金自寧|減免行政處罰的合法性探析

作者簡介｜PROFILE

金自寧，北京大學法學院研究員。

本文寫作受益于與沈巋、李洪雷、王貴松、袁雪石、俞褀等學友的討論，特此致謝。

摘要：對數(shù)起環(huán)保行政處罰實例的觀察分析表明，行政機關在執(zhí)法中以減免處罰的方式激勵違法企業(yè)建立防范未來違法的守法機制，作為新興的實踐探索，受到法律依據(jù)未明、具體規(guī)定與一般規(guī)定適用順位選擇、依政策行政沖擊依法行政等合法性質(zhì)疑。然而，法解釋論視野里，將激勵企業(yè)守法這一考慮因素引入減免行政處罰的決定過程，在我國現(xiàn)行有效的實在法框架下能夠獲得規(guī)范意義上的合法性；而且，激勵企業(yè)守法的此類探索不應局限于《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“輕微免罰”制度，現(xiàn)行法上的裁量輕罰制度為引入此種激勵提供了更廣闊的空間。

關鍵詞：行政處罰；減免處罰；企業(yè)守法；環(huán)保執(zhí)法

【本文引用格式】

金自寧.減免行政處罰的合法性探析[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版),2025,33(08):67-78.

全 文

引 言

作為“理性自利”主體，出于避免不利法律后果的動機，企業(yè)自主在內(nèi)部建立違法防控機制，即所謂的企業(yè)內(nèi)控制度，作為日常守法實踐，很早就存在。只是，國家執(zhí)法機關有意識地以給予減免罰的方式激勵企業(yè)去建立內(nèi)控機制以避免未來違法行為的發(fā)生，是相對晚近的事。

從政府與企業(yè)或說公與私的關系來看，在國家執(zhí)法活動中以減免罰方式激勵企業(yè)建立自己的內(nèi)部守法機制，作為新興實踐，帶來了引人注目的變化。主要是，面對被規(guī)制的企業(yè)，政府嘗試達成規(guī)制目標的方式，不再純粹是立基于威懾的強制命令，而是轉(zhuǎn)向了柔性的激勵；也就是說，面對企業(yè)，作為規(guī)制者的政府不再一味揮舞強硬的大棒，而是伸出了溫柔的胡蘿卜。那些對此類實踐探索持積極肯定立場的研究者，大多出于對此點變化的看重。在歡迎者看來，引入此種激勵的優(yōu)勢在于：可以調(diào)動企業(yè)守法的自主性，不僅在當下即可以節(jié)省政府的執(zhí)法投入，還可以更好地防患于未然。上述優(yōu)勢，近年來在中國漸為人知。行政執(zhí)法實踐中也出現(xiàn)了一些嘗試，在商法（特別是金融法）領域?qū)嵺`探索比較活躍，而環(huán)保領域也出現(xiàn)了若干新案例。 但相關研究相對較少。有限的既有研究成果，更多關注一般理論和立法建議，缺乏對減免行政處罰實際案例的研究。就此而言，可以說行政執(zhí)法實踐走到了理論研究的前面。有鑒于此，本文選擇基于新近出現(xiàn)的數(shù)起環(huán)保行政處罰案例展開研究。

在法教義學視角下，對企業(yè)建立內(nèi)部守法機制的激勵，進入實在法體系的可能通道至少有三種：一是將其確立為企業(yè)在實體法上的義務，二是將其作為違法阻卻事由，三是視其為減免處罰的法定或酌定考慮事由。但是，這些通道在現(xiàn)行法框架下是否可行仍然存疑；而且，即便假定可行，既有相關研究討論也往往更多關注企業(yè)在特定違法行為發(fā)生之前，即“事先”在日常管理中建立守法體系的情形，極少回應對“事后”整改中才建立內(nèi)部守法機制的企業(yè)實施減免行政處罰的質(zhì)疑。在當前中國已有案例中，案涉企業(yè)的確大多并未在事先建立起相關內(nèi)部守法制度，而是在處罰程序已經(jīng)啟動之后，才為換取處罰機關的寬免處理而新建起內(nèi)部守法制度。比起企業(yè)“事先”已經(jīng)建立內(nèi)部守法制度的情形，這種基于“事后”整改情節(jié)的減免罰決定，其合法性面臨更多挑戰(zhàn)。

當然，強調(diào)本文所研究的問題聚焦于“事后”，即在特定違法行為發(fā)生之后，主管機關以減免罰的方式來激勵違法企業(yè)建立守法機制實踐的合法性問題，并不意味著“事前”即建立起內(nèi)部守法規(guī)范的企業(yè)守法實踐不值得關注和研究，也不意味著“事后”減免罰決定的合法性是當前實踐中唯一重要的問題；只是一篇文章不可能解決所有問題。從實際案例看，我國現(xiàn)有實踐探索首當其沖的問題就是減免行政處罰決定的合法性問題；同時，從應然規(guī)范來看，減免行政處罰決定的合法性問題，也是后續(xù)需要研討的實施操作等問題的先決問題。

針對本文所聚焦的問題，梳理既有相關研究成果，可以發(fā)現(xiàn)：既有研究中的多數(shù)評論者明言或不明言的假定是，只有通過新的立法才能將前述激勵企業(yè)建立守法體系的新興實踐納入實在法體系；這是既有研究大多走向立法建議，呈現(xiàn)出“反教義學化趨勢”的原因所在。本文的研究選擇堅持既有實在法框架下的解釋論視角，得出了與上述假定不同的觀點，即以企業(yè)“事后”建立防范未來違法的守法體系為考慮事由的減免罰決定，在我國現(xiàn)行法下有著合法實施的廣闊空間。此為本文在研究視角和基本觀點上的新意所在。

一、實踐探索面臨的合法性挑戰(zhàn)

由于我國行政執(zhí)法領域通過減免罰激勵企業(yè)建立守法機制防范未來違法的實踐新近才出現(xiàn)，各大案例數(shù)據(jù)庫還少有收錄，故本研究選擇從媒體報道中收集代表性案例，包括深圳某企業(yè)超標排放臭氣案（以下簡稱深圳案）、南通某企業(yè)油氣回收裝置違法案（以下簡稱南通案）和江蘇省某企業(yè)污染設施不正常運行案（以下簡稱江蘇案）。媒體報道對這些案例的信息處理詳盡程度不一，但鑒于本項研究關注的是各案例背后共通的一般法律疑難而不是個案的特殊細節(jié)，這些報道已為本文的分析論證提供了足夠的實證素材。

（一）代表性案例觀察

從相關報道來看，本項研究所收集到的全部環(huán)保執(zhí)法案例在實然描述的意義上具有明顯共性。

第一，所有案例中的最終行政處理決定均為“免予”行政處罰，未涉及“減輕/從輕”行政處罰。

這一特征可以說是中國特色的，因為它與國際范圍內(nèi)廣為人知的相關典范形成了鮮明對比。例如在中國也被頻繁引用的《美國組織量刑指南》(Federal Sentencing Guidelines for Organizations)，明確將企業(yè)建立守法內(nèi)控制度作為“減輕”罰金之考慮因素的安排；再如，美國環(huán)保署在環(huán)保審計政策中明確，企業(yè)建立守法內(nèi)控制度可“大幅減少”罰款；美國環(huán)保署1998年關于補充環(huán)保方案（Supplemental Environmental Projects）的政策甚至明確要求，因企業(yè)開展額外的環(huán)保項目而減少罰款之后，最低罰款金額仍然應當超過污染者因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟好處，即只能減少而不能完全免除相應罰款。

而這一中國特色的形成并不能歸結(jié)為立法上的限制，因為我國現(xiàn)行法明確區(qū)分了免予行政處罰和減輕/從輕行政處罰的不同情形，并分別作出了規(guī)定。從法理上分析，企業(yè)事后建立守法內(nèi)控機制如果能成為免予行政處罰的考慮因素，舉重以明輕，為何不能成為減輕/從輕行政處罰的考慮因素？就此而言，我國不同地方的相關探索實例中，不約而同地選擇了“免予”行政處罰而不是“減輕/從輕”行政處罰，是值得關注和推敲的做法。

第二，這些案例的共同特征中，與減免罰決定合法性相關的、最為突出的因素是，在行政處罰決定中引入企業(yè)事后建立守法機制這一考量因素的法律依據(jù)不明。

這一點特征，與這些案例中企業(yè)進行事后整改并建立守法機制均有明確政策依據(jù)形成了鮮明對照。在南通案的官方通報中，開宗明義地援引了《南通市生態(tài)環(huán)境局服務保障法治化營商環(huán)境開展涉行政處罰企業(yè)合規(guī)治理試點實施方案》（以下簡稱《南通方案》）。在江蘇案的報道中，突出強調(diào)了江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務高質(zhì)量發(fā)展十項措施》（以下簡稱《全省措施》）。在深圳案的相關報道中，也明確提到了該案系寶安區(qū)依據(jù)相關“指引文件”而完成。所有這些政策依據(jù)均以規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。

深圳案的相關報道明確提到，行政機關作出免予處罰決定的法律依據(jù)是“《中華人民共和國行政處罰法》第33條”。但是，《行政處罰法》第33條對免予處罰的規(guī)定包括了“輕微免罰”“首違可免罰”和“無過錯不罰”等不同情形；而從該條款的字面來看，無論哪一種情形的規(guī)定都未明確提及企業(yè)“事后”建立守法內(nèi)控機制的因素。這就難免引發(fā)合法性疑問。

（二）法律適用的具體疑難

如上所述，在行政處罰中引入企業(yè)守法激勵的既有實踐探索，存在合法性依據(jù)不足的疑問。結(jié)合相關法理，可以進一步明確實際案例所涉及的具體法律適用疑難。

首先，就法條的實質(zhì)內(nèi)容而言，在案例中所援引的法條即《行政處罰法》第33條是一般規(guī)定，而所有的研究案例均涉及具體環(huán)保領域里的特別規(guī)定。這就出現(xiàn)了對實在法適用順位的規(guī)范性疑問。在這些案例中，特定領域里的實體法規(guī)定往往十分明確地在給執(zhí)法機關留出了罰多罰少的選擇裁量空間的同時，并未給執(zhí)法機關留下罰還是不罰的決定裁量余地。如在江蘇案中，案涉企業(yè)違反了《大氣污染防治法》第20條，對應的法律責任是“處10萬元以上100萬元以下”罰款。行政機關原本“擬根據(jù)《大氣污染防治法》對該企業(yè)處以29萬元罰款”。當企業(yè)提出申請進行整改并通過考察評估后，執(zhí)法機關最終棄《大氣污染防治法》上的具體規(guī)定不用，轉(zhuǎn)而依據(jù)《行政處罰法》第33條這樣的一般規(guī)定，決定免予處罰。這種做法至少從表面上看，違反了法律適用上“具體規(guī)則先于一般規(guī)定/原則”的常規(guī)順位次序，需要給出法理上的解釋和論證。

第二，這些案例對以規(guī)章以下規(guī)范性文件形式發(fā)布的各地政策的援引，也引發(fā)“依政策/規(guī)章以下規(guī)范性文件行政”沖擊依“法”行政原則的疑問。具體而言，依法行政或說處罰法定原則要求行政處罰權(quán)力的行使必須具有法律規(guī)范依據(jù)；而無論從《立法法》對我國正式法源的限定，還是《行政處罰法》上對行政處罰設定權(quán)的限定，可充當行政處罰權(quán)力“法定”之規(guī)范依據(jù)的，只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，并不包括規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，我國現(xiàn)行有效的相關法律、法規(guī)和規(guī)章，無一明確提及可將企業(yè)建立守法機制作為行政處罰決定的考慮因素，這意味著前述案例所代表的實踐探索，并無法律、法規(guī)或規(guī)章層面的明確依據(jù)。在實踐中，前述各案例所依據(jù)的政策文件，從表現(xiàn)形式來看，如前所述，均屬規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件。這就難免引發(fā)合法性依據(jù)不足的疑慮。

二、《行政處罰法》第33條中輕微免罰條款的適用

前已提及，《行政處罰法》第33條，包括了“輕微免罰”“首違可免罰”和“無過錯不罰”三種不同的情形?？紤]到這三種情形的構(gòu)成要件不同，背后的法價值考慮亦有明顯差異，宜分別討論；而作為本文研究基礎的三案例，相關報道均未涉及“過錯”或“首次違法”因素；故而在此只討論“輕微免罰”情形。

（一）輕微免罰的構(gòu)成要件

依據(jù)《行政處罰法》第33條，輕微免罰的適用應同時具備三要件，即“違法行為輕微”“及時改正”和“沒有造成危害后果”，三者缺一不可。而從前述三案例的具體案情的相關報道來看，大多明確提及了案涉違法行為“情節(jié)輕微”，也均提及行政機關在發(fā)現(xiàn)該違法行為后即“責令改正”而企業(yè)“積極整改”，還有報道直接或間接指明案涉違法行為“并未造成實際危害后果”。就法律規(guī)范適用的一般法理而言，當這些案例的相關事實的確滿足了全部三項構(gòu)成要件，則應當發(fā)生“輕微免罰”規(guī)范的法律后果，即“不予處罰”。如此，則可以主張執(zhí)法機關在這些案件中作出免罰的決定符合《行政處罰法》第33條規(guī)定。

問題在于，在三要件均未明確提及企業(yè)建立守法機制的情況下，企業(yè)建立守法機制這一因素是如何進入此規(guī)范適用過程的？已經(jīng)發(fā)生的違法行為本身是否輕微、是否造成危害后果均與企業(yè)在“事后”的行動并不相干。三要件中唯一可能與企業(yè)在事后建立守法機制發(fā)生關聯(lián)的是“及時改正”這一要件。

初看起來，作為輕微免罰要件之一的“及時改正”并不必然要求企業(yè)建立守法機制，而可能只是要求違法企業(yè)針對案涉特定違法行為作出改正，即消除在特定案件中引發(fā)行政機關查處的違法狀態(tài)。但是，鼓勵甚或要求企業(yè)建立守法機制體系，背后的基本假定是，企業(yè)違法的原因，有時并不是因為作為企業(yè)工作人員的自然人犯了錯，而是可以全部或部分地歸因為企業(yè)的組織管理方式存在某些缺陷；因此，只有改變企業(yè)組織管理方式才有可能“從源頭”避免這類違規(guī)行為的發(fā)生。就此而言，將所謂“合規(guī)整改”，即企業(yè)在違法之后針對違法原因建立起防范未來再次違法的內(nèi)控機制，視為一種“改正”，可以說并未超出“改正”一詞的語義輻射范圍。

當然，企業(yè)建立守法機制，作為從源頭避免未來違法行為發(fā)生的“改正”，顯然不同于針對特定案件中具體違法行為本身的特別“改正”。深圳案的具體案情發(fā)展過程已經(jīng)清楚地展示出這兩種“改正”的差別。該案涉及的違法行為是某公司超標排放臭氣。2021年5月，當?shù)丨h(huán)保機關向該公司送達了《責令改正違法行為決定書》。6月，執(zhí)法人員復查時，即已確認“臭氣濃度已達標”?？梢哉f企業(yè)此時已經(jīng)“及時改正”了其案涉特定違法行為。而到7月，企業(yè)仍然提出了展開“專項整改”的申請，并且直到同年11月才通過專家評估認定“該單位現(xiàn)有的合規(guī)管理體系基本能識別、預防、控制公司合規(guī)風險的發(fā)生”。

實踐中對于違法企業(yè)究竟應在何種范圍內(nèi)展開包括事后建立守法機制在內(nèi)的“整改”存在疑問。對此，進一步深入挖掘兩種“改正”之間差別和關聯(lián)的規(guī)范意涵，可以提供一種適用于“輕微免罰”情形的解答，即：能夠?qū)⒋朔N“整改”歸入“輕微免罰”之“及時改正”要件的前提條件，是企業(yè)此種整改與案涉特定違法行為本身的內(nèi)在關聯(lián)。也就是說，“整改”應當針對案涉違法行為發(fā)生之企業(yè)組織管理根源。企業(yè)超出此關聯(lián)范圍所作額外努力，不宜歸入“及時改正”要件的要求，否則不僅有過分拉伸“改正”詞義之嫌，更有不當加重企業(yè)負擔之虞。

（二）輕微免罰條款的體系解釋

我國《立法法》明確規(guī)定了在法律適用上，“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的”，特別規(guī)定先于一般規(guī)定。而前文已指出，相對于《大氣污染防治法》這種特定環(huán)保領域里的具體行政處罰規(guī)定，《行政處罰法》的相關規(guī)定屬于一般規(guī)定。但是，納入本文研究范圍的三個案例中，執(zhí)法機關最終均適用《行政處罰法》第33條作出了不予處罰的決定，而放棄適用相關環(huán)保法上所規(guī)定的具體處罰。事實上，這些案例中，行政機關不予處罰的最終決定明顯并不符合相關環(huán)保法上的具體條款，因為那些具體條款均明文規(guī)定了對案涉違法行為應予處罰，從字面上看并未賦予行政機關“罰或不罰”的裁量權(quán)。江蘇案涉及的《大氣污染防治法》相關規(guī)定如此，深圳案所涉及的《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》和南通案所涉及的《大氣污染防治法》相關條文也是如此。

對此，一個可能的體系解釋是，依據(jù)我國《立法法》，特別規(guī)定適用先于一般規(guī)定的前提是，二者“不一致”。而《行政處罰法》第33條所規(guī)定的輕微免罰與《大氣污染防治法》等具體領域內(nèi)的立法對特定違法情形的處罰規(guī)定并非必然“不一致”，而是存在對二者作出“體系一致”解釋的可能。仍以江蘇案為例，按《大氣污染防治法》的規(guī)定，“不正常運行大氣污染防治設施”，“應受”10萬到100萬的罰款處罰。而按《行政處罰法》的規(guī)定，符合“輕微免罰”三要件的違法行為，應免予處罰。要使二者同時有效，則應先承認“不正常運行大氣污染防治設施”作為一種違法行為，存在違法嚴重程度的區(qū)分——事實上，《大氣污染防治法》有關“不正常運行大氣污染防治設施”的法律責任規(guī)定本身就區(qū)分了“罰10萬到100萬”的一般情形和“情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉”兩種情形。要使此規(guī)定與《行政處罰法》上的輕微免罰規(guī)定并存，只需再增加一種“輕微”的情形，即將“不正常運行大氣污染防治設施”的違法情形區(qū)分為三種情形，其中，輕微違法情形適用33條，一般違法適用“罰10萬到100萬”，而情節(jié)嚴重的則適用“責令停業(yè)、關閉”。

這種解釋在體系解釋視角下是一種可能的方案，在行政處罰一般法理上也有實質(zhì)性理據(jù)支撐。我國行政處罰立法上因法定罰款起點設定過高導致的過罰不當案件時有發(fā)生，如杭州方林富案即是因適用法定幅度內(nèi)的最輕處理仍然造成過罰明顯不當?shù)慕Y(jié)果從而引發(fā)社會熱議的典型案件。在該案中，法院的最終處置是回到過罰相當、處罰與教育相結(jié)合等法律原則，糾正了依據(jù)具體規(guī)定處罰“偏重”的問題。以此視角來看，《行政處罰法》第33條“輕微免罰”規(guī)定，其實是過罰相當原則的一種具體體現(xiàn)：在那些即使適用具體規(guī)定上的最輕處罰仍然違反過罰相當原則的輕微違法案件中，執(zhí)法人員可以轉(zhuǎn)而適用《行政處罰法》上的輕微免罰條款，以避免過罰不相當?shù)牟还Y(jié)果。

過罰相當原則的實定法依據(jù)是《行政處罰法》第5條第2款，即設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。在解釋和適用《行政處罰法》第33條時引入過罰相當原則作為指導，不僅為特定案件中執(zhí)法人員從實體法領域的具體規(guī)定回到作為一般法的《行政處罰法》提供了正當性理據(jù)，同時也提供了一種基于規(guī)范考慮的限制：執(zhí)法人員應當僅在適用實體法上具體規(guī)定的最低處罰仍然有“過重”之嫌時，才可本著過罰相當原則適用《行政處罰法》第33條所規(guī)定的輕微免罰條款。

由此，我們也可以在一定程度上理解納入本文研究范圍的環(huán)保執(zhí)法案件為何不約而同地都選擇了“免罰”：不同于減輕處罰的相關規(guī)定，《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“免罰”，前提要件之一是違法情節(jié)“輕微”；而各地政府均選擇從輕微違法案件而不是一般違法或嚴重違法案件入手，反映了其在先行先試探索于“事后”引入企業(yè)守法激勵時的謹慎態(tài)度。

三、規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的適用

如前所述，本項研究所收集的三案例均援引了直接的政策依據(jù)，這些政策的表現(xiàn)形式均為規(guī)章以下規(guī)范性文件，而這引發(fā)了“依政策/規(guī)范性文件行政”的合法性疑問。對此疑問的解答需要從探討處罰法定原則的意涵入手。

（一）體現(xiàn)于處罰法定原則的法律保留要求

一般認為，處罰法定原則在《行政處罰法》上的具體體現(xiàn)為第4條：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！睂W理上則認為處罰法定的核心在于“法無明文規(guī)定不得處罰”。這是法律保留原則在行政處罰領域里的體現(xiàn)。另外，《行政處罰法》第38條第1款“行政處罰沒有依據(jù)”即“無效”的規(guī)定，也明確體現(xiàn)了法律保留原則要求。

目前學界對法律保留原則的適用范圍存在侵害保留、權(quán)力保留、重要事項保留、全面保留等學說分歧，但對于行政處罰這樣的典型的侵益行政行為應遵從法律保留要求卻存在交叉共識。即，行政處罰權(quán)力的行使不僅應當“符合”法律，還應當“依據(jù)”法律；并且，這里的法律是狹義的，僅指那些具有正式法源地位的規(guī)范性文件——在我國現(xiàn)行法上，即法律、法規(guī)和規(guī)章。

這里的關鍵在于，應當認識到包括減輕、從輕、免予行政處罰在內(nèi)的“輕免罰”決定雖然也屬于行政機關對行政處罰權(quán)力的行使，但其與一般意義上的行政處罰即給予行政處罰的決定有著質(zhì)的差別。顯而易見，給予行政處罰的決定意味著行政相對人權(quán)益的減損，是對行政相對人不利的決定；而“輕免罰”決定實質(zhì)是減輕而不是增加了行政相對人的負擔，或者說在確定相對人違法行為成立且應受處罰前提之下，其本身并未造成相對人的權(quán)益損失——恰恰相反，相對于原本應受之處罰，其減輕了行政相對人權(quán)益損失程度，因而屬于對行政相對人有利的決定。由此，要求輕免罰決定和一般行政處罰決定一樣受到侵害保留原則的嚴格約束，并無必要。更進一步說，不同于一般的侵益行政行為或說不利行政處理，輕免罰決定權(quán)的規(guī)范依據(jù)外延不應局限于“法律、法規(guī)和規(guī)章”。也就是說，當輕免罰決定的規(guī)范依據(jù)延伸到包括規(guī)章以下的“其他規(guī)范性文件”時，不應當然視作對處罰法定原則的違反。

事實上，刑事法領域里對罪刑法定原則的討論也同樣區(qū)分了入罪定刑和出罪減刑，主張罪刑法定原則的規(guī)范功能體現(xiàn)在對法外入罪和法外加刑的限制，它本身并不限制出罪和減刑。一般認為，行政處罰是或應當是比刑罰更輕的制裁形式，針對的是社會危害性較輕的不法行為。行政處罰法定原則也應采取類似于罪刑法定原則的定位，其規(guī)范意涵在于限定受處罰之違法行為法定和違法行為所受之處罰法定，即真正的“法無明文規(guī)定不處罰”不應被誤用為對從輕、減輕和免除處罰的限制。

（二）作為政策的其他規(guī)范性文件的適用

處罰法定原則并非旨在約束輕罰決定權(quán)的行使，輕罰決定的規(guī)范依據(jù)可以不必是“法律、法規(guī)和規(guī)章”上的明文規(guī)定，并不意味著輕罰決定權(quán)的創(chuàng)設和行使可以完全脫逸依法行政原則的控制。首先，輕罰決定的主體仍需具有組織法上權(quán)限，即享有相應職權(quán)。其次，輕罰決定權(quán)的設定和行使仍然受到法律優(yōu)先原則的約束，即不能違背法律、法規(guī)和規(guī)章的相關規(guī)定。最后，輕罰決定權(quán)的具體運用仍須受到過罰相當原則的約束，即從輕或減輕后的處罰應“與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”。

依據(jù)上述法理，那些對企業(yè)建立內(nèi)部守法機制作出規(guī)定的政策文件，作為規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只要并未超越制定主體的職權(quán)范圍，不與上位法相抵觸，并且具體內(nèi)容上也與過罰相當?shù)确稍瓌t相一致，則應可承認其效力。事實上，我國行政訴訟實踐中對其他規(guī)范性文件的效力的確認，亦是以其他規(guī)范性文件“合法、有效并合理、適當”為前提。據(jù)此，將企業(yè)建立內(nèi)部守法機制作為考慮因素引入行政處罰的實踐案例中，行政機關以當?shù)叵嚓P規(guī)范性文件為依據(jù)的做法本身并不是問題，問題只在于這些規(guī)范性文件是否“合法、有效并合理、適當”。當這些其他規(guī)范性文件合法有效且合理適當時，以其為依據(jù)并不存在“依政策行政”沖擊“依法行政”的問題；當這些其他規(guī)范性文件存在不合法不適當問題時，將無法通過有權(quán)機關的相關審查。

仍然以江蘇案為例。案涉規(guī)章以下規(guī)范性文件即前述《全省措施》就存在是否與上位法《行政處罰法》相抵觸的問題。對比《全省措施》和《行政處罰法》上的輕微違法免罰規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)《全省措施》第7條對《行政處罰法》第33條規(guī)定的要件作了三項改動：一是將《行政處罰法》上的違法“輕微”要件改成了“顯著”輕微；二是將《行政處罰法》上的“沒有造成危害后果”改成了“無明顯危害后果”；三是在情節(jié)輕微要件和無危害后果要件之間，《全省措施》將《行政處罰法》所使用的“并（且）”一詞改成了“或者”。這些改動指向的法律效果看起來是互相矛盾的：第一項提高了輕微免罰的適用條件，有限縮適用案件范圍的效果；第二項則降低了輕微免罰的適用門檻、有擴大適用案件范圍的效果。如果說考慮到“先行先試”的探索需要，前兩項變動還有可能被歸入對既有立法的擴大或限縮解釋；第三項變動對適用案件范圍的擴大，則很難從常規(guī)的法律解釋方法中獲得支持。假若因此引發(fā)糾紛而制定機關無法對這些變動給予合理論證，則有權(quán)機關可能認定該文件中的這些規(guī)定因與上位法相抵觸而無效。

（三）其他規(guī)范性文件作為輕罰裁量基準

以上分析已經(jīng)表明，通過對《行政處罰法》免罰規(guī)定的法解釋，引入企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制因素并非不可能，只是相當受限，因為《行政處罰法》第33條所明文規(guī)定的要件將相關探索局限于“輕微”違法案件。若止步于此，將極大妨礙企業(yè)建立內(nèi)部守法機制的積極功能的充分發(fā)揮。

假如行政機關在執(zhí)法過程中不再自我設限地只考慮對《行政處罰法》上輕微免罰制度的運用，而轉(zhuǎn)向《行政處罰法》上的從輕、減輕行政處罰制度，應可發(fā)現(xiàn)引入企業(yè)守法激勵的更大空間。

法定的從輕、減輕行政處罰與酌定的從輕、減輕行政處罰之間存在明確的區(qū)分。法定的從輕、減輕處罰體現(xiàn)于《行政處罰法》第32條的規(guī)定，“應當從輕或減輕行政處罰的情形”，其中的兜底款明確為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應當從輕或減輕行政處罰的”。這就意味著，法定從輕、減輕處罰事由，在現(xiàn)行法框架下只能由法律、法規(guī)或規(guī)章設置。與此形成鮮明對照的是，我國現(xiàn)行法上的酌定從輕、減輕因素，可以由規(guī)章以下規(guī)范性文件作出規(guī)定，這就使企業(yè)建立內(nèi)部守法機制作為考慮因素可以經(jīng)由規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的規(guī)定進入行政處罰的酌定從輕、減輕決定。

我國現(xiàn)行法上的酌定從輕、減輕行政處罰的規(guī)定，主要體現(xiàn)于《行政處罰法》第34條：“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準應當向社會公布?！痹谖覈姓?zhí)法實踐中，行政裁量基準最常見的表現(xiàn)形式即是規(guī)章以下其他規(guī)范性文件。

“法之意有限而人之情無窮”，立法往往給執(zhí)法活動留下裁量余地。在環(huán)保這樣涉及復雜多元利益和專業(yè)知識運用的領域，立法者更是傾向于賦予執(zhí)法機關相當?shù)牟昧靠臻g。納入本案研究范圍的全部案例，所涉及的環(huán)保實體法均給執(zhí)法機關規(guī)定了行政處罰的選擇裁量權(quán)。其中《大氣污染防治法》就“污染設施不正常運行”的違法行為所作規(guī)定，允許執(zhí)法機關在“10萬到100萬”之間裁量選擇具體的罰款數(shù)額。這一法定裁量幅度跨度如此之大，如無相應的裁量基準予以細化，很難做到“同類違法行為的情節(jié)相同或者相似、社會危害程度相當?shù)?，行政處罰種類和幅度應當相當”。

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第41條規(guī)定的“行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)”應“綜合考慮”的諸因素，為在環(huán)保執(zhí)法領域通過裁量基準細化法定處罰裁量權(quán)提供了基礎；其中“（七）當事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果”，更是為將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制納入行政處罰裁量事由提供了直接依據(jù)。由此，以其他規(guī)范性文件為載體，針對具體實體法上的處罰裁量條款，將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制作為從輕/減輕行政處罰的事由明確列入相應的裁量基準，是在現(xiàn)行法框架下的一種可能路徑。

相比三環(huán)保執(zhí)法案例中已有嘗試的輕微罰路徑，這種尚未得到實踐探索的裁量輕罰的路徑，具有明顯的優(yōu)點。首先是輕罰決定權(quán)在特定領域具體規(guī)定的處罰裁量范圍之內(nèi)實施，不會像輕微免罰路徑那樣，引發(fā)具體規(guī)定與一般規(guī)定適用順位的相關合法性疑問。其次，更重要的是，裁量輕罰路徑能夠使前述案例所代表的實踐探索在適用范圍上得到極大的拓展，因為其不僅允許行政執(zhí)法機關在輕微違法案件中考慮企業(yè)建立內(nèi)部守法機制因素，更允許行政執(zhí)法機關在一般違法甚至嚴重違法案件中引入企業(yè)建立內(nèi)部守法機制的考慮。最后，但并非最不重要的是，裁量輕罰而非免罰的路徑，在兼容對企業(yè)守法激勵的情況下仍然保留了行政處罰的制裁性。在我國環(huán)境保護任務仍然艱巨、實踐中環(huán)保往往因經(jīng)濟發(fā)展需要而被不當犧牲的背景下，堅持保留行政處罰作為環(huán)保法的牙齒的制裁性，對于提高企業(yè)違法成本，確保環(huán)境行政處罰制度功能的發(fā)揮，實屬必要。

結(jié) 語

行政執(zhí)法中以減免罰方式激勵企業(yè)守法的探索，既與合作治理的理念相契合，可以更好地預防未來的違法行為發(fā)生，也順應了改善營商環(huán)境的政策需要，能夠更好地平衡復雜多元利益。但是，這類正當性論證無法驅(qū)散與之相伴的合法性疑問。對既有實踐探索的合法性疑問，必須站在規(guī)范立場上給予法理上融會貫通的解答；否則，不僅當下先行先試的探索會遭遇合法性挑戰(zhàn)，甚至改變現(xiàn)有立法將其明確寫入法條的努力也可能面臨疊床架屋的指責，未在法教義解釋中得到準確定位的新增規(guī)范與原有規(guī)范更有可能出現(xiàn)體系不協(xié)調(diào)甚至彼此沖突問題。由此，本文在回應以減免行政處罰激勵企業(yè)守法的合法性質(zhì)疑的同時，著力澄清了處罰法定原則的意涵、《行政處罰法》上一般規(guī)定與具體領域法中行政處罰具體規(guī)定的關系、其他規(guī)范性文件作為合規(guī)減免罰裁量基準的可適用性及其適用條件等相關法理。

以減免行政處罰來激勵違法企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制，作為一種旨在激發(fā)企業(yè)守法自主性以節(jié)約政府執(zhí)法成本的靈活執(zhí)法方式，初看起來的確對處罰法定原則形成了沖擊。然而，本文的研究表明，行政執(zhí)法中將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制引入行政處罰過程的探索，在現(xiàn)行有效的實在法框架下能夠獲得合法性；而且，對企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制的探索不應局限于《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“免罰”制度，現(xiàn)行法上的裁量輕罰制度為激勵企業(yè)守法提供了更廣闊的空間。

當然，本文的結(jié)束并不意味著對當前實踐探索合法性探討的終結(jié)。例如，裁量輕罰制度作為可能的路徑，將減免罰以激勵企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機制的適用范圍從現(xiàn)有實踐中的輕微案件擴展至一般違法和嚴重違法案件后，行政處罰實務中應如何決定哪些案件是適于運用此種激勵的，哪些又是因給企業(yè)帶來不當負擔或不法增加了企業(yè)義務等原因不宜或不應引入此種激勵的案件？再如，納入本文研究范圍的三案例采用的操作流程是相似的，均為行政機關發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法并告知相關政策—違法企業(yè)提出整改申請—企業(yè)整改通過專業(yè)評估—行政機關作出減免行政處罰的最終決定。這種程序是否適當？是否應當區(qū)分不同案件類型（如區(qū)分事后建立內(nèi)部守法機制是行政機關的要求還是企業(yè)自主申請）配套不同的適用程序？還有，將企業(yè)事后整改納入行政處罰裁量的考慮因素之后，如何為這種裁量權(quán)的運用建立起適當?shù)倪吔缫苑婪犊赡艿臑E用？這些均是以減免罰激勵企業(yè)建立內(nèi)部守法機制的合法性依據(jù)問題獲得解答后，下一步必然要面對的具體操作問題，只能留待另文探討了。

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原文《減免行政處罰的合法性探析》刊于《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2025年第8期（第67-78頁）。若下載原文請點擊：https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=bJ89lKU86K_kzr8c40uEmT78QLkgLKC3pB7zNGth1jWxEct1MwWuIlsNavKU7XkPUmyRToeFno-oVAaMOYF6CMcFvCMLNxdSC7i1hR_h_hXvb-RVSIb8yFjgbE3HxwCyJ6F3FkjGJZeTtPQAZsWTGgkqP6JEf5EzQuu3zoGRqn5zL7Xn4y7klg==&uniplatform=NZKPT&language=CHS

編輯：馬 瑩

審校：黃藝聰