科技部發布《國家新一代人工智能開放創新平臺建設工作指引》，明確要求開放創新平臺的依托單位應遵循發展負責任的人工智能之要求。雖然發展負責任的人工智能在我國較早獲得關注，但關于如何設計負責任的人工智能、如何規制人工智能的行為等問題，仍停留在較為原則性的規范層面，難以真正指導具體實踐。筆者認為，在行政組織法層面，依法設計負責任的人工智能應明確政府的主導作用和公職人員的主體地位。政府作為公共利益的維護者，在面臨人工智能發展可能造成公民合法權益損害的風險時，不能采取局外人態度，任由人工智能肆意發展。政府采購合同的簽訂，并非意味著政府責任的轉移，相反代表政府應承擔額外的監管責任和更高層面的保護公民合法權益的責任。當前，政府采購過程中面臨的重要問題之一是“供應商鎖定”，包括政府對供應商設計的系統是否符合公共服務目標和正確價值觀無法作出清晰判斷、對系統數據如何使用不夠了解。這一問題實際反映出政府層面相對缺乏算法責任文化氛圍。對此，政府應從采購思維轉向規則制定思維，刺破數字權力的面紗，規制數字技術通過深度學習所獲得的二次立法權。可以通過修訂《中華人民共和國政府采購法》，明確規定政府通過采購自動化系統提供服務，需要建立針對第三方私營主體的事前測試和評估、風險監管、事后監督的全鏈條規制機制。如果發生侵犯公民合法權益的行為，可通過確保數字技術的透明度、可追溯性以及強有力的事后控制，為公民提供有效救濟。首先，政府在與第三方私營主體簽訂政府采購合同或提供公共服務合同時，應作充分的事前測試和評估，并在合同中約定對自動化系統監管和監督的具體事項，要求第三方私營主體提交關于數字技術深度學習的細節和程序設計、可能帶來的風險、系統或日志的更新信息等內容，并將上述內容存檔，以便公開審查。其次，對數字技術轉譯的內容進行數字兼容性審查，堅持技術可控性原則。最后，以問題為導向的“總體責任性”可為12345平臺中政府及第三方私營主體之間的權責分配提供思路。即明確政府采購自動化系統發生的對公民合法權益的侵害，政府及其公職人員應承擔全部責任，但允許政府事后向第三方私營主體追責和追償。

結語

人類正在走向一個由分布式、自主和人工智能系統為主構成的數字化時代。數字政府建設不是簡單地實現現有線下流程的數字化，而是對數字技術的理解、政府業務流程、行政組織結構發生根本性轉變的全面數字化。12345平臺作為新的行政組織運作模式，實現了數字賦能政府治理的最大化。與此同時，12345平臺內生的數字權力的擴張也帶來諸多行政組織法難題，從數字權力改變傳統權力結構，挑戰組織法的職權法定原則；到數字權力模糊傳統權力邊界，帶來行政合法性難題；再到數字權力帶來“去中心化”，引發主體歸責機制模糊化。要采取科學調整行政組織法體系、補足公民信任、依法設計負責任的人工智能等措施解決上述行政組織法難題。數字法治政府對建設數字中國、推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。數字法治政府建設要解決的核心問題是數字政府建設與法治政府建設之間的關系問題。例如，法治政府的重要特征之一是公民對政府公共權力行使的信任。公民信任需要可驗證的條件，但在數字政府建設過程中，分布式價值創造環境等一系列因素，可能引發公民信任危機。在未來的研究中，應繼續加強對數字法治政府建設過程中公民信任問題的探討。同時，給予數字法治政府建設中合作行政模式更多關注，對“數字政府即平臺”更多行政組織法展開探討。最后，構建新的制度框架以積極擁抱和促進技術創新，反對技術決定論，維護好行政法長期發展形成的良好公共秩序價值。