趙雪雁｜功能視角下規范性文件司法審查與復議審查之整合

作者簡介：趙雪雁，東南大學法學院博士研究生，南京市中級人民法院副院長。文章來源：《法治現代化研究》2025年第5期，轉自法治現代化研究公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

規范性文件司法與復議的雙軌審查運行制處于復議審查功能 “懸置” 疊加司法審查功能 “過載” 的 “混沌態”，核心功能認識偏差、關鍵性法律制度缺失、配套機制動能不顯是問題的根源所在。在結構功能主義的視野下，復議審查的核心功能應定位于效力性審查，審查標準全面覆蓋合法性和合理性；司法審查的核心功能應定位于適用性審查，審查標準側重于內容合法性。為了整合功能的實現，需要構建規范性文件復議審查過濾模式，明確 “自糾充分尊重、合法全面復審” 的司法審查規則，同時應建立涉規范性文件行政復議專門審議機制等配套制度。

引言

行政規范性文件是一種“隱形”的法律，事關不特定多數人的權利義務。為了規范行政規范性文件的制定、實施和運行，我國采取了行政復議附帶審查與行政訴訟附帶審查“并行式”的監督模式，以期構建起針對行政規范性文件的多元、立體化監督體系。具體而言，行政復議審查與行政訴訟審查兩者均須依附特定行政行為一并提出審查申請，其屬復議選擇還是復議前置須據特定行政行為性質而定，實踐中多表現為復議選擇型的雙軌審查制。囿于司法本身的謙抑性與被動性，行政訴訟附帶審查無法承載規范性文件有效治理的全部期望。因此雙軌審查制的主要目的還是通過外部的司法審查激活內部的行政自制，進而促進整個行政組織系統對規范性文件的有效治理。不過這一理想狀態目前尚未實現，規范性文件雙軌審查制在現實運行中呈現出一種“混沌態”。發揮規范性文件雙軌審查制的優勢，尚需厘清司法審查與復議審查的邊界、整合司法審查與復議審查的功能、建立行政復議專門審議機制等配套制度。

一、實踐樣態：規范性文件雙軌審查運行的“混沌態”

在結構功能主義的理論視野中，所謂的“混沌態”是指特定功能的實現因缺少明晰的分工和穩定的秩序而導致功能實現異常的狀態。當前我國規范性文件雙軌審查制的“混沌態”主要體現在兩個方面：第一，規范性文件復議審查功能“懸置”，制度運行呈現出一定程度的“邊緣化”狀態；第二，規范性文件司法審查功能“過載”，制度運行呈現出一定程度的“回避化”狀態。

（一）規范性文件復議審查功能“懸置”

在行政復議程序中對規范性文件進行審查，理論上可以通過行政機關自我監督、自我糾錯，避免大量糾紛涌入法院。但從實際運行看，規范性文件復議審查的“主渠道”功能發揮成效不顯。雖然基于科層制組織架構的基本邏輯，復議機關可以在行政系統內部最大限度完成對下級機關不當行政行為的監督糾錯，但受科層化權力組織結構的影響，行政機關自我糾錯主動性不夠，故規范性文件的行政復議審查往往淪為“走過場”，查否案例少之又少。在能夠自由選擇行政復議或者行政訴訟解決途徑的情形下，因慮及復議機關可能更傾向于作出“維持”決定，行政相對人往往會尋求更為中立的行政訴訟救濟途徑，這反過來也會進一步加劇規范性文件行政內部監督制度功能被“懸置”的程度。當然，隨著《行政復議法》的修改，行政復議“主渠道”作用的發揮持續加力。2025年6月30日司法部發布的《行政復議工作白皮書（2024）》顯示，2024年各級行政復議機關認真貫徹實施新修訂的行政復議法，全國新收行政復議案件74.96萬件，同比增長94.7%；辦結64.1萬件，同比增長82.1%。經過行政復議后，90.3%的案件未再進入行政訴訟或信訪程序，有效實現案結事了。然而即便如此，行政復議規范性文件附帶審查依然面臨諸多挑戰。正如學者總結，從實務界的感知度看，包括律師、行政復議工作人員和法官多認為，選擇行政復議途徑審查規范性文件意義不大、對復議規范性文件審查制度不了解，以及復議機關對規范性文件審查請求缺乏回應性等。

總體而言，在規范性文件附帶審查方面，復議審查功能有待強化，行政復議的自我糾錯功能需要進一步彰顯，行政自我規制與司法外部控制也未能實現優勢互補。

（二） 規范性文件司法審查功能“過載”

規范性文件司法審查功能的“過載”主要表現在兩個方面：一是案件量過載。大批量案件涌入行政訴訟渠道，附帶審查規范性文件的訴訟案件也隨之增多，這會直接加重司法審查的負擔。二是審查義務過載。所謂審查義務過載是指規范性文件司法審查義務已經遠遠超出審判機關的職責范圍，事實上承擔起上級行政機關甚至是立法機關的職能。根據《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《2018年行政訴訟法解釋》）第148條規定，規范性文件司法審查的義務主要包括制定主體、制定程序和制定內容的合法性。這就意味著規范性文件司法審查事實上已經和行政備案審查、立法備案審查職能高度混同，這顯然是審判機關“不可承受之重”。以規范性文件制定程序的合法性審查為例，這一審查除了將消耗大量司法資源外，最為關鍵的是，如果法院因制定程序嚴重違法而對爭議條款作出違法性評價，除了會在個案中消滅爭議條款的適用性外，還會直接沖擊爭議條款所在的整個規范性文件的效力。這一違法評價的“溢出”效應是目前我國審判機關很難承受的。

針對規范性文件司法審查功能“過載”的問題，有的地方法院明確指出對爭議文件只進行有限的內容審查、條款審查，而不進行程序合法性審查。例如在烏魯木齊某培訓學校行政處罰案中，法院裁判指出：“法院并非規范性文件備案審查機關，只應當在有限的范圍內對案件相關條款進行審查，不負有全面抽象審查的義務和職權，……更不必對制定程序進行審查，制定程序的合法性不屬于審查范疇之內。”更多的地方法院則是采取各種“隱形策略”盡量回避審查或保持尊重，這些“隱形策略”主要有“基于‘關聯性’判斷來排除司法適用”“借助期限議題排斥附帶審查”等。其后果是，規范性文件司法審查因為存在功能“過載”的問題，作為最后一道防線不僅沒有充分發揮其權利救濟的功能，反倒呈現出一定程度的“回避化”現象。

二、緣由探賾：司法審查與復議審查的功能基礎缺失

雙軌審查制的根本目標在于構建起針對行政規范性文件的多元、立體化監督體系，但是由于復議審查功能的“懸置”疊加司法審查功能的“過載”，導致雙軌審查制功能發揮呈現出一種畸形格局。結構功能主義集大成者塔爾克特·帕森斯（Talcott Parsons）指出，社會系統的存續以相互關聯結構的功能發揮為前提，若發生變化時，結構的自我整合可以促進系統趨向新的穩定，旨在通過結構的動態互動來達成目標系統。從結構功能主義角度看，雙軌審查制功能紊亂的根本在于，司法審查和行政復議審查兩者之間缺少適應社會系統存續環境變化的明晰分工和穩定秩序。這暴露出現有的理論和實踐對司法審查與復議審查的功能基礎探究有所不足，深入研究司法審查與復議審查的功能基礎與邊界，分析各自發揮制度預期功能的支撐條件和輔助要素是破局的關鍵。

（一） 核心功能認識偏差

功能的發揮需要特定的物質基礎，要考慮不同機構的機構能力。由于行政復議機關和司法機關的機構能力不同，因此在規范性文件監督體系中，兩者應當各自分擔不同的功能。司法審查是“最后一道防線”，并不意味著它在解決行政爭議時就天然具有制度優勢。在規范性文件審查中，司法審查雖然靠后，卻與復議審查是兩條并行的防線，兩者擔負不同的制度功能。但長期以來，行政復議機關與司法機關對各自功能定位認識存在一定偏差。早期的行政復議制度是作為行政訴訟的配套制度存在，旨在通過復議制度分流部分案件以減輕訴訟壓力，這導致行政復議機關在規范性文件審查時持一種慣性的“消極”態度。然而，轉型社會下行政爭議數量激增，人民法院“被動”承擔處理了大量行政案件，司法審查的壓力也越來越大，這客觀上需要發揮多元解紛機制作用，行政復議正是有效途徑之一。因此，新形勢下對復議審查與司法審查的功能定位認識亟須調整。行政爭議的大批量化解，意味著行政復議不僅要起到分流糾紛的作用，在處理結果上還應具有可接受性，從而實質性化解糾紛，讓爭議止于復議程序。在規范性文件審查中，行政復議審查的核心功能應為針對規范性文件進行效力性審查，推動規范性文件的源頭治理；司法審查作為并行解決行政爭議的制度，其核心功能則應為針對規范性文件進行適用性審查，以切實高效保護當事人的合法權益。但現行制度卻沒有凸顯這一功能分野，這是造成認識偏差的重要原因。

（二）關鍵性法律制度缺失

功能的發揮不僅需要特定的物質基礎，還需要特定的制度基礎，要賦予承擔特定功能的機構以完成任務所需要的制度性手段和措施。《行政復議法》第1條已明確將“主渠道”作為行政復議的角色定位，“主渠道”的邏輯在于大量行政爭議通過復議制度解決，但是在規范性文件復議審查功能“懸置”的背景下，司法審查反而成為涉規范性文件附帶審查類行政爭議處理的主渠道。扭轉這一畸形格局需要設計一些關鍵性的法律制度，其中最為重要的是規范性文件附帶審查復議前置制度。然而，《行政復議法》的修訂并未將規范性文件附帶審查納入法定復議前置范圍，實踐中或仍將呈現出涉規范性文件附帶審查類行政訴訟案件多于行政復議案件的倒置態勢。“一套把外部控制作為抵御行政權濫用的唯一方法的法律制度，與當代行政治理的邏輯存在根本沖突。這樣的法律制度并不能緩解對行政國家的憂慮，也不能成功地拘束行政權的運作。”

（三）配套機制動能不顯

功能的發揮不僅需要宏觀層面的物質基礎和中觀層面的制度基礎，還需要微觀層面的配套機制，以打通制度落地的“最后一公里”。這些配套制度主要涉及：第一，規范性文件司法附帶審查的后續處理問題。目前突出的問題是司法審查對規范性文件合法性的判斷不具有法定約束力，只能依靠制發司法建議這一“軟裝置”來啟動對不合法規范性文件的治理模式。附帶審查的一審法院往往受科層體系的權力結構限制，與規范性文件制定機關溝通不夠，司法建議的配套裝置尚缺乏“高位推動”機制以提升司法審查的實際拘束效果。第二，規范性文件司法附帶審查的內容問題。目前突出的問題是司法審查內容“超載”，與“司法謙抑”理念已出現一定程度的背離。第三，規范性文件復議附帶審查的獨立性和公正性問題。目前突出的問題是復議附帶審查缺少較高的獨立性，在涉及高層級規范性文件時甚至淪為自我審查，導致復議機關監督規范性文件審查結論的權威性先天不足的尷尬。

三、偏差匡正：司法審查與復議審查規范功能的區分與整合

行政機關與人民法院性質差異巨大，在國家治理體系中承擔的職能不同，各自的資源稟賦不同，各自的機構能力不同，理應在行政規范性文件監督體制中承擔不同的核心功能。為更好發揮復議審查與司法審查在化解糾紛中的功能，理順復議審查與司法審查之間的關系，應從現狀出發，通過功能邊界的重新厘定與動態互動解決既有問題，而結構功能主義的方法論可為此提供新的視角。在結構功能主義的理論視野中，社會演進的目的在于克服“混沌態”，通過結構來明確每個行動者所處的地位以及所承擔的角色，在此基礎上形成相對穩定的功能分化，并進一步形成合理的功能耦合，這就是結構功能主義的核心要義所在。因此，規范性文件的審查應當從結構功能主義視角出發匡正偏差，認真審視復議審查和司法審查的功能邊界。

（一）復議審查的規范功能：行政系統內部的全面監督

“規范性文件的效力性審查是指審查該文件的合法性與合理性，進而判斷其法律效力是否應當存續。”行政復議機關依托強大的行政系統，擁有強有力的行政權力以及多渠道信息、政策等資源，具備化解爭議的科層組織監督、快速便捷、便民便宜等諸多治理優勢，通過行政復議對規范性文件的合法性與合理性進行審查，在“定分”基礎上著力，是其化解行政爭議“主渠道”作用發揮的重要表現。

一是信息資源優勢。隨著經濟社會的快速發展，行政爭議內容所涉領域廣泛，復雜性程度也越來越高。行政復議建立在行政機關之間的上下級領導關系之上，行政復議機關一般較為熟悉下級行政機關內部運作程序和行政管理規律，了解本行政領域的專業知識，也更有審查所需的信息儲備與理論支撐，對下級機關的糾錯介入程度相對較高，這一優勢無疑可以提高其監督效能。

二是政策資源優勢。規范性文件往往承載傳遞大政方針政策的功能，是上位政策的具化和細化，而有些政策的產生有其特殊背景和管理情勢。相較于司法機關而言，行政機關對規范性文件制定的政策依據和管理情勢有著更為準確和全面的把握，加之復議程序簡便快捷、成本低廉，有利于審查中對專業性問題更好更快地作出判斷。

三是法律資源優勢。主要體現在復議審查中行政復議機關可以依法對違法的規范性文件作出直接的效力判斷。《行政復議法》第13條、第56條至60條確立了規范性文件的復議審查制度，明確了行政復議機關審查的處理程序。行政復議機關對第13條列明的規范性文件有權處理的，應在30日內依法處理；若無權處理，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理。若復議機關有權處理，審查后認為相關條款超越相關權限或違反上位法的，決定停止該條款的執行，并責令予以糾正；即使行政復議機關無權處理轉交有權機關處理的，此時有權機關也可以依法提出處理意見，這兩種情況下的處理都是直接對規范性文件本身作出效力判斷。而司法審查中，人民法院卻不能打破權力分配和監督制約機制，直接以裁判代替行政決定，否則司法權將有僭越行政權之嫌。

四是權力資源優勢。主要體現在行政復議機關有權糾正違法或內容不適當的規范性文件。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第89條、第108條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73條等規定，政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門不適當的命令、指示或者下級政府不適當的決定、命令。這既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體的決定、命令。雖然《行政復議法》在“行政復議附帶審查”一節只述及“合法”“不合法”，未明確提到適當性問題，但復議審查中，當行政復議機關有權處理案涉規范性文件時，自然應包括對有普遍適用效力的規范性文件的改變或者撤銷。同時，《行政復議法》第63條“有意拉開與行政訴訟的審查層次，將‘明顯不當’改為‘內容不適當’”，從而“突破了以往在制度設計上僅將行政復議作為行政訴訟的配套制度，也打破了‘能夠復議的，就能訴訟。反之，亦然’之通常認識”。可見，法律賦予行政復議機關對適當性問題的審查力度明顯大于司法審查。

（二）司法審查的規范功能：個案的適用性審查

“規范性文件的適用性審查是指審查該文件的合法性、合理性、關聯性等，以確定其在某個具體案件中是否應當被適用。”規范性文件司法審查的核心功能之所以主要定位于個案的適用性審查，是由事實和法律兩個層面所決定的：

第一，法院的機構能力決定了規范性文件司法審查的核心功能應該定位于適用性審查。在規范性文件審查領域，相比于復議審查的四種機構能力優勢，司法審查僅具有法律資源一種機構能力優勢，在此背景下，規范性文件司法審查的核心功能一旦拓展至效力性審查，很可能因資源、權力、民主性、專業性的不足而陷入進退維谷的尷尬境地。

第二，現行的法律規定決定了規范性文件司法審查的核心功能應該定位于適用性審查。根據《行政訴訟法》第1條規定，“解決行政爭議”是行政訴訟制度的第一立法目標，這意味著將司法審查的核心功能定位于適用性審查是合乎目的、合于需求的，效力性審查則居于附屬地位。“法院對規范性文件的關注重點是該文件在案件中是否應當被適用，至于該規范性文件是否具有效力，否定其合法性將對其他個案處理產生何種影響則不是法院需要考慮的主要問題。”與之不同，《行政復議法》第2條規定，則是把“防止和糾正違法的或者不當的行政行為”規定為行政復議制度的第一立法目標，全面監督行政系統內部，而將規范性文件復議審查的核心功能定位于效力性審查，是發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的應有之義。

（三）司法審查與復議審查核心功能的整合

司法審查與復議審查各自承擔了不同的核心功能，將兩者銜接成一個整體的是在分工基礎上形成的差異化的各有側重的審查標準，兩者共同構成司法審查與復議審查功能整合的操作性規范體系。

1.司法審查標準：側重于內容合法性

《2018年行政訴訟法解釋》將規范性文件司法審查的標準確立為主體合法性、程序合法性和內容合法性三方面，體現了人民法院對規范性文件全面審查、保障相對人合法權益的司法追求。但從功能主義角度出發，規范性文件司法審查的全面審查與行政行為的個案審查之間存在一定的張力，且與行政復議的規范性文件審查之間缺少必要的程序銜接。通過行政復議的前置過濾和專門審議制度的審查后，司法機關將司法審查側重于規范性文件內容合法性的適用性審查，上述張力將得到有效緩解。具體而言，內容合法性可以分為兩項內容：第一，規范性文件的內容是否與上位法或者上位規范性文件相抵觸，也即“不抵觸原則”，它是我國《憲法》對規范性文件提出的強制性要求。第二，規范性文件的內容是否存在增加相對人義務或減損相對人權利的情形，也即“根據原則”，它是我國《立法法》對規范性文件提出的強制性要求。不過在具體適用中，我們一方面要秉持“實質合法理念”來認識合法性標準，即規范上的符合“法律的規定”，價值上的“實質合理且利益均衡”；另一方面還要考慮負擔行為和受益行為的差異，進行區別化處理和把握。

復議前置過濾和復議專門審議等關鍵性制度的建立，為司法審查適度突破適用性審查的功能邊界提供了制度基礎。當然，規范性文件司法審查側重于內容合法性，并非放棄對規范性文件制定主體和制定程序的審查，而是將規范性文件的制定主體和制定程序通過行政復議前置審查制度先行審查過濾后，再由司法機關對行政復議進行全面審查，進而實現對規范性文件的制定主體和制定程序的有效監督。

2.復議審查標準：全面覆蓋合法性與合理性

從效力性審查的功能導向出發，復議審查標準理應更為寬泛，它既包括合法性標準也包括合理性標準。《行政復議法》第13條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為所依據的下列規范性文件不合法，在對行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規范性文件的附帶審查申請。”這里的“不合法”內涵結合《行政復議法》第64條可以推論得出，復議審查的合法性標準主要包括主體的合法性、程序的合法性和內容的合法性三個方面。

《行政復議法》第13條雖然沒有明確規定復議審查標準包括合理性標準，但是從法體系和法政策學等角度出發，可以得出復議審查標準包括合理性標準的結論：第一，《行政復議法》第63條規定，“行政行為有下列情形之一的，行政復議機關決定變更該行政行為：（一）事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，但是內容不適當”，該條款并未排除規范性文件復議審查的適用，因此復議審查標準可以包括合理性標準；第二，《行政復議法》第1條明確提出了“防止和糾正違法的或者不當的行政行為”的立法目的，從立法目的的角度出發，復議審查標準理應包括合理性標準；第三，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）明確要求，“發現存在違反法律法規和國家政策、侵犯群眾合法權益的‘奇葩’文件等問題的，要及時糾正”，從貫徹落實黨中央、國務院關于推進依法行政、建設法治政府的決策部署和文件精神出發，復議審查標準亦應包括合理性標準。

總而言之，行政復議、行政訴訟制度各有優勢，行政復議審查要達成“目標系統”，需要由“消極”轉向“積極自主”，既要充分發揮“主渠道”作用，高效便捷化解行政爭議，也要發揮監督依法行政、助力法治政府建設的功能。司法審查則應保持適度謙抑，強調在法律原則和規則之下，通過合理行使裁量權和解釋法律，合理平衡公益與私益，多元化解行政糾紛。在結構功能主義視野下，規范性文件的審查應側重行政系統的內部自制，輔以司法的外部規制，以實質合法理念為銜接支撐，通過彌合復議審查與司法審查功能體系的銜接缺失，實現對規范性文件監督的最優目的。

四、制度配套：規范性文件司法審查與復議審查整合之實現

將行政復議制度作為大批量處理行政爭議的“核心渠道”，意味著司法應尊重行政的自主性，給予行政系統自我更正、自我修復的機會；而司法審查則更多地被視為“底線救濟”途徑，這種救濟的目標不僅僅指向相對人權利的保障，更要反向有效激發行政科層內部治理，引導行政功能的全面發揮。因此，要充分發揮復議審查和司法審查兩道防線作用，應以“復議過濾、司法填補”為構建原則，設計復議前置必經模式，明確司法審查規則，完善效果配套保障機制，有效解決規范性文件行政復議審查與司法審查功能體系的銜接難題。

（一）構建復議審查過濾模式

根據《行政訴訟法》第44條的規定，行政相對人既可以先選擇行政復議，也可以直接向人民法院提起訴訟，除非法律、法規特別規定行政復議前置。因規范性文件附帶審查依附于主訴行政行為，復議選擇型模式為主的現狀是影響復議審查和司法審查有效銜接的重要因素。基于結構功能主義理論，規范性文件復議審查與司法審查功能的發揮，是由行政復議、行政訴訟在行政救濟體系中的地位和關系決定的，故而科學設置復議審查前置程序是銜接的核心問題。

行政復議制度位居爭議解決前端，且相關法律賦予其對行政行為的審查力度遠比行政訴訟更深更徹底，通過行政復議對規范性文件進行監督和規范，有利于發揮其“主渠道”功能。規范性文件的審查具有較強的專業性和技術性，需要全面審查文件制定權限、內容、程序以及進行利益衡量，行政機關自身更有充分機會獲取相關事實并作出審查結論。因此，應當對規范性文件審查案件設置復議前置模式，從而解決司法審查對復議決定結論認識之分歧，實現復議審查與司法審查功能的整合與程序上的有效銜接。

（二）明確“自糾充分尊重、合法全面復審”司法審查規則

行政復議機關可以直接處理權限范圍內的規范性文件，并且同時審查合法性、合理性問題，在復議前置程序設置之下，司法審查基于對糾正復議基礎事實的審查，當然獲得對規范性文件進行合法性和合理性全面審查的權力，這與司法審查應當秉持的“實質合法理念”相互契合，可見，復議審查能夠為司法審查奠定“準司法審查”的基礎。同時，行政復議雖具有“準司法性”，規范性文件司法審查工作中人民法院需尊重行政機關的自我規制及首次判斷權，但作為“法規范二次適用”的行政訴訟，也應當發揮其監督行政的防線功能。在需要補位的情形下，人民法院應遵循合法性和合理性標準，對規范性文件的實質合法性作出獨立判斷和審查結論。

在此大前提下，人民法院可以采用“自糾充分尊重、合法全面復審”的司法審查規則，分情形適用不同的審查強度模式。一般情況下，對經行政復議審查被最終認定為合法的規范性文件，不管行政復議機關在決定中對其合理性如何表述，人民法院均應采取較強程度的司法審查模式，從實質合法性的標準出發經全面審查后作出判斷。對經行政復議審查被最終認定為不合法的規范性文件，則采取較弱程度的司法審查模式即可，即除非發現有行政目的明顯不當等特殊情形方可推翻，這樣既能體現對行政自我規制和首次判斷權的充分尊重，也能在涉及復議第三人的訴訟案件中真正發揮好保護當事人合法權益的功能作用。

（三） 加強效果配套保障機制

一是建立涉規范性文件行政復議專門審議機制。行政復議審查自我糾錯動力不足，使得社會公眾對其公正性難免存在疑慮。近年來，全國大部分省份陸續開展行政復議委員會試點工作，通過邀請法學教師、律師等多元主體參與決議或者提供咨詢意見，以期增強行政復議的中立性和公信力。《行政復議法》中增加了關于行政復議委員會的規定，明確其主要作用在于提供咨詢意見，無論該委員會的功能定位是決議還是咨詢，從試點工作到立法，在全國縣級以上各級政府設立統一的行政復議委員會已成現實，且其意見亦會被作為復議決定的重要參考依據。涉規范性文件復議審查的專業性、技術性較強，可以將此類審查案件作為提請行政復議委員會討論的范圍，在兼顧行政首長負責制的背景下，科學合理設置專門的審議規則。若行政復議委員會審查涉規范性文件復議審查案件后，仍以行政復議機關名義作出，經行政首長簽署；若行政首長對行政復議委員會作出的規范性文件審查結果有異議，可以提出并書面說明理由，行政復議委員會另行組成審查團評議；對行政復議委員會的再次審查結果，行政首長應予以遵從，從而提升涉規范性文件復議審查結論的獨立性和公正性。

二是督促行政機關負責人出庭應訴。行政機關負責人出庭應訴，對于滿足民眾行政糾紛實質性化解訴求，全面推進依法治國和提升行政執法水平有著較好的“療效”。尤其對涉規范性文件附帶審查案件，在現有行政救濟體系框架內，可以通過司法審查與復議審查的銜接裝置來激發行政自我規制的潛能，實現兩者的良性互動。一方面，行政機關負責人出庭應訴可以了解規范性文件實際執行情況，能夠提升對本行政機關監督的針對性和有效性，促進糾紛實質化解；另一方面，督促行政機關負責人出庭直接陳述規范性文件的制定背景等意見，可以推動行政機關從源頭上盡可能避免已制定的規范性文件被法院予以負面評價。

三是發揮司法建議指導功能。司法機關針對審查出的不合法規范性文件應發送司法建議，行政復議機關對審查中發現的相關問題亦可以通過溝通函等形式，向原行政行為作出機關及相關部門發送意見建議，從而實現復議對規范性文件合法性、合理性的全方位監督。通常來說，規范性文件一審審查法院的層級可能低于規范性文件的制定機關，可以考慮提高司法建議主體的級別，由作出生效裁判的人民法院層報至與制定機關同層級的人民法院制發，從而提高司法建議的效力。下一步，應推動規范性文件司法審查結果、司法建議反饋率等項目列入對行政機關的考核內容，助力司法審查與規范性文件的“立改廢”形成良性循環；同時，還應推動建立規范性文件附帶審查及司法建議案例庫，落實判前強制檢索機制。

結語

實質化解行政爭議的法治體系需具備系統性、銜接性與互洽性等特點，確保各類行政救濟途徑能夠恰如其分地發揮職能優勢。行政復議與行政訴訟之間具有千絲萬縷的聯系，行政復議作為行政訴訟的前置關口，應激活其內部糾錯職能，彰顯“主渠道”的價值指向；而司法則更多考慮如何定分止爭，充分保護當事人合法權益。因此，在規范性文件審查方面，我國應采取復議前置原則，設置特殊審議機制，并輔之以相適應的配套措施，從而校正復議審查與司法審查的功能發揮偏差，積極回應轉型社會行政爭議激增的現實需求。