劉大海教授：堅持陸海統(tǒng)籌是海洋強國建設(shè)的核心要義！加快構(gòu)建現(xiàn)代海洋治理體系

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉大海

黨的二十屆四中全會強調(diào)，加強海洋開發(fā)利用保護，堅持陸海統(tǒng)籌，提高經(jīng)略海洋能力，推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)海洋強國。當(dāng)前，全球海洋治理體系正經(jīng)歷深刻變革，合作與競爭交織疊加，我國在資源約束、生態(tài)環(huán)境壓力與規(guī)則博弈方面面臨多重挑戰(zhàn)。面向“十五五”乃至更長時期，必須以陸海統(tǒng)籌為根本原則、以制度創(chuàng)新為關(guān)鍵牽引、以科技賦能為核心支撐、以生態(tài)優(yōu)先為鮮明底色，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的現(xiàn)代海洋治理體系，走出一條具有中國特色的海洋強國之路。

對山東而言，蔚藍(lán)海域不僅是地域空間，更是最大動能、最大優(yōu)勢與最大潛力。立足國家海洋權(quán)益維護、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的時代命題，山東肩負(fù)著經(jīng)略海洋、服務(wù)國家戰(zhàn)略的重大使命，需要準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段海洋治理的新要求，勇于探索、先試先行，為完善中國特色海洋治理體系貢獻山東智慧。

構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的治理格局

堅持陸海統(tǒng)籌是海洋強國建設(shè)的核心要義。構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的治理格局，必須堅持戰(zhàn)略牽引、系統(tǒng)集成，自覺服務(wù)并融入國家發(fā)展大局。當(dāng)前，我國幾個大灣區(qū)以港口群—臨港產(chǎn)業(yè)—海灣城市—生態(tài)海岸帶為主線，正加快構(gòu)建全域協(xié)同、陸海聯(lián)動的空間治理新格局，對完善我國海洋治理體系形成重要示范。山東因海而興，是我國唯一毗鄰黃海、渤海的海洋大省，擁有全國近1/6的海岸線，管轄海域面積4.65萬平方公里，孕育了以青島港、日照港、煙臺港為代表的世界級港口群。作為黃河流域唯一的沿海省份，山東還是黃河流域乃至全國連接海洋的關(guān)鍵門戶。對山東而言，應(yīng)將國家重大戰(zhàn)略與自身海洋資源稟賦深度耦合，主動融入國家重大戰(zhàn)略，系統(tǒng)對接京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展以及“一帶一路”等國家戰(zhàn)略規(guī)劃，聯(lián)合打造黃渤海協(xié)同治理與產(chǎn)業(yè)協(xié)作新高地；在空間格局上，統(tǒng)籌“海上通道—臨港產(chǎn)業(yè)—現(xiàn)代港城—生態(tài)海灣”一體化布局，推進膠東經(jīng)濟圈向海發(fā)展，建設(shè)世界一流港口群與國際航運樞紐；在機制上，建立跨區(qū)域、跨部門、跨要素的山東省陸海統(tǒng)籌工作體系與項目化推進機制，實現(xiàn)省內(nèi)戰(zhàn)略同頻、資源同向、政策同力。

海岸帶規(guī)劃是陸海一體化保護開發(fā)以及用途管制的關(guān)鍵抓手，是海岸帶區(qū)域空間治理的主要政策工具，直接影響沿海資源利用、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各類空間活動。山東應(yīng)以編制實施海岸帶規(guī)劃為契機，進一步優(yōu)化海岸帶開發(fā)利用格局，推動人海和諧共生，實現(xiàn)海岸帶高質(zhì)量發(fā)展——要堅持問題導(dǎo)向，突出地方特色，針對海岸帶保護與利用面臨的特殊問題與矛盾，科學(xué)劃定海岸建筑退縮線、海洋災(zāi)害重點防御區(qū)、海砂禁采區(qū)、地下水限采區(qū)等海岸帶核心管控的“區(qū)”與“線”，豐富用途管制的“工具箱”，并從資源利用、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局和濱海人居環(huán)境等領(lǐng)域提出解決重點難點問題的新思路、新機制和新模式，提高規(guī)劃的可操作性和針對性。同時，海岸帶規(guī)劃的功能分區(qū)、管控規(guī)則以及對特定空間、行業(yè)用海等的約束性要求，經(jīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)納入同級、下級國土空間總體規(guī)劃，并以國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為實施用途管制的依據(jù)，壓緊壓實剛性約束，提升海洋國土空間精細(xì)化治理水平。統(tǒng)籌銜接方面，應(yīng)將海岸帶功能分區(qū)與管控規(guī)則納入同級及下級國土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃，實現(xiàn)“一張藍(lán)圖、分級實施、剛性約束”，全面提升海洋國土空間的精細(xì)化治理能力。

海洋治理不是政府的“獨角戲”

加快構(gòu)建現(xiàn)代海洋治理體系，必須以健全的法律制度為保障。我國現(xiàn)行海洋法律體系已基本形成以《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等為支柱，多部行政法規(guī)、部門規(guī)章配套的框架。但隨著開發(fā)強度提升與跨領(lǐng)域、跨區(qū)域事務(wù)日益復(fù)雜，仍存在權(quán)責(zé)邊界不夠清晰、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、規(guī)則與技術(shù)快速演進之間的適配不足等問題，整體治理效能滯后于當(dāng)前海洋治理的要求。面向新時期，山東應(yīng)立足實際、系統(tǒng)推進地方性海洋法規(guī)與治理體系建設(shè)：推進沿海各市修訂海岸帶保護法規(guī)，加快海岸帶保護利用步入法制化軌道，將圍填海管控、海岸線保護與利用、自然岸線占補、海岸建筑退縮線、重點行業(yè)用海用島管理等實踐中行之有效的政策機制予以立法確認(rèn)；支持各地出臺海域立體確權(quán)、自然岸線占補等海岸帶相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章，完善法治保障體系，依法規(guī)范對海岸帶保護治理產(chǎn)生影響的各類行為；強化陸海空間政策銜接，確保海岸線兩側(cè)空間管理行為協(xié)調(diào)匹配，優(yōu)化陸海兼用項目的審批機制和流程。

現(xiàn)代海洋治理體系的一個顯著特征是各利益相關(guān)方的共同參與。山東應(yīng)強化頂層統(tǒng)籌，充分發(fā)揮省委海洋發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強對全省海岸帶及海洋綜合治理的指導(dǎo)和監(jiān)督。加強涉海部門間聯(lián)動管理，明晰事權(quán)責(zé)任，強化政策措施協(xié)調(diào)性，形成工作合力與管理閉環(huán)。此外，海洋治理不是政府的“獨角戲”，需要多元化主體的參與。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、公眾等力量有序加入，構(gòu)建多元協(xié)同的治理格局。一是完善公眾參與機制。健全海洋環(huán)境信息公開制度，定期發(fā)布海洋環(huán)境公報，保障公眾知情權(quán)。同時建立海洋環(huán)境保護公益訴訟制度，支持社會組織依法開展監(jiān)督，提升公眾參與的法治化水平。二是激發(fā)市場主體活力。引導(dǎo)涉海企業(yè)履行社會責(zé)任，參與海洋生態(tài)修復(fù)和保護。建立激勵機制，鼓勵企業(yè)投資海洋環(huán)境保護和海洋科技研發(fā)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，制定行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律。三要培育海洋保護社會力量。推動沿海社區(qū)參與海洋管理，推廣“漁民變護漁員”等轉(zhuǎn)型模式，發(fā)展民間海洋保護志愿者隊伍。加強海洋意識宣傳教育，提高全社會海洋意識，培育親近海洋、守護海洋、可持續(xù)利用海洋的社會文化，營造全社會關(guān)心支持海洋事業(yè)的良好氛圍。

以科技創(chuàng)新支撐海洋治理

海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定，是海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。面向“十五五”，山東省應(yīng)持續(xù)將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展貫穿海洋治理全周期。嚴(yán)格落實國土空間用途管制，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，持續(xù)推進“藍(lán)色海灣”整治、海岸帶保護修復(fù)等海洋生態(tài)保護修復(fù)工程，提升近岸海域生態(tài)韌性。建立“河海聯(lián)動”的污染防控體系，對入海河流實施“一河一策”，在重點流域建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，對污染物排放入海全程監(jiān)控，讓“水清、岸綠、灘凈、灣美”成為沿海地區(qū)的常態(tài)。此外，應(yīng)加快發(fā)展藍(lán)色碳匯，實施濱海濕地固碳增匯行動，開展鹽沼生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提升黃河口、渤海灣、膠州灣等河口海灣濕地及海草床等生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯能力，協(xié)同開發(fā)微生物碳匯和漁業(yè)碳匯，促進海洋藍(lán)碳增匯。

科技創(chuàng)新是海洋治理現(xiàn)代化的核心驅(qū)動力，海洋治理的持久動力離不開科技創(chuàng)新的支撐與引領(lǐng)。當(dāng)前，海洋科技競爭日趨激烈，主要海洋國家紛紛加大投入，積極搶占海洋科技制高點。山東集聚了全國約40%的涉海高端研發(fā)平臺、近一半海洋科技人才和三分之一海洋領(lǐng)域院士。山東擁有嶗山實驗室、中國海洋大學(xué)、自然資源部第一海洋研究所等一批國家級創(chuàng)新平臺，具備扎實的研發(fā)基礎(chǔ)。面對國家重大戰(zhàn)略需求，山東應(yīng)整合發(fā)揮省內(nèi)高等院校和科研院所優(yōu)勢，并充分調(diào)動企業(yè)創(chuàng)新的主體作用，加大引智力度，重視人才培養(yǎng)，在海洋觀測監(jiān)測技術(shù)、海水淡化技術(shù)、海洋高端裝備制造、海洋生物醫(yī)藥、深海極地探測等方面力爭突破卡脖子難題。同時，促進產(chǎn)學(xué)研用深度融合，加速科技成果向生產(chǎn)力和治理效能轉(zhuǎn)化，依托科技手段提升海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報精度、海洋資源利用效率、海洋執(zhí)法監(jiān)管效度。以創(chuàng)新驅(qū)動賦能海洋治理，為認(rèn)識海洋、經(jīng)略海洋提供堅實的科技支撐。

與此同時，在全球海洋治理深刻調(diào)整背景下，海洋領(lǐng)域國際規(guī)則競爭加劇。圍繞海洋環(huán)境保護、資源可持續(xù)利用與氣候變化應(yīng)對等全球性議題的制度博弈日趨激烈，國際社會對中國承擔(dān)更大責(zé)任與提供更多公共產(chǎn)品寄予厚望。作為“一帶一路”海上戰(zhàn)略支點，山東應(yīng)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，深化與共建“一帶一路”國家和地區(qū)在海洋科技、生態(tài)保護、航運物流、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的合作。鼓勵涉海企業(yè)與科研機構(gòu)“走出去”，主動融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)鏈條；同時，對標(biāo)國際先進規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，在航運管理、環(huán)境保護、漁業(yè)資源養(yǎng)護等領(lǐng)域進一步提升制度型開放水平。

站在“十五五”規(guī)劃的起點，要深刻把握海洋治理的系統(tǒng)性和全局性，堅定以陸海統(tǒng)籌為根本路徑，以制度創(chuàng)新為核心動力，以科技進步為關(guān)鍵支撐，以生態(tài)優(yōu)先為剛性約束，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全、保護和開發(fā)、國內(nèi)和國際的關(guān)系，逐步構(gòu)建起戰(zhàn)略牽引、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的現(xiàn)代海洋治理體系，以更堅實的藍(lán)色實踐書寫中國式現(xiàn)代化的山東海洋篇章，推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺階。

作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉大海

• 信息來源：大眾日報。

  轉(zhuǎn)載請注明信息來源及海洋知圈編排。