碳市場建設解讀丨加強政策協(xié)同與制度銜接 共促電力低碳發(fā)展

《關于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設的意見》強調(diào)“加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協(xié)同、制度銜接”，明確了全國碳排放權交易市場（以下簡稱碳排放權交易市場）和全國溫室氣體自愿減排交易市場（以下簡稱自愿減排市場）與綠電、綠證等其它相關制度的功能定位和銜接機制，對于推動經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型，特別是電力系統(tǒng)低碳發(fā)展具有重要意義。

碳排放權交易市場和綠電綠證機制促進低碳轉(zhuǎn)型的方式不同，前者側(cè)重減排，后者側(cè)重促進可再生能源發(fā)展

碳排放權交易市場和綠電綠證機制均是基于市場的重要氣候政策工具，兩者的最終政策目的都是促進低碳轉(zhuǎn)型，但是存在較大差異。一是促進低碳轉(zhuǎn)型的方式不同，碳排放權交易市場是國際最主流的、通過碳定價減少碳排放的政策工具，而綠電綠證機制主要通過促進可再生能源發(fā)展實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。具體對于電力行業(yè)而言，目前我國的碳排放權交易市場是基于強度控制、配額免費分配的，對電力行業(yè)的影響主要集中在促進火電行業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整、降低排放，碳價在火電行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)實現(xiàn)“排碳有成本，減碳有收益”，但由于火電企業(yè)仍是基于強度獲得免費配額，可再生能源相對火電競爭力因碳價提升較為有限。綠電綠證機制主要通過市場化機制為可再生能源提供額外支持，鼓勵可再生能源發(fā)展。因此，兩者目前的政策主要作用對象分別是火電和可再生能源兩類電源。二是交易標的物不同，碳排放權交易市場的標的物是碳排放配額，綠電綠證機制的標的物是綠電和綠證。碳排放配額代表碳排放權交易市場覆蓋下的重點排放單位允許排放一單位二氧化碳的權利，不同企業(yè)同一年份通過配額分配獲得的配額完全同質(zhì)，在履約環(huán)節(jié)使用不存在區(qū)別。綠電和綠證背后對應的可再生能源發(fā)電項目則具有技術類型、裝機時間、補貼情況等差異巨大的特點，在不同場景中難以完全同質(zhì)使用。

兩種制度同樣存在重要關聯(lián)。第一，在碳排放權交易市場的管理下，碳排放資源的稀缺性得以不斷顯現(xiàn)，碳價不斷上升的走勢也會提供重要的價值錨定，影響到綠電和綠證的價格；第二，如果碳排放權交易市場管控的碳排放包括電力使用造成的間接排放，綠電綠證的交易信息能夠為核算企業(yè)碳排放和向企業(yè)發(fā)放配額提供重要參考。

我國碳排放權交易市場目前不納入電力間接排放，與綠電綠證可獨立運行

自2021年7月開始交易運行以來，覆蓋發(fā)電行業(yè)的碳排放權交易市場已進入第三個履約周期，對發(fā)電行業(yè)減排增效的作用不斷顯現(xiàn)。碳排放權交易市場和綠電綠證機制的銜接協(xié)同的主要討論集中在控排企業(yè)是否可以通過使用綠電綠證降低電力間接排放。

經(jīng)過相關主管部門的密切協(xié)商，2025年4月，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布了《關于做好2025年全國碳排放權交易市場有關工作的通知》，明確當前重點排放單位因使用電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放不納入碳排放權交易市場的配額管理范圍，與地方試點碳市場納入電力間接排放、允許使用綠電扣減電力間接排放的做法有一定差異。因此，當前暫不需要在電力間接排放層面銜接全國碳排放權交易市場和綠電綠證機制。未來一段時間內(nèi)，全國碳排放權交易市場和綠電綠證機制之間的政策邊界清楚，兩者可以相對獨立運行，各自發(fā)揮作用。

通過“二選一”機制，自愿減排市場與綠證可協(xié)同支持可再生能源發(fā)展

自愿減排市場自2023年以來，為支持降碳效果好但收益情況欠佳、具有減排額外性的項目，體現(xiàn)出“優(yōu)中選優(yōu)”“綠中選綠”的整體思路，第一批發(fā)布了并網(wǎng)海上風力發(fā)電和并網(wǎng)光熱發(fā)電等兩項可再生能源發(fā)電領域方法學，以激勵新能源技術不斷迭代和規(guī)模化應用，從而降低減排成本。自愿減排市場和綠電綠證機制的銜接主要體現(xiàn)在避免自愿減排量和綠證被不同購買企業(yè)“重復聲明”的風險上。為解決這一問題，國家能源局綜合司和生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于做好可再生能源綠色電力證書與自愿減排市場銜接工作的通知》，要求在2024年10月1日開始的兩年過渡期內(nèi)，深遠海海上風電和光熱發(fā)電項目需在綠證與自愿減排市場減排量申請中“二選一”；過渡期后，綜合自愿減排市場和綠證運行等情況，適時調(diào)整銜接要求。這一文件的出臺有效解決了所謂“重復聲明”的風險。一方面，提高了可再生能源發(fā)電類項目業(yè)主參與自愿減排市場的積極性；另一方面，也有效回應了部分國際組織對我國綠電綠證機制的質(zhì)疑，例如國際機構“可再生能源100%使用倡議組織”（RE100）已確認對于中國綠證認可不再需要額外前置條件。

未來全國碳市場將與綠電綠證更好協(xié)同推動電力行業(yè)減排

未來，全國碳市場將逐步提升碳排放權交易市場的配額有償分配比例，在電力價格形成機制和傳導機制完善的過程中，使得電價能夠真實反映市場供需，并且將碳排放成本充分傳導到電力用戶。這一情況下，可再生能源相比火電的競爭力也能相應獲得合理提高，碳排放權交易市場能夠?qū)崿F(xiàn)對可再生能源整體的支持作用。同時，自愿減排市場也將納入更多與能源相關、社會期待高、技術爭議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會和生態(tài)效益兼具的方法學，對額外性較強的可再生能源技術持續(xù)支持，并與綠電綠證共同滿足市場主體的各類需求、提高我國應對氣候變化話語權。

（清華大學 張希良）

來源：生態(tài)環(huán)境部作者：張希良