以戰略思維謀篇“十五五”人才發展規劃

2025年，是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。

黨的十八大以來，以深入實施人才強國戰略為核心主線，我國人才工作取得歷史性成就、發生歷史性變革。進入“十四五”時期，黨的二十大和中央人才工作會議提出加快建設世界重要人才中心和創新高地的新時代人才強國戰略，標志著我國人才強國戰略提檔升級，邁上人才引領創新驅動發展、努力步入世界人才發展中心舞臺的新征程。

經過持續努力，在一些人才發展指標上，我國與世界發達國家相比已形成獨特競爭優勢；在眾多行業領域中，各類人才創新創業呈現出點、線、面結合的突破性發展態勢。我國人才隊伍建設已形成巨大動能和勢能，并以前所未有的人才發展和創新加速度推動國家總體戰略目標實現，促進經濟社會發展提質升級。堅持以人才引領驅動高質量發展，成為我們黨在新時代執政興國的重大方略和基本經驗，是實現“中國之治”的典型代表。

“十五五”時期，是我國經濟社會發展承上啟下的關鍵五年，也注定是一個不平凡的重要時期。

全球新一輪科技革命和產業變革深入發展，以量子科技、人工智能、生命科學等為代表的新興領域科技浪潮席卷全球，正以前所未有的速度、廣度和深度改變人類的生產生活方式，對全球經濟社會發展和人類文明進步產生深遠影響。未來一段時間，圍繞科技、產業和經濟發展制高點、控制權的國際競爭將空前激烈，大國之間關于人才爭奪、人才制度和人才發展治理體系的較量也將更趨白熱化。

面對“十五五”時期的新變化新挑戰，應全面總結過去取得的成功經驗，準確評估已有工作基礎，深刻分析未來面臨的嚴峻形勢，抓住人才隊伍建設的核心和主線，進一步明晰幾個認識，因時而變、應勢而動，以戰略思維系統謀劃設計“十五五”人才發展規劃。

戰略是規劃的內核和靈魂

第一個認識：人才發展規劃是人才發展戰略的施工圖、路線圖。

人才發展戰略，一般是指處于競爭中的戰略主體基于內外形勢的變化和經濟社會發展要求，對人才資源發展進行的長遠性、全局性、系統性思考、謀劃和布局。

人才發展規劃，是對人才發展戰略的具體、系統表達，它作為一種政策工具，是一個時期內人才發展戰略的政策化、項目化實現方式。

人才發展戰略賦予人才發展規劃以“內核”和“靈魂”。先有人才發展戰略，再有人才發展規劃。只有想清楚人才發展戰略，才能做出好的人才發展規劃，否則將可能陷入“千文一面”“一紙空文”，達不到設計效果。

具體而言，人才發展規劃是建立在對地方和行業的人才戰略判斷、一級戰略目標與競爭環境分析的基礎上，對人才開發、使用、激勵作出的總體布局、目標配置和路徑選擇。其中，包括對未來人才體量、結構、質量、分布、效能和競爭力的規劃推斷、指標構建、策略選擇、工作設想、制度設計和政策供給等。

例如《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，即是2010～2020年這十年間我國推動人才強國戰略實施的具體施工圖。它基于我國要建成世界第一制造業大國的形勢和任務，提出到2020年“進入世界人才強國行列”的戰略目標，并相應給出6大人才發展常態化監測定量指標，配套提出推動創新型科技人才、18個重點領域人才及6支人才隊伍建設的相關舉措，以及“3+5”人才發展體制機制創新、實施10項人才政策和12項重大人才工程等一攬子規劃方案，以完成規劃目標。

當前，在國家層面上，新時代人才強國戰略向引領型、領先型戰略轉型。而不同地區則分別處于人才發展的不同階段，比如城市化進程階段、傳統工業化進程階段、新型工業化進程階段、創新經濟發展進程階段，等等。

處于人才發展不同階段的地區，需把握各自階段的主要矛盾和突出問題，在當地“十五五”人才發展規劃中予以重點考慮和設計。

比如，從全國面上看，處于新型工業化階段的地區較為典型。這些地區，首先需解決“人才活不活”“人才強不強”和“人才發展體制機制先進性”的問題。為此，可考慮圍繞打造“人才引領發展區”，努力從拼物力財力和拼數量，向拼創新紅利、研發紅利、人才創新質量轉變，依托高密度人力資源集聚優勢，進一步將地區人才結構向年輕化、多元化、國際化方向轉變，努力提升城市人才承載能級和人才活躍度，構建產生全國影響的人才機會優勢、生態優勢和效能優勢，打造輻射性更強的區域人才發展中心高地。

人才戰略服務于經濟戰略

第二個認識：經濟發展戰略是一級戰略，人才發展戰略是二級戰略，人才發展戰略緊密服務于經濟發展戰略。

人才發展戰略從來都是為“發展”服務的，為一級戰略和全局戰略提供支撐，服務于經濟社會發展總體目標。2003年召開的第一次全國人才工作會議決定實施人才強國戰略，其目的是滿足我國加入世貿組織和完成以經濟建設為中心的重點任務而對規模宏大的專業化人才隊伍的總體需求。2010年召開的第二次全國人才工作會議進一步提升了人才強國戰略，目的是滿足我國建成世界第一制造業大國這一戰略目標而產生的相關人才需求。

面對百年未有之大變局和民族復興戰略全局，黨的十八大報告提出實施創新驅動發展戰略，標志著我國發展戰略升級為引領型、領先型戰略，努力將中國經濟的核心引擎由投資、消費、外貿拉動，轉換為創新驅動，通過高質量發展和高水平科技自立自強推動實現中華民族偉大復興中國夢，重新站上世界發展的潮頭和燈塔位置。

與此相呼應，2021年召開的中央人才工作會議提出實施新時代人才強國戰略，其內核是與創新驅動發展戰略實現協同匹配，在人才隊伍建設方面圍繞助力高水平科技自立自強、新舊動能轉換、傳統產業升級以及推動一系列重要領域進入全球“橋頭堡”“前沿地”“無人區”的戰略目標，系統化開展人才工作布局、流程再造、資源重組、戰地攻克。

當前，人才強國戰略邁入新時代，其基本指向是為中國在全球競爭中成為參與概念定義者、規則制定者、科技升維者、道路開辟者提供人才動能和戰略保障。因此，黨的二十大報告將人才工作章節的位置，大幅前移至“經濟建設”部分開展部署，強化了“人才”的經濟屬性、戰略屬性和“中心工作”范疇屬性。

放眼未來，人才發展的戰略屬性和新質生產力要素屬性越來越凸顯，在國家層面，“人才引領驅動”是實現經濟社會高質量發展的重要戰略選擇。以上這些重大判斷，必將在“十五五”人才發展規劃中展開具體部署。

牢牢把握三個導向

第三個認識：研究制定人才發展規劃，應把握目標導向、問題導向和戰略導向。

未來一段時間，我國人才發展領域的主要矛盾，更加凸顯為建設世界重要人才中心和創新高地的戰略目標與當前人才隊伍建設和人才工作水平不協調、不匹配之間的矛盾。

在看到當前人才工作取得顯著成效的同時，也應清醒認識到，目前我國人才隊伍大而不強的狀況還沒有完全改變，高精尖人才數量與我國大國地位還不相稱，高校院所人才發展體制機制問題依然存在，市場對人才資源配置的決定性作用發揮仍有不足，“聚天下英才而用之”的制度支撐體系還不完備，有利于青年人才脫穎而出的機制不夠健全，促進優秀人才自由涌現的環境建設任重道遠。

面向創新驅動發展、高質量發展和高水平科技自立自強等國家戰略需求，傳統教育、科技、人才治理方式和治理體系均面臨重大挑戰。

比如，教育領域“唯分數”“唯學歷”現象，人才評價“唯論文”“唯獎項”“唯帽子”問題，科技發展“數論文”“數專利”“數課題”情況仍然存在。“論文家”多、教育家少，國際一流專家少、大家大師更少等現象的背后，是以往跟隨型、模仿型創新的經濟發展方式和治理模式在教育、科技、人才領域的投射。

調研發現，有的承擔創新驅動任務的事業單位“庸才難退出，優才難冒頭”情況還有存在，導致優秀科研人才、創新人才產生逆淘汰；高校院所“行政化”治理模式、教育系統人才封閉化“內循環”問題，以及某些產生“中庸導向”“數量導向”問題的科研體制機制，與創新驅動發展、高質量發展之間存在明顯的結構性錯位和協同性偏差。

特別是今年以來，深度求索（DeepSeek）的成功，讓人們反思傳統的“數論文、數資歷、數獲獎”“給項目、給資金、給帽子、給頭銜”等人才工作手段方式應如何改革求變。這些問題，都需在謀劃“十五五”人才發展規劃過程中，重點研究解決。

一段時間以來，推動高水平科技自立自強的探索實踐告訴我們：解決“卡脖子”問題、突破“0～1”技術問題，關鍵不僅在于“投錢”，而更在于“投人”“投機制”。從人才發展規律來看，高精尖人才大多是在適合的環境中自由涌現出來的，是興趣驅動、環境塑造的，自有其發展的生命周期，不靠拔苗助長、行政認定或金錢催生，其創新能力水平也不是“終身制”的。

大量實踐證明，封閉式教育難以培養出能夠解決實際問題的人才。戰略科學家、卓越工程師和大國工匠，只能在重大攻關任務一線、產業一線、生產一線的火熱實踐和大風大浪的捶打鍛煉中成長起來。

當前，我國人才發展的相對競爭優勢，首先顯現在產業技術技能人才方面，在這方面我們已具有全球突出的領先優勢。與此同時，我國高校院所的科技人才表現為量上的積累優勢，下一步推動基礎研究走向世界前沿，為顛覆性創新、原始性創新奠定堅實基礎，則亟需破題。

以上這些涉及教育、科技、人才“三位一體”改革的相關問題，也需在“十五五”人才發展規劃中謀劃解決，進一步暢通教育科技人才良性循環、一體循環，構建對標國家戰略發展、服務國家戰略實施的人才發展“大系統”。

把握大方向大主題

第四個認識：研究制定人才發展規劃，應把握未來一個時期的大方向、大主題。

面向“十五五”，人才發展規劃應聚焦世界重要人才中心和創新高地建設戰略目標，以形成全球人才競爭優勢為導向，以建強國家戰略人才力量為基點，以構建人才高地人才平臺雁陣布局為抓手，強化戰略化聚焦、突出全球化視野、提升協同化水平、健全法治化保障，深入推進教育科技人才體制機制一體改革，加快建立支持全面創新的人才工作體系，力爭取得七個突破——

在培養、集聚和使用國際頂尖人才上有所突破；在提升人才高地平臺載體國際化能級上有所突破；在建設高質量國家戰略人才力量集群和發展賦能上有所突破；在破解一系列“卡脖子”技術人才自主培養上有所突破；在推動高校院所人事人才管理制度創新上有所突破；在構建區域一流人才創新創業生態系統上有所突破；在完善新時代人才發展治理體系上有所突破。努力以多方突破，大幅增強我國全球化人才配置能力、創新能力、競爭能力和人才工作品牌影響力，為實現中國式現代化、全面推進中華民族偉大復興提供強大人才支撐。

結合新時代人才強國戰略的階段性目標，力爭通過五年左右的努力，使人才發展體制機制改革取得突破性進展，適應高質量發展和高水平科技自立自強的人才制度體系基本形成，創新人才自主培養能力顯著提升，對世界優秀人才的吸引力明顯增強，在主要科技、產業領域產生一批領跑者、開拓者，世界一流人才集聚度大幅提升。

因此，制定“十五五”人才發展規劃，可重點考慮以下幾個方面。

——深入推動人才高地、人才平臺建設。完善國家人才戰略支點雁陣布局頂層設計，優化相關安排，加強國家層面的協調指導。推動北京、上海、粵港澳大灣區人才高地和各人才平臺建設實現差異化定位、特色化安排、互補化發展，通過對各地開展宏觀性、針對性指導，得出人才工作服務國家戰略全局的“最優解”。

——統籌實施重大人才培養開發項目。圍繞建強國家戰略人才力量和急需緊缺人才隊伍，探索推動實施戰略科學家培育支持工程、卓越工程師隊伍建設工程、新經濟新動能新賽道產業人才培育工程、戰略型企業家培育計劃、博士后人才創新支持計劃、“大國工匠”培育計劃、高質量現代服務業人才隊伍建設工程等重點人才項目計劃。

——深化重點領域人才發展體制機制改革。以更大力度吸引國際高層次人才，健全“聚天下英才而用之”的政策支持和服務保障體系，加快建立并動態調整外國人來華工作指導目錄，重點在外國人才來華工作許可、出入境、長短期居留、創新創業、外匯結匯、社會保障、社會融入等方面研究細化配套政策。

著力立新標、破四唯，建立以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的人才評價體系，引導科技人才將論文寫在中國大地上。建立適應創新驅動發展要求的高校院所事業單位人才人事管理制度，推動其從“行政本位”向“專家本位”“人才本位”管理邏輯和管理體系轉變，建立校企人員實質性交流制度，保障一線專業技術人員獲取創新資源的優先權。

建立以信任為基礎的更加靈活的人才使用機制，以構建國際一流人才生態為導向，推動建設基礎研究特區、科學家特區，開展全面人才管理改革試點。構建與創新貢獻相匹配的人才激勵保障機制，深化職務科技成果使用權、處置權、收益權改革，提高并保障基礎研究和公益研究人員收入，推進事業單位高層次人才收入分配方式靈活化，加快落實人才入股、技術入股專門政策。

建立國家層面人才需求預測預警機制，指導地方發布急需緊缺人才需求目錄指引，推動教育部門快速調整學科專業設置以提高人才源頭供給精準性，鼓勵和支持優秀和骨干人才向中西部地區、艱苦邊遠地區流動。打造系統性政策集成平臺、全鏈條服務集成平臺、多功能業務集成平臺，構建全鏈條人才公共服務體系。

圍繞培育發展新質生產力、推動教育科技人才一體改革，構建人才引領驅動發展新體系。聚焦發展新質生產力，推動建立基于發展新質生產力的人才評價體系、人才創新支持體系和人才獎勵激勵體系。以服務高水平科技自立自強、培育發展新質生產力作為最高目標，推進教育科技人才“跨域”鏈接、全局配置、最優匹配，實現資源配置在更大范圍內一體統籌、優勢互補、同頻共振。

以更大力度解決原始性、顛覆性創新人才供給不足、活躍性不夠、支持度不強等問題。推動建立“一流人才主導”制度體系，創建頂尖人才國際一流平臺、“高精專尖”新型科研機構，強調投資于“人”，更好處理資助“人”與資助“事”的關系。

加快建設各具特色的國際一流理工類大學，實施高水平工程師培養和支持項目。推動科教融匯、產教融合，大力提升拔尖創新人才自主培養能力，加快構建國家人才開發資歷框架體系。

拓寬和健全產業一線高水平人才到高校任職教授、參評院士及獲得國家級科技成果獎勵的通道和機制。采取有力措施支持企業建設世界一流技術機構、前沿研發平臺，建立世界級人才集聚中心，開展“無人區”探索，構建市場化跨域跨界人才開發使用新機制。

進一步引導國家戰略人才群體面向世界科技前沿、經濟主戰場、國家重大需求、人民生命健康作出貢獻、體現價值，將論文寫在中國大地上，寫在制造車間、田間地頭，寫在產業創新一線。

突出重點?適當留白

第五個認識：研究制定人才發展規劃，應堅持突出重點、適當留白。

作為人才發展戰略的施工圖、路線圖，制定人才發展規劃應有重點、有急緩、有取舍，有高峰、有山谷、有留白，描繪一幅人才發展“萬類霜天競自由”的立體化發展圖景，從而體現對未來五年人才發展的方向性引領。

人才發展規劃的內容，應體現重大性、指標性、梯度性、操作性、落實性，不宜過小過細過密，也需防止過猶不及。通過制定一個科學、有效的人才發展規劃，以“高端引領”“以點帶面”“改革創新”推動人才隊伍建設，釋放人才“智核”能量，提升人才供給質量水平，為高質量發展提供根本動力支撐。

與此同時，各地制定“十五五”人才發展規劃，更應體現差異性、特色性和嵌入性。

差異性，指根據當地主要人才群體類別、隊伍狀況、分布結構、質量水平和優勢不足，來考慮推動人才發展的差異化舉措。

特色性，強調應體現一地一時的產業行業特點、人才工作基礎和相對優勢特色，以及當地特定問題導向對人才工作謀劃的特殊要求。

嵌入性，指應與地方國民經濟和社會發展規劃緊密嵌合，強調與地方重點工作的匹配度和協同性，更好服務、支撐地方發展中心工作。

人才發展規劃的重點，可以來自地方工作中急需解決的關鍵問題，根據各自發展階段確定的重點任務，地方發展優勢中需進一步強化的突出強項，地方發展劣勢中需及時彌補的短板不足，以及未來發展中可能產生帶動性、引領性、輻射性作用的關鍵工作節點，等等。

人才工作有其自身規律。通過制定人才發展規劃對區域人才發展進行宏觀“干預”、調控和引導，應在遵循社會主義市場規律、人才成長規律、創新創業規律和產業發展規律的基礎上，把握好政府職能定位、責權邊界、時機火候和工作切入口，在更好發揮政府作用的同時，充分發揮市場對人才資源配置的決定性作用，努力建設“人才皆可成才”“人人盡展其才”的“營智”環境。

面向未來的人才競爭，將是一流人才集聚度的競爭、人才作用發揮條件的競爭、人才創新創業生態系統的競爭。因此，我們應規劃的是一片“森林”、一個“生態”，而不是具體規劃出長哪幾棵樹，以及這些樹如何成長。

高水平的人才發展規劃，應堅持有所為、有所不為，通過把握重點，抓住“牛鼻子”，以點帶面、活化生態、織密網絡、盤活全局，進一步激活人才聚變效應、裂變效應、乘數效應、鏈式反應，構建“聚天下英才而用之”的多樣化人才生態群落系統。

新時代人才強國戰略的實施，既是國家性的、時代性的，更是世界性的、歷史性的，必將對匯聚全球優秀人才產生巨大的感召力、震動力和影響力。作為新時代人才強國戰略的階段性施工圖，“十五五”人才發展規劃應充分發揮黨的全面領導這一最大優勢，聚焦大戰略、把準大方向、融入大格局，瞄準推動人才引領驅動，聚焦打造人才發展“增長極”，找準人才工作突破點，點、線、面相結合推動世界重要人才中心和創新高地建設，為我國贏得全球科技和產業競爭主動權、引領力奠定基礎。

本文來源于《瞭望》2025年第21期。孫銳，國務院政府特殊津貼專家，中國人事科學研究院研究員、人才理論與技術研究室主任，中國人才研究會副秘書長。文章觀點不代表主辦機構立場。

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