闞珂：立法“三審制”是怎樣確立的？

1954年9月15日第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議開幕，標(biāo)志著全國人大的建立并開始履行職責(zé)。這次會(huì)議于20日通過了《中華人民共和國憲法》。它規(guī)定：全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。這就是說，國家立法權(quán)集中在全國人大一個(gè)機(jī)關(guān)手里。憲法還規(guī)定：全國人大會(huì)議每年舉行一次。?

在現(xiàn)實(shí)中很快就意識(shí)到，單純由每年舉行一次會(huì)議的全國人大來立法，不能適應(yīng)國家建設(shè)和國家工作對(duì)法律的迫切需要。而事實(shí)上，在1954年12月全國人大常委會(huì)制定了逮捕拘留條例，這實(shí)際上是常委會(huì)在行使立法權(quán)。由于有這種需要，1955年7月，第一屆全國人大第二次會(huì)議授予常委會(huì)制定單行法規(guī)的權(quán)力。近4年后，1959年4月，第二屆全國人大第一次會(huì)議又授予常委會(huì)修改現(xiàn)行法律的權(quán)力，這一授權(quán)的實(shí)質(zhì)，是常委會(huì)可以對(duì)代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行修改。?

那時(shí)，除了全國人大組織法有少量的相關(guān)規(guī)定外，常委會(huì)沒有完整的議事規(guī)則，也沒有立法程序。從1954年10月第一屆全國人大常委會(huì)的第一次會(huì)議至第三屆全國人大常委會(huì)的最后一次會(huì)議，每次會(huì)議的會(huì)期是1天或者半天，農(nóng)業(yè)稅條例、人民警察條例等多數(shù)法規(guī)是經(jīng)過常委會(huì)1次會(huì)議的討論通過的，戶口登記條例、國境衛(wèi)生檢疫條例等少數(shù)法規(guī)是經(jīng)過常委會(huì)兩次會(huì)議的討論通過的。第四屆全國人大常委會(huì)歷次會(huì)議的會(huì)期和1978年這一年的第五屆全國人大常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期，最長(zhǎng)的是有兩次會(huì)議各開了3天，所通過的法規(guī)，都是只經(jīng)過了常委會(huì)1次會(huì)議的討論。從總體上說，常委會(huì)從1954年成立以后20多年的立法，實(shí)行的是“一審制”。?

立法“兩審制”的確立?

改革開放新時(shí)期常委會(huì)的立法工作是從1979年開始的。也就是從那時(shí)起，除少數(shù)情況外，常委會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期都在1周左右。這對(duì)常委會(huì)完成日益繁重的工作任務(wù)是非常必要的。?

在1979年至1982年期間，森林法（試行）、逮捕拘留條例、環(huán)境保護(hù)法（試行）、學(xué)位條例、商標(biāo)法、文物保護(hù)法等一批法律草案，是經(jīng)過常委會(huì)1次會(huì)議審議之后就交付表決，并獲得了通過。?

1983年2月28日至3月5日，第五屆全國人大常委會(huì)舉行第二十六次會(huì)議。審議海上交通安全法草案過程中，在要不要規(guī)定“當(dāng)事人不服行政處罰可以向法院提起訴訟”的問題上有不同的意見。這是一個(gè)重大的問題。鑒于此，3月5日下午召開的全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，該草案不交付當(dāng)次會(huì)議表決。同時(shí)，還商定：今后常委會(huì)立法，先在全體會(huì)議上聽取關(guān)于法律草案的說明，然后將法律草案交法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審議修改，同時(shí)，常委會(huì)組成人員將草案帶回去進(jìn)行研究，在下次或者以后的常委會(huì)會(huì)議上再對(duì)該草案進(jìn)行審議。委員長(zhǎng)會(huì)議的這個(gè)決定，標(biāo)志著常委會(huì)的立法程序發(fā)生重大變革。據(jù)此，海上交通安全法草案經(jīng)過當(dāng)年8月召開的第六屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議進(jìn)行第二次審議后，于9月2日表決通過。?

這樣，從1983年至1985年這一時(shí)期，還有統(tǒng)計(jì)法、專利法、水污染防治法、會(huì)計(jì)法、草原法等一批法律草案，是經(jīng)過常委會(huì)兩次會(huì)議審議之后交付表決獲得通過的。?

時(shí)間到了1986年，立法工作情況又出現(xiàn)新的變化：常委會(huì)組成人員審議法律草案時(shí)，不同意見明顯增多。在這一年中，治安管理處罰條例草案經(jīng)常委會(huì)3月初次審議、6月第二次審議、8月第三次審議后通過，歷時(shí)半年；企業(yè)破產(chǎn)法草案經(jīng)常委會(huì)6月初次審議，8月第二次審議，11月第三次審議后通過，審議時(shí)間也用了半年。這就是說，治安管理處罰條例、企業(yè)破產(chǎn)法兩部法律草案都是經(jīng)過常委會(huì)連續(xù)的3次會(huì)議審議后才交付表決通過的。?

我是1986年7月到全國人大機(jī)關(guān)工作的，見證了這之后常委會(huì)工作中遇到的各種情況。對(duì)治安管理處罰條例草案的主要意見，是不贊成草案有關(guān)對(duì)賣淫行為處以罰款的規(guī)定，理由是這樣規(guī)定使人感到似乎交了罰款，賣淫就“合法”了，主張對(duì)賣淫行為進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)。經(jīng)廣泛征求意見和再次審議，最后規(guī)定對(duì)賣淫行為處15日以下拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過或者依照規(guī)定實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，可以并處5000元以下罰款。對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法草案，一種意見認(rèn)為法律出臺(tái)的時(shí)機(jī)還不成熟。審議中，贊成與不贊成的意見針鋒相對(duì)。這在常委會(huì)的立法中是前所未有的。上述情況既反映了在常委會(huì)會(huì)議上可以暢所欲言的民主立法氣氛，也反映出改革開放之初一些人的觀念還停留在過去以及人們對(duì)新生事物存在著不同的認(rèn)識(shí)。這很正常。常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案的不同意見能進(jìn)行充分表達(dá)并得到保護(hù)和尊重，這是很可喜的，也是應(yīng)該提倡和堅(jiān)持的。?

梳理這一時(shí)期常委會(huì)的立法情況，我們發(fā)現(xiàn)：一件法律草案從提請(qǐng)審議到表決通過，審議的次數(shù)越來越多，審議所用的時(shí)間越來越長(zhǎng)。?

1987年7月，根據(jù)這些立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，常委會(huì)的法制工作委員會(huì)和辦公廳，起草了全國人大常委會(huì)議事規(guī)則草案，經(jīng)征求常委會(huì)組成人員、全國人大各專門委員會(huì)及其他有關(guān)方面的意見，并對(duì)這個(gè)草案作修改補(bǔ)充后，于當(dāng)年8月提交常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行初次審議，接著在11月召開的常委會(huì)會(huì)議上對(duì)它進(jìn)行第二次審議并交付表決，結(jié)果為：贊成113票、反對(duì)1票、棄權(quán)5票，常委會(huì)議事規(guī)則獲得通過。?

常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)常委會(huì)審議法律草案的程序是這樣規(guī)定的：“列入會(huì)議議程的法律草案，常務(wù)委員會(huì)聽取說明并初步審議后，交有關(guān)專門委員會(huì)審議和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，由法律委員會(huì)向下次或者以后的常務(wù)委員會(huì)會(huì)議提出審議結(jié)果的報(bào)告，并將其他有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。”?

這個(gè)規(guī)定，從法律上正式確立了常委會(huì)審議法律草案的“兩審制”，也就是：一件法律草案一般要經(jīng)過常委會(huì)兩次會(huì)議的審議，然后再交付表決。這樣規(guī)定的目的，是使常委會(huì)組成人員能夠充分發(fā)表對(duì)法律草案的意見，使通過的法律更完善些，執(zhí)行起來更順暢些，這是民主立法制度建設(shè)邁出的重要一步。?

立法駛?cè)搿翱燔嚨馈焙魡靖倪M(jìn)立法程序?

1992年初，鄧小平視察南方發(fā)表了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”的重要談話。1992年10月，黨的十四大確定：我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。?

在新的形勢(shì)下，常委會(huì)面臨著加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的繁重立法任務(wù)。1993年3月31日，新當(dāng)選的第八屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石在第八屆全國人大第一次會(huì)議上的講話中指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，必須有完備的法律作保障。第八屆全國人大要以改革的精神加快立法步伐，特別是要把經(jīng)濟(jì)立法放在最重要的位置。?

適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)法律的迫切需要，1993年制定的第八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，列入第一類“本屆內(nèi)審議的法律草案”151件，其中就包括：公司法、合伙企業(yè)法、獨(dú)資企業(yè)法、商業(yè)銀行法、物權(quán)法、證券法等立法項(xiàng)目；列入第二類“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”36件，其中就包括：反壟斷法、勞動(dòng)合同法等立法項(xiàng)目。這是一個(gè)龐大的包括建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所需的主要法律的立法規(guī)劃，列入規(guī)劃的項(xiàng)目之多、項(xiàng)目之新、項(xiàng)目之難，都是前所未有的。?

1993年6月22日至7月2日召開的第八屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議，在第七屆審議的基礎(chǔ)上，對(duì)公司法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、關(guān)于懲治生產(chǎn)銷售偽劣商品的犯罪的補(bǔ)充規(guī)定等5件法律草案進(jìn)行了第二次審議。在這次常委會(huì)會(huì)議之前和會(huì)議期間，第八屆全國人大法律委員會(huì)共召開11次會(huì)議，統(tǒng)一審議這5件法律草案。這次常委會(huì)會(huì)議表決通過了前4件法律，還對(duì)經(jīng)濟(jì)合同法修正案、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法兩件法律草案進(jìn)行了初次審議。這次會(huì)議審議的法律案多，會(huì)期長(zhǎng)達(dá)11天，工作相當(dāng)緊張，民主氣氛濃厚。喬石說：“有不同意見，相互爭(zhēng)論，是好事。這是立法決策中不可缺少的。”?

這次常委會(huì)會(huì)議閉會(huì)半個(gè)月后，7月19日，第八屆全國人大常委會(huì)秘書處召開第二次會(huì)議，研究常委會(huì)下一步審議法律草案的工作安排。第八屆全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云主持了這次會(huì)議。在會(huì)上，第八屆全國人大法律委員會(huì)主任委員薛駒表示，常委會(huì)第二次會(huì)議審議7件法律草案，時(shí)間相當(dāng)緊張。他認(rèn)為，每次常委會(huì)會(huì)議安排通過兩三個(gè)法律、審議兩三個(gè)法律草案，會(huì)期安排在15天左右，比較合適。對(duì)此，田紀(jì)云明確表示，現(xiàn)在，立法步伐跟不上改革的步伐。?

8月25日至9月2日，常委會(huì)召開第三次會(huì)議，對(duì)經(jīng)濟(jì)合同法修正案草案和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法草案再次進(jìn)行審議，經(jīng)表決，這兩件草案獲得通過；還初次審議證券法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、個(gè)人所得稅法修正案、紅十字會(huì)法、關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查的若干規(guī)定等6件法律草案。這次會(huì)議共安排審議8件法律草案，與常委會(huì)第二次會(huì)議相比，立法工作再次提速。?

適應(yīng)全國人大常委會(huì)不斷加快立法步伐的新情況，到9月7日，第八屆全國人大法律委員會(huì)成立還不到半年，已經(jīng)召開了27次會(huì)議，工作抓得緊，節(jié)奏也很快。盡管這樣，在9月23日召開的常委會(huì)秘書處第三次會(huì)議上，薛駒表示，法律委員會(huì)仍感到工作不能完全適應(yīng)立法的需要，難點(diǎn)主要是，第一，審議的法律草案多；第二，對(duì)法律草案的不同意見協(xié)調(diào)起來很困難。他說，每部法律都涉及各方面的關(guān)系，越是比較重要的法律越是爭(zhēng)議多，協(xié)調(diào)起來工作量大，由一個(gè)專門委員會(huì)來協(xié)調(diào)比較困難。他提出，要發(fā)揮各專門委員會(huì)的作用，可以對(duì)各專門委員會(huì)審議法律草案進(jìn)行分工。他還表示，10月份的常委會(huì)會(huì)議通過公司法還有困難。田紀(jì)云明確要求，公司法的立法工作要進(jìn)一步抓緊，不能放松。?

10月22日至31日，常委會(huì)召開第四次會(huì)議，安排再次審議的法律草案4件，初次審議的法律草案5件。比常委會(huì)第三次會(huì)議審議的法律草案在數(shù)量上增加了1件。?

11月2日、3日的兩個(gè)半天，第八屆全國人大常委會(huì)第二次召開全國人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，討論研究加強(qiáng)專門委員會(huì)工作的問題。喬石出席會(huì)議。薛駒在發(fā)言時(shí)說，當(dāng)前立法工作中有三個(gè)問題應(yīng)研究解決：一是處理好立法決策與改革決策的關(guān)系。二是要改進(jìn)立法程序。三是關(guān)于法律委員會(huì)與其他專門委員會(huì)審議法律草案的分工問題。?

在聽取與會(huì)人員的發(fā)言后，11月3日，喬石發(fā)表了講話。他說，立法工作是全國人大及其常委會(huì)的首要任務(wù)，也是專門委員會(huì)的首要任務(wù)。要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和完善立法程序，對(duì)起草和審議法律草案的具體程序作出規(guī)定。希望大家以改革的精神、踏實(shí)的工作作風(fēng)，加強(qiáng)調(diào)查研究，努力探索和解決立法工作中遇到的難點(diǎn)和問題，保證常委會(huì)立法任務(wù)的完成。喬石在這次講話中明確提出，要改進(jìn)和完善立法程序。?

12月2日至29日，常委會(huì)第五次會(huì)議再次審議和初次審議的法律草案多達(dá)11件。值得一提的是，在黨的十四屆三中全會(huì)通過《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》1個(gè)半月后，這次常委會(huì)會(huì)議審議通過了公司法，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度方面又邁出了重要一步。?

通過以上對(duì)1993年第八屆全國人大開局之年每次常委會(huì)會(huì)議立法情況的梳理，有兩個(gè)明顯的感受：一是，常委會(huì)一次會(huì)議比一次會(huì)議審議法律草案的數(shù)量多。二是，繁重的立法任務(wù)迫切要求改進(jìn)和完善立法程序。?

立法“三審制”的提出?

1995年1月13日全國人大常委會(huì)秘書處召開第八次會(huì)議，討論1995年度常委會(huì)立法工作的安排。在會(huì)上，薛駒反映了地方人大提出的要把立法法盡快搞出來的意見。他說，法律草案能不能通過，關(guān)鍵在于事先對(duì)不同意見的協(xié)調(diào)。要早點(diǎn)對(duì)不同意見進(jìn)行協(xié)調(diào)。他建議，法律草案應(yīng)經(jīng)過常委會(huì)3次會(huì)議審議，然后交付表決。這是我掌握的在正式的會(huì)議上，第一次提出關(guān)于審議法律草案應(yīng)實(shí)行“三審制”的建議。?

在那一段時(shí)間，薛駒除建議將審議法律草案的“兩審制”改為“三審制”之外，還建議在常委會(huì)會(huì)議期間加開一次聯(lián)組會(huì)議，由有關(guān)方面對(duì)法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題作匯報(bào)，便于常委會(huì)組成人員深入了解情況。1995年7月4日的常委會(huì)秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議，討論了薛駒的這些建議。在這次會(huì)議上，有的同志反映，一些常委會(huì)委員詢問：在常委會(huì)審議法律草案過程中，常委會(huì)組成人員的意見、法律委員會(huì)的意見、其他專門委員會(huì)的意見之間是什么關(guān)系？比如，多數(shù)常委會(huì)組成人員提出的意見，被法律委員會(huì)否了，這是一種什么關(guān)系；專門委員會(huì)提出的意見，被法律委員會(huì)否了，這又是一種什么關(guān)系。還有，委員長(zhǎng)會(huì)議的意見與這三方面的意見之間是什么關(guān)系。?

1997年是第八屆全國人大任期的最后一年。在這年9月22日下午，常委會(huì)秘書處召開第十五次會(huì)議。在會(huì)上，薛駒再次指出，地方人大對(duì)制定立法法、監(jiān)督法的呼聲很高。他建議，在1998年3月召開的第九屆全國人大第一次會(huì)議上安排審議其中的1件法律草案。?

就工作責(zé)任來講，法律委員會(huì)（已改為“憲法和法律委員會(huì)”）主任委員是處在常委會(huì)立法工作最前沿的立法人。身為第八屆全國人大法律委員會(huì)主任委員的薛駒，對(duì)處于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制重要時(shí)期的立法任務(wù)之多、之難，都有很深的感受和體會(huì)。在第八屆全國人大的5年間，為適應(yīng)這繁重的立法任務(wù)，薛駒提出了不少改進(jìn)和完善立法制度的具體建議，我在這里所披露的只是他的部分建議。20多年后的今天，我們?nèi)匀豢梢钥吹竭@些建議的重要價(jià)值。?

到1998年3月，第八屆全國人大的任期結(jié)束。在5年任期中，第八屆全國人大召開了5次會(huì)議，常委會(huì)召開了30次會(huì)議，法律委員會(huì)召開了302次會(huì)議。全國人大及其常委會(huì)共審議法律草案129件，通過了其中的118件。翻閱這118件法律目錄，我們看到：公司法、商業(yè)銀行法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、票據(jù)法、擔(dān)保法、保險(xiǎn)法、拍賣法、對(duì)外貿(mào)易法、預(yù)算法、價(jià)格法、廣告法、城市房地產(chǎn)管理法、仲裁法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動(dòng)法等一大批市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律制定出來，為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了有力的法律制度保障。這也很好地說明了立法與改革是相伴而行的，改革催生了法律，法律保障了改革。

立法“三審制”的初步確定

依照全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，法律草案一般經(jīng)過常委會(huì)兩次審議后表決通過。事實(shí)上，在第八屆全國人大的后期，行政監(jiān)察法、獻(xiàn)血法等一些法律草案是經(jīng)過常委會(huì)3次會(huì)議審議才表決通過的；行政處罰法草案、國防法草案是分別經(jīng)過常委會(huì)兩次會(huì)議審議、代表大會(huì)1次會(huì)議審議后表決通過的；節(jié)約能源法草案經(jīng)過常委會(huì)4次會(huì)議審議，歷時(shí)兩年半，才表決通過。之所以審議的次數(shù)多，其中的主要原因，是對(duì)各方面有關(guān)法律草案的不同意見進(jìn)行多次協(xié)調(diào)。在制定節(jié)約能源法的過程中，委員長(zhǎng)會(huì)議召開了6次；法律委員會(huì)會(huì)議召開7次；副委員長(zhǎng)田紀(jì)云、王漢斌多次召集會(huì)議，協(xié)調(diào)不同意見。全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)還對(duì)常委會(huì)第二十次會(huì)議審議的節(jié)約能源法草案提出了一個(gè)全面的修改稿，提供給法律委員會(huì)。

在第八屆全國人大及其常委會(huì)期間的立法過程中，立法理念的差異、政府部門對(duì)法律草案不同意見的堅(jiān)持、健全立法程序的不同思路等立法中的一些問題都凸顯出來，也積累了很多經(jīng)驗(yàn)，這為總結(jié)立法規(guī)律、完善立法制度，提供了有利條件。

時(shí)間到了1998年，第九屆全國人大常委會(huì)成立。4月6日上午，第九屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬主持委員長(zhǎng)辦公會(huì)議，聽取第九屆全國人大法律委員會(huì)的工作匯報(bào)。

法律委員會(huì)原副主任委員喬曉陽在匯報(bào)時(shí)介紹以往法律委員會(huì)的工作情況時(shí)說，第八屆全國人大法律委員會(huì)主任委員薛駒曾說過，法律委員會(huì)的工作有三多：會(huì)議多，統(tǒng)一審議的法律草案條文多，需要協(xié)調(diào)的各方面對(duì)法律草案的不同意見多。這樣，到地方調(diào)研的時(shí)間很少，不直接掌握第一手材料，有時(shí)修改法律草案心中不大有數(shù)，也就不好下決心。

在聽取匯報(bào)過程中，李鵬不時(shí)地進(jìn)行詢問。在談到審議法律草案的“兩審制”要不要改為“三審制”問題時(shí)，李鵬問，現(xiàn)行法律規(guī)定常委會(huì)立法是“兩審制”，那么，哪些法律由代表大會(huì)通過，哪些法律由常委會(huì)通過，這是怎么劃分的？喬曉陽回答說，對(duì)此憲法有規(guī)定，具體由常委會(huì)來認(rèn)定。由于憲法規(guī)定全國人大每年舉行一次會(huì)議，這樣的會(huì)期制度就使得某一件法律明明是基本法，但現(xiàn)實(shí)急需又不能夠等到下一次全國人大會(huì)議召開時(shí)再審議通過，比如勞動(dòng)法，就由常委會(huì)審議通過了。這樣的會(huì)期制度，使得我們的立法不是“指哪打哪”，而是“打哪指哪”。李鵬建議，把常委會(huì)立法的“兩審制”改為“三審制”。李鵬說，西方國家議會(huì)立法一般是三讀。我們立法實(shí)行“三審制”，立法的周期可能會(huì)長(zhǎng)一點(diǎn)，但多審議一次沒有壞處。至于哪些法律草案在代表大會(huì)審議通過，這里有個(gè)巧安排的問題。

第二天，也就是4月7日上午，在聽取全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作匯報(bào)時(shí)，李鵬更明確地表明了關(guān)于“三審制”的意見。他說，今后常委會(huì)審議法律草案原則上可以三審，一審聽取說明，二審討論，三審?fù)ㄟ^。由兩審改為三審，最初有一段時(shí)間可能會(huì)沒有通過的法律案。實(shí)行“三審制”，對(duì)每件法律草案來說，它們的“學(xué)制”都是一樣的。李鵬還提出，哪些法律草案由代表大會(huì)審議通過，哪些法律草案由常委會(huì)審議通過，這方面的工作需要加以完善。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、北京大學(xué)原校長(zhǎng)吳樹青提出，法律草案應(yīng)該提前1周發(fā)給常委會(huì)組成人員，以便有充分的時(shí)間進(jìn)行思考。李鵬肯定了這個(gè)意見。

1998年4月29日下午，第九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議舉行閉幕會(huì)，李鵬在講話時(shí)說：“一些委員反映，審議法律草案缺乏充裕的時(shí)間。有些法律案第一次會(huì)議聽取說明，還來不及消化，就開始審議，第二次會(huì)議就要通過，顯得有些倉促，影響立法質(zhì)量。委員長(zhǎng)會(huì)議討論了大家的意見，決定今后審議法律草案一般要實(shí)行‘三審制’：一審，聽取提案人對(duì)法律草案的說明，進(jìn)行初步審議；二審，在經(jīng)過兩個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間，委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分的調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議；三審，在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再作審議，如果意見比較統(tǒng)一，即交付表決。實(shí)行‘三審制’可以使審議工作做得更充分一些，有利于提高立法的質(zhì)量和效率。”

李鵬分別聽取9個(gè)專門委員會(huì)的工作匯報(bào)后，在6月26日常委會(huì)第三次會(huì)議閉幕會(huì)上發(fā)表講話，對(duì)專門委員會(huì)做好立法工作提出要求。他說，今后常委會(huì)審議法律案一般要實(shí)行“三審制”。各專門委員會(huì)要把更多精力放在審議法律案上，加大審議的力度。

11月10日上午，全國人大常委會(huì)黨組召開會(huì)議，討論第九屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃。在談到對(duì)法律草案實(shí)行“三審制”問題時(shí)，李鵬說，這樣給常委會(huì)組成人員和人大代表更充分的時(shí)間來研究法律草案，對(duì)法律草案真正提出意見是在第二次審議的時(shí)候。這樣，一件法律的立法周期大體上是半年。

12月15日，在常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議上，李鵬提出，今后在每次常委會(huì)會(huì)議表決議案前，增加召開一次委員長(zhǎng)會(huì)議，聽取審議和修改議案情況的匯報(bào)，據(jù)此決定哪些議案交付常委會(huì)表決。

我一直認(rèn)為，在常委會(huì)立法中增加這樣一道程序非常必要，它是由委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)議案的修改情況作最后一次確認(rèn)，然后決定將議案交付表決或暫不付表決。這就避免了在立法的最后階段，法律委員會(huì)提出的法律草案表決稿直接提交常委會(huì)表決的情況。這是對(duì)常委會(huì)立法程序的一個(gè)完善。在第八屆全國人大期間，常委會(huì)秘書處秘書組曾提出過這一建議，但沒有被采納。

經(jīng)過1998年這一年的工作，我感覺到，李鵬從國務(wù)院總理轉(zhuǎn)任委員長(zhǎng)的第一年，他思考研究的一個(gè)主要問題是，如何加強(qiáng)立法工作、完善立法程序。

立法“三審制”寫入立法法

因應(yīng)加快立法步伐、提高立法質(zhì)量對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)的需要，從1993年下半年開始，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)著手立法法草案的起草工作。

1994年5月，法制工作委員會(huì)在廣東省惠州市召開座談會(huì)，聽取部分省市人大常委會(huì)和法律專家有關(guān)制定立法法的意見。

1997年，立法法草案起草工作取得不小的進(jìn)展。法制工作委員會(huì)草擬出了立法法草案稿，并召開座談會(huì)，聽取部分省市人大常委會(huì)和中央有關(guān)部門對(duì)這個(gè)草案稿的意見；還將這個(gè)草案稿印送各省級(jí)人大常委會(huì)、中央有關(guān)部門、全國人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)辦公廳研究室以及部分法學(xué)院校等方面征求意見。

在1998年第九屆全國人大開局之年，經(jīng)過調(diào)研，委員長(zhǎng)會(huì)議在立法工作上就明確了這樣幾個(gè)問題：一是常委會(huì)審議法律草案實(shí)行“三審制”；二是堅(jiān)持由法律委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議法律草案；三是充分發(fā)揮其他專門委員會(huì)在審議法律草案中的作用；四是一些重要的法律草案要向社會(huì)公布，廣泛征求意見；五是加強(qiáng)立法調(diào)研，直接聽取地方和人民群眾對(duì)法律草案的意見；六是充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。這些都為制定立法法指出了明確的方向。

1999年，法制工作委員會(huì)多次召開座談會(huì)，聽取部分省市及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大常委會(huì)、全國人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、常委會(huì)辦公廳研究室等方面對(duì)立法法草案征求意見稿的意見，并再次將立法法草案征求意見稿印送各省級(jí)人大常委會(huì)、中央有關(guān)部門和部分法學(xué)院校等方面征求意見。我以常委會(huì)辦公廳研究室副主任的身份，參加了8月23日召開的座談會(huì)。在會(huì)上，我就立法法草案稿中編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃等問題提出了意見。

經(jīng)過自1993年以來6年的起草工作，立法法草案于1999年10月提請(qǐng)第九屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議首次審議，12月常委會(huì)第十三次會(huì)議對(duì)立法法草案作第二次審議。2000年3月15日，第九屆全國人大第三次會(huì)議經(jīng)審議，表決通過了立法法，其中規(guī)定：列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常委會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。常委會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。常委會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。常委會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。

至此，常委會(huì)立法的“三審制”，在專門規(guī)范立法活動(dòng)的立法法中確定下來。

作者系全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任，轉(zhuǎn)自中國人大網(wǎng)。