觀點(diǎn)丨黃燕芬：逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育具有里程碑意義

黃燕芬

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授

核心觀點(diǎn)

《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見(jiàn)》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)入全新的歷史階段。免費(fèi)學(xué)前教育不僅是教育公平的重要體現(xiàn)，更是關(guān)乎民生福祉、人口戰(zhàn)略和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，有利于扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳正式頒布了《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這一具有里程碑意義的政策文件，標(biāo)志著我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)入全新的歷史階段。免費(fèi)學(xué)前教育不僅是教育公平的重要體現(xiàn)，更是關(guān)乎民生福祉、人口戰(zhàn)略和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，有利于扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

01

政策背景與總體目標(biāo)

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域面臨著諸多亟待解決的問(wèn)題。普惠性資源供給不足成為制約學(xué)前教育發(fā)展的首要瓶頸，部分地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，幼兒園數(shù)量有限，難以滿足適齡兒童的入園需求。家庭在學(xué)前教育方面的負(fù)擔(dān)仍然較重，高昂的學(xué)費(fèi)讓不少家庭尤其是中低收入家庭倍感壓力，甚至影響了生育意愿。區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題也較為突出，城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在學(xué)前教育資源分配、師資水平、辦園質(zhì)量等方面存在較大差距。

為有效解決這些問(wèn)題，落實(shí)教育公平戰(zhàn)略成為當(dāng)務(wù)之急。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，確保每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、提高國(guó)民素質(zhì)具有重要意義。同時(shí)，減輕家庭教育支出也是政策出臺(tái)的重要考量。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭在子女教育方面的投入不斷增加，學(xué)前教育費(fèi)用成為家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的重要組成部分。減輕家庭教育支出，有助于提高家庭的生活質(zhì)量，促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。此外，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，是提升國(guó)家教育整體水平、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必然要求，也是“投資于人”的進(jìn)一步深化。《意見(jiàn)》的制定嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》等法律法規(guī)，確保政策的合法性和權(quán)威性。這些法律法規(guī)為學(xué)前教育的發(fā)展提供了基本的法律框架和政策指引，為逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

《意見(jiàn)》明確了“分階段、分區(qū)域、分類型”推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的總體目標(biāo)。這一目標(biāo)體系具有科學(xué)性和前瞻性，充分考慮了我國(guó)地域廣闊、發(fā)展不平衡的實(shí)際情況。到2030年，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)學(xué)前三年教育（幼兒園大、中、小班）基本免費(fèi)。這意味著，在未來(lái)的幾年內(nèi)，我國(guó)將逐步構(gòu)建起一個(gè)公平、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育體系，讓每個(gè)孩子都能在免費(fèi)的學(xué)前教育環(huán)境中健康成長(zhǎng)。其中，普惠性幼兒園覆蓋率穩(wěn)定在90%以上，這是保障學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。普惠性幼兒園具有公益性、質(zhì)量有保障的特點(diǎn)，能夠?yàn)閺V大兒童提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。家庭僅承擔(dān)少量保教輔助費(fèi)用，如伙食費(fèi)、園服費(fèi)等，并且這些費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)需要公示并接受監(jiān)管，確保費(fèi)用的合理性和透明度，防止亂收費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。

“分階段、分區(qū)域、分類型”推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的總體目標(biāo)，充分體現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性。三者相互關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。分階段推進(jìn)體現(xiàn)了“穩(wěn)妥有序”的原則，既避免因步子過(guò)大導(dǎo)致財(cái)政壓力或執(zhí)行偏差，又通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化政策效果。每一階段的目標(biāo)均基于前一階段成果，形成“試點(diǎn)—推廣—完善”的閉環(huán)。分區(qū)域推進(jìn)體現(xiàn)了“公平與效率兼顧”的原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可依托自身財(cái)力更快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而中西部地區(qū)則需中央財(cái)政重點(diǎn)補(bǔ)助，避免“一刀切”導(dǎo)致的區(qū)域失衡。此外，區(qū)域政策與國(guó)家戰(zhàn)略（如鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化）深度銜接，強(qiáng)化政策協(xié)同效應(yīng)。分類型推進(jìn)體現(xiàn)了“精準(zhǔn)滴灌”的原則。公辦園作為政策主體，承擔(dān)基礎(chǔ)保障功能；民辦普惠園通過(guò)政策激勵(lì)參與公共服務(wù)供給；營(yíng)利性園則通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)充多元需求。這種分類設(shè)計(jì)既保障了公益性，又尊重了市場(chǎng)規(guī)律，避免了“大水漫灌”式的資源浪費(fèi)。

02

核心任務(wù)與實(shí)施路徑

分階段推進(jìn)免費(fèi)范圍。

第一階段（2026年—2027年），優(yōu)先在中西部農(nóng)村、脫貧地區(qū)、城市困難群體中開(kāi)展試點(diǎn)工作。這些地區(qū)和群體在學(xué)前教育方面面臨著更大的困難和挑戰(zhàn)，優(yōu)先試點(diǎn)可以為他們提供實(shí)實(shí)在在的幫助。對(duì)普惠性幼兒園的學(xué)前一年（大班）實(shí)行“學(xué)費(fèi)全免”，所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和地方財(cái)政按比例分擔(dān)。中央財(cái)政的支持體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)中西部和困難地區(qū)的關(guān)懷，地方財(cái)政的參與則確保了政策的落實(shí)和可持續(xù)性。通過(guò)這一階段的試點(diǎn)，可以積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為后續(xù)的推廣奠定基礎(chǔ)。

第二階段（2028年—2029年），在第一階段的基礎(chǔ)上，將免費(fèi)范圍擴(kuò)大至學(xué)前兩年（中、大班）。這一階段的擴(kuò)大體現(xiàn)了政策的漸進(jìn)性和連貫性，讓更多的兒童受益。同時(shí)，要求城市新建住宅小區(qū)配套幼兒園100%辦成普惠性幼兒園，不得舉辦營(yíng)利性幼兒園。這一規(guī)定旨在從源頭上保障普惠性學(xué)前教育的供給，防止商業(yè)利益對(duì)學(xué)前教育公益性的侵蝕，確保新建小區(qū)的兒童能夠就近享受到優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。

第三階段（2030年及以后），實(shí)現(xiàn)學(xué)前三年全免費(fèi)，這是政策的最終目標(biāo)。同時(shí)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒園的師資、設(shè)施達(dá)標(biāo)。統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以消除城鄉(xiāng)之間的差距，促進(jìn)教育資源的均衡分配。保障偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒園的師資和設(shè)施是提高學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵。通過(guò)加強(qiáng)師資培訓(xùn)、改善設(shè)施條件，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童也能享受到與城市兒童同等質(zhì)量的學(xué)前教育。

實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)，需要強(qiáng)化資源供給與質(zhì)量保障。一要擴(kuò)充普惠性資源。鼓勵(lì)公辦幼兒園擴(kuò)容是增加普惠性資源的重要途徑。公辦幼兒園具有師資穩(wěn)定、管理規(guī)范、收費(fèi)合理等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)擴(kuò)大公辦幼兒園的規(guī)模，可以提高普惠性幼兒園的覆蓋率。同時(shí)，支持社會(huì)力量舉辦普惠性幼兒園，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方式降低辦園成本。社會(huì)力量在學(xué)前教育領(lǐng)域具有靈活性和創(chuàng)新性，能夠?yàn)閷W(xué)前教育市場(chǎng)注入新的活力。但必須嚴(yán)禁普惠性幼兒園變相提高收費(fèi)，確保普惠性政策真正落實(shí)。二要提升師資水平。將幼兒園教師納入縣域教師統(tǒng)籌管理，保障公辦園教師編制。教師編制是穩(wěn)定教師隊(duì)伍、提高教師待遇的重要保障。通過(guò)納入縣域教師統(tǒng)籌管理，可以實(shí)現(xiàn)教師的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。落實(shí)普惠性民辦園教師工資待遇，不低于當(dāng)?shù)毓k園教師平均工資的80%。這一規(guī)定可以提高民辦園教師的收入水平，吸引優(yōu)秀人才從事學(xué)前教育工作。建立幼兒園教師定期培訓(xùn)制度，通過(guò)培訓(xùn)提高教師的專業(yè)素養(yǎng)和教學(xué)能力，為學(xué)前教育質(zhì)量的提升提供人才支持。三要規(guī)范辦園行為。嚴(yán)禁幼兒園教授小學(xué)階段課程，如拼音、算術(shù)等。幼兒的身心發(fā)展具有獨(dú)特的規(guī)律，過(guò)早地教授小學(xué)課程違背了幼兒的認(rèn)知特點(diǎn)，可能會(huì)對(duì)幼兒的身心發(fā)展造成負(fù)面影響。不得組織與幼兒年齡不符的高強(qiáng)度訓(xùn)練，要遵循幼兒的成長(zhǎng)規(guī)律，開(kāi)展適合幼兒年齡特點(diǎn)的教育活動(dòng)。建立學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估體系，定期向社會(huì)公示評(píng)估結(jié)果。通過(guò)評(píng)估和公示，可以促使幼兒園不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，接受社會(huì)監(jiān)督。

此外，要完善經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)管機(jī)制。一要完善經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)、東北地區(qū)給予重點(diǎn)補(bǔ)助，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的支持。東部地區(qū)以省級(jí)財(cái)政為主，地方財(cái)政需將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，且財(cái)政投入增長(zhǎng)幅度不低于同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度。這一規(guī)定確保了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源和持續(xù)增長(zhǎng)，為免費(fèi)學(xué)前教育的推行提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。二要加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管。明確免費(fèi)項(xiàng)目為“幼兒園保育教育費(fèi)”，嚴(yán)禁收取“贊助費(fèi)”“興趣班費(fèi)”等不合理費(fèi)用。這些不合理費(fèi)用的存在增加了家庭的負(fù)擔(dān)，違背了免費(fèi)學(xué)前教育的初衷。建立收費(fèi)公示制度，對(duì)違規(guī)收費(fèi)的幼兒園依法依規(guī)處罰，并向社會(huì)曝光。通過(guò)公示和處罰，可以增強(qiáng)收費(fèi)的透明度，規(guī)范幼兒園的收費(fèi)行為。三要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。教育部建立全國(guó)學(xué)前教育信息管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)幼兒園辦學(xué)條件、師資配備、經(jīng)費(fèi)使用等情況。通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取措施加以解決，確保政策落地見(jiàn)效。同時(shí)，也可以為政策的調(diào)整和完善提供數(shù)據(jù)支持。

03

政策意義與預(yù)期成效

一是減輕家庭負(fù)擔(dān)，釋放消費(fèi)潛力。

按當(dāng)前普惠性幼兒園年均學(xué)費(fèi)5000元—8000元計(jì)算，學(xué)前三年免費(fèi)可為每個(gè)家庭節(jié)省1.5萬(wàn)元—2.4萬(wàn)元。這對(duì)于普通家庭來(lái)說(shuō)是一筆不小的開(kāi)支，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，提高了家庭的生活質(zhì)量。家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的減輕，有助于釋放消費(fèi)潛力，促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。同時(shí)，也有助于緩解家庭的“養(yǎng)育焦慮”，提高家庭的生育意愿，對(duì)于優(yōu)化生育政策、應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題具有積極意義。

二是促進(jìn)教育公平，共享優(yōu)質(zhì)資源。

通過(guò)資源傾斜，逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育可以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、園際間的學(xué)前教育差距。農(nóng)村兒童、困難家庭兒童將享受到與城市兒童同等質(zhì)量的學(xué)前教育，打破了因地域和經(jīng)濟(jì)條件導(dǎo)致的教育機(jī)會(huì)不平等。教育公平的實(shí)現(xiàn)，有助于提高全體國(guó)民的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。讓每個(gè)孩子都能在公平的教育環(huán)境中成長(zhǎng)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)。

三是夯實(shí)教育基礎(chǔ)，助力教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

通過(guò)規(guī)范辦園和質(zhì)量提升，避免“超前教育”對(duì)幼兒身心發(fā)展的影響。幼兒時(shí)期是身心發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，適宜的教育環(huán)境和教育方式對(duì)于幼兒的健康成長(zhǎng)至關(guān)重要。免費(fèi)學(xué)前教育政策的推行，將促使幼兒園遵循幼兒的成長(zhǎng)規(guī)律，開(kāi)展科學(xué)、合理的教育活動(dòng)，為幼兒進(jìn)入小學(xué)階段學(xué)習(xí)奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，也有助于提高我國(guó)學(xué)前教育的整體質(zhì)量，助力建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，提升我國(guó)在國(guó)際教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

美好生活沒(méi)有最好，只有更好。逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育是我國(guó)教育發(fā)展的大趨勢(shì)，是關(guān)乎民生福祉和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要舉措。通過(guò)明確的政策目標(biāo)、精準(zhǔn)的實(shí)施路徑和完善的保障機(jī)制，我們有信心、有能力實(shí)現(xiàn)免費(fèi)學(xué)前教育的目標(biāo)，讓每個(gè)孩子都能享受到公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，為我國(guó)的教育事業(yè)和社會(huì)發(fā)展注入新的活力。

文章來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》

微信編輯：張菁菁

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