陳柏峰 曾翔：論選擇性執法的技術規制——從“衛片執法”展開

作者簡介：陳柏峰，中南財經政法大學法學院教授；曾翔，中南財經政法大學法學院博士研究生。文章來源：《行政法學研究》2025年第5期，轉自行政法學研究編輯部公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

隨著新興執法技術的興起和廣泛適用，選擇性執法的技術規制逐漸成為可能。在土地行政執法中，技術迭代后的“衛片執法”，通過“發現違法線索”“執法案件裁量”“落實行政處罰”等環節的技術控制，實現了對選擇性執法的技術規制。執法目標的“照看機制”、執法管理的“量化機制”、執法裁量的“記錄機制”以及執法責任的“敞視機制”，構成了技術規制的實踐機制。同時，技術規制的過程也存在偏差。由于“執法技術單向度的特性”與“技術對壓力型體制的塑造”使得基層執法的糾偏能力弱化，從而可能引發治理風險。在執法技術化的大趨勢下，行政執法需要進一步優化執法技術運用、執法科層組織以及執法回應性，以改善執法技術的規制效果，落實嚴格公正文明執法的目標要求。

一、問題的提出

黨的二十大提出全面推進嚴格規范公正文明執法。其中，合理有效規制選擇性執法是推進嚴格執法的重要內容。選擇性執法一般是指國家行政執法機關根據社會情勢差異和執法具體情況來決定執法適用的法律、手段、對象以及嚴格程度的執法方式。當行政執法機關基于不正當理由作出選擇性行為時，執法權會不可避免地遭到濫用，極易造成執法不公。正如習近平總書記強調：“……對濫用查封、扣押、凍結財產等強制措施，把民事糾紛刑事化，搞選擇性執法、偏向性司法的，要嚴肅追責問責。”

當前，學界對于選擇性執法的規制研究主要集中于以下視角：一是執法經濟學視角的規制進路。其認為執法存在最優執法路徑，在假定法律完備的基礎上，執法者需要以社會福利最大化為目標。而由于成本限制，執法不可能完全覆蓋所有的違法狀態，其必然存在選擇空間。選擇性執法在很大程度上是執法資源有限性或者濫用自由裁量權所導致的。其某種程度上是政府為降低執法成本以保證運用剩余執法權實現目標。為此，需要通過保障執法經費、建立反饋機制的方式規制執法的選擇性行為。

二是政治經濟學視角的規制進路。其是在執法經濟學視角基礎上進一步的延伸。該視角認為，即使執法成本為零，選擇性執法依舊可能發生。中央和地方政府時常會主動采取選擇性執法，形成全國范圍內的運動式執法，其根源于國家對執法靈活性的需求。其中，靈活性的重要性決定于環境是否頻繁變化并可否預期。為此，需要更加制度化的規范執法行為，在留出靈活空間的同時建立良好的制度預期。

三是組織社會學視角的規制進路。該視角特別強調基層社會為執法的選擇性提供的“深描”場景。例如，陳柏峰發現基層執法呈現出彈性格局，執法者會因為社會情勢的差異，在嚴格執法、折扣執法或一線棄權之間做出選擇。從該視角來看，執法的選擇性既來自于法治系統與社會生活轉型間的深刻張力，也源于國家執法能力的限度。為此，規制選擇性執法需要完善行政裁量體系，將“在裁量權范圍內實施選擇性執法這一考量”納入到政府考核評價體系中進行合理規范，與此同時，該視角還強調需要維持國家行政體制與社會的良性互動，通過逐步塑造社會法治意識，來彌合法治系統與社會生活間的張力。

以上研究從執法的成本、制度、組織、社會等維度深化了對選擇性執法的認識。從規制的策略和路徑來看，經濟學視角強調加強對執法的基礎保障，政治經濟學視角強調通過規范化建設建立穩定的制度預期，而組織社會學的視角則是強調正視法律與社會之間的“差距”，建立體制與社會之間的良性互動關系。然而，以上視角均不同程度忽視了執法技術對于執法的現實影響，未從技術規制的維度展開對執法行為的分析。技術既是法律規制的對象，也能構成與法律并列的規制模式。隨著技術發展，先進科學技術手段在執法過程中的運用越來越廣泛，包括網絡平臺、大數據、云計算等，這些新興信息技術可以形成對執法選擇性的抑制和規范塑造。從實踐發展來看，技術應用和智能裝備逐步深入到執法的各領域各環節之中，執法技術已經成為了規范執法行為的重要變量，包括交警的非現場執法、農業執法的數字監管、食品安全生產的平臺監督、大數據技術在警察執法中的運用，等等。其也自然成為了諸多規制路徑之外的又一視角。

雖然很早就有學者對技術發展及其規制效果抱有期待，認為技術會成為規制選擇性執法的重要路徑。但是由于技術更迭、推廣、適用的漫長歷程，執法技術往往不能作為當即賦予實施的制度方案，而只能作為期待性的變量加以闡述。因此，一旦涉及技術對選擇性執法的影響，研究往往只能點到為止，難以進行深入論述。隨著執法技術的深入發展，技術對基層執法行為的規范塑造已經成為現實。在技術實踐深入應用與智慧法治廣泛興起的背景下，有必要從執法技術的視角拓展對于選擇性執法的規制研究。執法技術是如何嵌入執法并實現規制效果的？規制過程中有何偏差，應當如何調適和改進？本文以“衛片執法”這一執法技術作為典型經驗，來探索和分析上述問題及相應的實踐機理。

“衛片執法”的全稱是衛片執法（監督）檢查。通過衛星遙感監測技術，國家能將同一地區前后兩個不同時間的衛星圖片疊加對比，并呈現出變化的地塊，該地塊也被稱為“圖斑”。通過識別“圖斑”，國家能夠對某一行政區域開展執法檢查和監督，以掌握該地區土地變化和利用情況，并發現和查處違法用地行為。20世紀70年代以來，土地違法行為一直居高不下，“嵌入式”的土地執法時常在“有效”與“失靈”之間搖擺，涉土選擇性執法的現象突出，尤其是在“拆違”活動中，執法的選擇傾向尤為突出。隨著大數據、人工智能技術的迭代升級，“衛片執法”技術深度融入了土地執法之中，有效遏制了土地領域執法的選擇性傾向。與此同時，在技術規制過程中“衛片執法”也存在明顯的適用偏差，基層可能因技術適用陷入僵化、機械、資源浪費等治理困境。所謂技術規制的偏差，是指在技術嵌入基層執法的過程中由技術適用缺陷所導致的執法意外后果。

為此，本文希望通過對“衛片執法”的分析性概括，揭示執法技術規制涉土選擇性執法過程中的特性和機理，從而實現走出“個案”的理論目標。

二、規制選擇性執法的技術環節

執法實踐中，執法的選擇性行為可能發展在“發現違法線索”“執法案件裁量”“落實行政處罰”的環節中。“衛片執法”從這三個環節實現了對選擇性執法的技術規制。

（一）發現違法線索環節

在“發現違法線索”環節，執法的選擇性行為表現為一線執法者能夠在行政作為與不作為之間搖擺，放棄可能獲得的執法線索。借助執法技術，執法管理者能夠通過技術平臺鎖定與土地管理相關的違法線索并約束基層執法者的執法活動。

首先是執法系統內的“條條”整合。所謂“條條”整合，是執法管理者能夠通過數字平臺技術在“條條”層面監督并協同基層執法者開展執法監察活動。以大數據、云計算和網絡平臺為載體的技術工具是實現這一過程的主要方式。例如，2018年“國土調查云”系統及App正式開始推廣使用，其廣泛應用于各級自然資源主管部門內部。該平臺內部包括工作臺、信息站、工具箱等模塊，可以實現查詢、拍照、記錄等功能。其中，工作臺包括“耕地保護”“調查監測”“督查執法”“衛片執法”等業務模塊。實踐中，部省兩級的業務處室會在這些模塊中針對性地發布行政任務。爾后，下級行政管理部門將分區統籌管理，將下發任務分解至各屬地行政管理單元，依次包括市州、縣區、鄉鎮。鄉鎮還會進一步動員村（社區）參與調查協作。在平臺系統內部設定的職能權限中，省市兩級職能部門負責審查確認衛片圖斑的合法性。而縣級部門負責統籌本行政區域內的執法力量，逐一完成衛片圖斑的舉證要求，最后在系統內遞交省市兩級審核。借助數據平臺技術，執法管理者能夠在“條條”層面完成對執法力量的縱向整合。

其次是違法線索的整體鎖定。所謂整體鎖定，是指執法者通過數字技術工具能夠全面掌握轄區內的違法線索。在“衛片執法”中，執法管理者會借用“圖斑數據”協助監督和鎖定違法目標，而小程序與移動App是實現“圖斑”核驗和監督的主要技術工具。在圖斑被分派到縣區、鄉鎮、村社區后，基層干部需要對土地的具體情況作出調查。核驗工作分為內業和外業兩部分。內業部分需要收集和匯總證明土地變化的合法性材料，包括權屬證明、行政批文、項目文件等。外業部分則是調查者需要依照數據平臺內部的導航系統前往“圖斑”所指區域進行實地核查，并完善一手數據資料。具體包括：（1）補充衛片圖斑的基本信息，包括用地主體、單位名稱、用地類型、項目名稱、權屬狀況等。（2）在定位開啟的狀態下，按照固定的方位在圖斑內的多個地點多次拍攝現場圖片并將其上傳至數據平臺內。（3）由調查者在系統內簽名確認并提交影像資料和信息數據。最后，外業調查資料會統一匯總至縣局內業相關職能科室，并結合內業資料統一審核、上傳。爾后，省市兩級執法部門將根據匯總資料確認圖斑所指土地的變化狀態。在剔除“合法圖斑”“偽變化”及“其他圖斑”后，被確認后的“疑似違法”圖斑會再次下發到各級屬地職能部門。由此，各級執法管理者能夠整體掌握管理轄區內土地違法的目標線索。

（二）執法案件裁量環節

在“執法案件裁量”環節，執法的選擇性表現在對同種違法事實作出差異化的處理。而技術規制下，執法管理者能夠通過量化數據與裁量基準實現對行政執法權的約束和監督。

通常，行政執法的立案查處工作包括受理、立案、證據、處理、執行五個部分。其中，證據部分是能否確認土地違法的關鍵環節。通常，多數土地違法案件中證據包括四類：（1）當事人身份及詢問筆錄；（2）“套合”數據資料。如現場勘驗材料、違法地塊現狀照片、土地利用現狀圖和規劃圖等；（3）土地來源資料。如相關的項目審批材料、來源證明材料、違法轉讓證明材料等；（4）其他資料。由于“衛片執法”平臺所篩選出的“疑似違法”圖斑已經過初步的合法性驗證，其土地來源材料往往存在一定瑕疵。因此，“套合”數據資料是影響行政處罰的關鍵證據。

“套合”數據資料的獲取分為兩部分。一是執法者前往實地固定收集。現場一般會由當事人協助執法者指認地塊邊界，執法者再通過專業設備（RTK）進行定點測繪，以獲得關于“疑似違法”圖斑的勘測定界圖。二是從縣級自然資源部門調取數據。其他“套合”數據掌握在自然資源各職能科室手中，如自然資源調查登記、國土空間規劃和用途管制、耕地保護和生態修復等科室。執法者需要從這些部門內調取土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、永久基本農田數據等基本資料。通過將勘測定界圖與土地利用總體規劃圖、土地利用現狀圖、基本農田數據底圖等數據圖進行套合分析，執法者能夠詳細判斷土地違法程度、占用土地類型、違法精確數量，并能夠在清晰確定“違法事實”、執法裁量基準以及處罰數額的基礎上，做出行政處罰決定。

（三）落實行政處罰環節

執行和落實行政處罰的決定，是執法落實法律實效的最后一環。以往，基層執法者即使依照合法程序獲得行政處罰決定，在最終執行行政處罰時，執行仍常常處于搖擺和選擇狀態。例如，針對農村地區的房屋違建，在強制執行環節，執行活動常因違法建筑拆除的高額成本和社會風險而陷入執行不能的境地，行政處罰決定難以真正落實，最終結果往往是“以罰代法”。

對行政執行過程的技術監督改變了執法的選擇性傾向。技術規制所形成的執行壓力驅使執法者嚴格督促當事人履行行政義務，落實行政處罰的具體內容。一方面，案件相關的“疑似違法”圖斑已經被平臺系統確認并記錄。基層執法者只有完成立案查處工作，上傳佐證資料，并經過省市兩級部門核驗后，“疑似違法”的圖斑記錄才能在系統中核銷。而核銷過程中的數據資料以及全部的操作流程仍會留存在數據平臺內部。另一方面，長期未核銷的“疑似違法”圖斑會被特殊標記并一直留存在系統中，時刻提醒執法者完成相關工作內容。通過“衛片執法”技術的協助，土地的真實樣貌與行政處罰決定的執行情況都將時刻處于監管者的注視下。

與此同時，以“圖斑數據”為參考的管理考核會形成執行壓力，驅動執法者落實執行任務。近年來，自然資源執法中大多數日常業務都圍繞“圖斑”展開，包括專項行動、日常整改、例行督察等。其中，相關的“圖斑數據”，如“疑似違法”圖斑的數量、大小、占比、排名等詳細數據均是執法考核的重要參考。土地行政管理過程中，“疑似違法”圖斑的積累會影響一連串的制度后果，包括評分考核、績效評優、示范評選、記過處分等。嚴重時，地方黨委、政府“一把手”可能還會面臨約談問責的風險。通常，問責情形有四種：（1）年度違法占用耕地達到一定數額。（2）年度違法占用耕地面積比例達到一定數值。（3）存在問題突出且典型的大面積圖斑，如“麥田里長出高樓”。（4）在工作排名數據考核中連續兩次處于后三位，包括完成整改圖斑的數量、面積、占比等。對于地方執法部門而言，一旦“疑似違法”圖斑超量積累，執法者將面臨巨大的政治壓力和問責風險。

在技術規制形成的壓力下，基層執法者必須直面結果，嚴格執行行政處罰決定。針對下發的“疑似違法”圖斑，執法者需要依法立案查處并執行處罰結果后，再將相關資料錄入平臺系統，以盡快完成圖斑的銷號工作。在違法占用耕地建房的相關案件中，對于難以執行的“違法建筑”，執法者也必須要將拆除后恢復耕種條件的實地影像資料上傳系統。若省市兩級部門認定資料存在瑕疵，會將涉案圖斑再次下發，直到補全資料完成整改銷號。不僅如此，完成銷號的任務圖斑還會匯總形成歷史數據資料庫。執法管理者會通過“回頭看”等方式不時開展執法督查活動，以確保土地執法最終落到實處。

三、規制選擇性執法的技術機制

以網絡平臺、大數據、云計算為基礎的執法技術架構實現了對選擇性執法的過程性監督，從而實現了技術規制。在宏觀層面，執法技術強化了執法管理體制對總體違法形勢的精準把控，具體包含“照看”機制以及執法管理中的“量化”機制。微觀層面的執法個案中則是包括執法裁量中的“記錄”機制和執法過程中的“敞視”機制。

（一）照看機制：執法目標的精確擴張

作為國家治理內容的一部分，執法技術具有“照看”功能。所謂“照看”是指技術將治理對象的狀態呈現在治理者眼前，將社會變成一整套“清晰化圖解”，進而能夠操作并處理它的過程。技術對目標的照看包括兩方面，一是“可以”的維度，讓社會能夠被技術所看到，二是“因果”的維度，讓社會以何種視角和因果關聯被國家所認識，進而使得社會問題能夠被化解。在“衛片執法”的技術實踐中，國家通過遙感衛星、數據平臺與基層執法者的努力，最大程度搜集了行政轄區內的違法線索。基層的執法者和執法輔助人員，被以“數據平臺”為核心的組織架構所吸納，成為了發揮“照看”功能的基礎結構，極大增強了執法體制汲取和處理信息的能力。從全局來看，國家整體鎖定了社會違法的基本情況，表現出國家權力向社會的深入與擴張。通過國家對社會的整體性“照看”，治理者能夠總體掌握違法發生的整體態勢，從而采取更具針對性的治理方案。

而具體到基層執法中，在“照看”功能下，執法者能夠精確且全面地鎖定執法目標。這包含精確和全面兩個維度。一方面是“精確”，即執法者能夠準確鎖定違法的目標線索。即使當事人存在部分“疑似違法”的行為，即占地面積僅數平方米，它也會被“衛星”鎖定。另一方面是“全面”，即在衛片技術的輔助下，執法者突破了以往人力物力的限制，能夠更加整體、全面地掌握區域內“疑似違法”的具體線索。以往基于資源的約束，即便是有執法輔助人員（村、社區干部）的協助，執法權的輻射力度也極為有限。基層執法只能采取“時空分區”的方式，將資源投放到違法行為高密度、高時段的時空區間，如公共道路兩旁或是節假日期間開展巡查活動。而人煙稀少、居住密度較低的地區，執法力量則難以覆蓋。執法技術改變了執法資源的投放方式。執法者能夠在行政轄區范圍內均衡覆蓋作為“影像”的執法力量，再針對目標線索加以整改處理。這實現了基層執法資源的“精準適配”。總體來看，執法技術的“照看”功能既強化了各級管理者對于轄區內違法狀況的總體把控能力，也提升了基層執法精準發現違法目標的能力。

（二）量化機制：執法管理的精準反饋

執法雖然是執法者依法貫徹并實施法律的活動，但仍需要依托于組織管理。在我國，基層執法普遍呈現為“執法管理化”的形態。與其他行政管理過程一樣，隨著國家治理模式的轉變，執法管理總體表現為行政科層化的趨勢。以制定指標、分解指標、量化考核為核心的目標責任制在執法管理中被廣泛推行。通常，在執法管理的過程中，管理者會設定大小分值有所差異的量化指標，以驅動科層體制和執法者完成目標任務。其中，量化指標可以用數字加以明確規定、并能對任務完成情況予以清晰評估。通過設置不同的量化指標體系，管理者可以實現對執法目標、過程、結果的總體把控，約束和評價執法行為。以大數據、云計算、人工智能等為內核的數據平臺，最為顯著的優勢就是能夠實現對管理指標的“精確量化”和“實時量化”。執法技術能夠將這些指標進一步精細化、數據化、可視化的展現，并且大幅縮短數據統計、處理和反饋的周期和時間。

以往，各級執法管理者對基層違法及執法的整體掌握并不全面和徹底，監控能力極為有限。一是因為數據分析能力有限。由基層自主提供的數據眾多，匯總分析難度較大，而執法組織人員有限。故而，管理者僅能關注最突出的數據和現象，無法對數據做進一步的量化分析。二是因為存在數據瑕疵。由于這些數據是自下而上逐層遞交，執法管理的過程常常會出現“基層共謀”“監控失靈”“管理失效”等問題。對瑕疵數據的觀察難以呈現執法總體形勢的真實樣態。三是由于數據反饋過程遲緩。管理者需要通過一個較長的時段才能完成數據的收集、匯總、核實和分析工作。而往往完成統計分析后，社會違法形勢會發生新的變化，管理者難以及時作出反應。因此，執法管理中經常存在層級阻隔和內部控制失靈等問題，執法能力會在體制傳導的過程中層層耗散。而執法技術的嵌入正逐步改變這一狀態。通過數據平臺、云計算等新型技術工具對執法動態地實時匯總、數據分析及可視化展示，執法管理不僅大幅度縮短了對數據指標進行匯總、統計、計算、傳達、反饋的過程和時間，而且極大壓縮了“基層共謀”的空間，其使得各級執法管理者能夠隨時掌握基層執法的真實情況，實現對基層執法的全周期管理。

（三）記錄機制：執法裁量的權力限縮

行政裁量是指行政主體在適用法律、作出決定并采取行動時，由于法律與事實之間的張力而享有的由類推法律要件、補充法律要件進而確定法律效果的自由。它包括認定案件事實、解釋法律要件、實現“等置—涵攝”以及確定法律效果這四個步驟。在行政執法的過程中，執法裁量關系到執法權的使用，是整個執法的核心環節。一方面，行政裁量能夠發揮行政權的主動性和能動性，更加有效的維護實質正義。另一方面，行政裁量將法定的目的與具體個案相結合，同樣也是形式法治下實現個案正義的有效途徑。整個執法行政的生命力在于裁量，而行政法的核心在于通過法治實現對行政裁量問題的有效治理。執法技術所具有的“記錄”功能，在一定程度上實現了對執法裁量權的限制。

在行政裁量的四個步驟中，認定案件事實與實現“等置—涵攝”最為關鍵。一方面，是因為隨著執法裁量基準體系的完善，法律的解釋和適用日益清晰，不少實施細則由各省市區分別制定，已經實現了精確的遞進分類。另一方面，多數行政執法案件類型簡單，法律適用難度較低，不易誤判。因此，對事實的認定，以及條文與事實的“等置—涵攝”便成為執法裁量的重點環節。而執法技術能夠幫助執法者固定證據，輔助認定違法事實和裁量情節，降低“等置—涵攝”的裁判難度。例如，在土地執法中，通過衛星圖像的定位與測量，執法管理者與基層執法者均能夠準確判定違法事實是否存在。而通過數據底圖的自動套合，執法者能夠精準確認和備份違法占地的類型、大小。在此基礎上，輔之以各省制定的裁量基準與實施細則，執法者能夠精準確定處罰的具體幅度。同時，在數據平臺內，由于系統已經精確定位、計算并保存了涉案圖斑的相關數據，其使得案件的相關數據難以被私人篡改。執法技術起到了有效的監督效果。故而，通過證據的記錄功能，執法技術在限縮基層執法者行政裁量權的同時，確保了地區范圍內類案裁量的公正性。

（四）敞視機制：執法責任的持久鎖定

執法技術還具有“全景敞視”的監督功能。所謂“敞視”，是基于福柯的“全景敞視主義”而提出的功能向度。《規訓與懲罰》中，福柯以圓形監獄建筑比擬并將“全景敞視主義”解釋為“塔尖”的監控者通過嚴謹的信息登記、細分的政治權力建構起一套具有持久且全景化的監控手段，其使得所有潛藏的隱秘都將被揭曉。而執法技術的“敞視”機制，使得執法管理者能夠借助執法技術對基層執法者的執法活動形成持續監控。

“全景敞視”的數字監控包括兩個部分：一是對行政執法過程的敞視。在土地執法的監管平臺中，要消除“疑似違法”圖斑的系統記錄，必須上傳完整的執法程序檔案，包括執法全過程、各環節的文書證據。例如，土地返還證明、整改照片、繳納罰款的銀行水單等。而執法卷宗在上傳至數據平臺后，將時刻處于各級管理者“敞視”監管的過程中，管理者可隨時查閱執法卷宗記錄。數據平臺進一步強化了執法案卷制作的監督效能。二是對行政執法結果的敞視。雖然并非所有“違法事實”都會進入到執法程序之中，但執法技術能夠協助管理者監控土地利用的整體狀況。大量主動整改與小面積的“疑似違法”圖斑，都不會以行政執法程序的方式加以記錄。而“衛片執法”技術通過App定時定位定圖像的方式，能夠準確確認土地的真實狀態。同時，衛星影像與采集圖片都會在平臺系統中備案留存。即便存在遺漏的違法線索，由于各個“圖斑”的區位數據（經緯坐標）被系統記錄，其仍有可能在下一次衛星掃描的過程中被發現。

通過“敞視”，執法技術實現了對基層執法者責任的持久鎖定。一方面是責任鎖定的“持久”狀態。在執法技術的全景敞視的監控下，基層執法者的任何行為都有可能被監控和記錄。久而久之，這種長期的外部監控會逐步內化為執法者的自我約束行為。調研時，基層執法者曾坦言：“現在手機、衛星、各個地方的監控那么厲害，誰敢亂來，說不定什么時候就會被記下來。”另一方面是責任鎖定的“精準”狀態。在基層執法中，管理者通常會以包保責任制的方式，為每位執法者劃定自己的“責任田”，以“橫向到邊，縱向到底”的形式實現轄區范圍監管的全覆蓋。以往，由于執法管理的層級阻隔，地方違法違紀問題難以被真正有效約束。而執法技術對執法對象的精準鎖定激活了基層執法中的包保責任與屬地管理責任。一旦違法行為未被查處而被上級管理者或同級監管部門發現，執法者便會遭到嚴厲問責。例如，在省級層面，“疑似違法”的圖斑數據會同步移交至紀檢委。信息監控技術與包保責任制的結合使得基層的執法責任被持久精準的鎖定，極大壓縮了執法濫用權力的可能。

四、技術規制選擇性執法的偏差生成

作為客觀存在的執法現象，適度權宜的裁量行為與濫權謀利的選擇行為均可能會存在于選擇執法的現象之中。技術對選擇性執法的規制過程也可能存在偏差，裁量空間的極限壓縮難以保證一線執法正義的實現。

（一）執法技術的單向映射

執法技術的外在監督具有單向度、簡約化的特點。從本質上講，不論是照看還是敞視，都是不斷地發現監督對象問題并去解決的過程，其最顯著的特征是依照技術使用者的主觀意圖簡化并提取相關的社會事實。執法技術遵循著以下基本規律：（1）技術設定好了社會被呈現的軌道。（2）社會的復雜性與技術的化簡功能存在張力。（3）技術將社會化約為特定的社會問題并以社會圖像的方式呈現。最終，通過“技術之眼”，社會被簡化為社會問題并轉化為基礎數據，技術使用者對數據的二維判斷和處理成為最終的編碼過程。正如技術的定義一樣，它是為了達到特定目的，通過對已有技術的組合而對自然現象進行編碼。

技術適用目的、功能以及對因果機制的把握，決定了技術單向度、簡約化的特征。它需要針對某一問題，為所服務的對象而采取特定的解決策略。一方面，是簡化與相關事實無關的事實和信息，另一方面，則是深度地擴大與技術應用相關的基本內容。在“衛片執法”中，技術的功能是為了發現當前“疑似違法”的土地利用行為，監控國家的土地使用秩序。在遙感衛星的監測下，衛片技術關注并捕獲了變化的地形地貌。通過地貌大數據以及執法內業數據的比對，執法者及管理者完成了對于土地疑似“合法/違法”的初步判斷。最終，國家整體掌握了這一時段土地疑似違法的基本情況和整體線索。從過程來看，“衛片執法”技術所服務的土地執法，它所關心的事實僅是全國土地的使用是否出現了法律秩序之外的越軌行為。而與土地相關的其他內容，如權利主體的個人身份、生活狀況、社會關系，均被排除在技術監測和判定的范圍之外。

執法技術的運用，一方面簡化了技術使用者對社會生活的整體觀察，其所提取和鎖定的線索僅僅是“是否存在變化”以及疑似“合法/違法”的社會圖像，其他無關事實均被技術所切割和拋棄。另一方面，衛片技術以其極為龐大的數據容量實現了對全國土地利用形勢的總體判斷和監控。因此，執法技術呈現出明顯功能化、單向度、簡單化的特征，表現為國家權力對于社會的“單向映射”。

（二）壓力型體制的技術嵌入

執法技術也涉及執法體制內的信息處理，其能夠實現執法信息的上下貫通。以大數據、云計算、人工智能為代表的技術具有降低獲取利用信息成本、提升信息獲取時效、增強信息獲取質量的優勢，能夠充分克服科層體制內的信息不對稱問題，改變上位管理者的信息劣勢地位。上位管理者能夠顯著增強對執法及其管理行為的監督。全國性土地信息系統的建立便從一個側面反映出中央與地方政府對于土地利用信息掌握權的爭奪。隨著技術的升級迭代、長期持續的土地調查以及日漸嚴厲的問責措施，中央在信息掌握權的博弈中逐步占據優勢地位。地方各級政府的土地使用狀況變得日漸清晰透明，國家對全國土地使用秩序的控制力逐步強化。

執法組織內部，執法信息的上下貫通與精準反饋進一步改變了壓力型體制，使其從彈性化走向剛性化。法律執行（政策實施）壓力強度和大小是由優先度、量化程度以及監控機制來決定的。執法技術通過提升量化效果和監控的機制顯著增加了各級執法管理的競爭壓力。一方面，執法技術通過高頻多次的精準量化使得執法管理日益標準清晰，不斷壓縮了基層管理的“共謀空間”。通過“衛片技術”，自然資源各級管理部門精準地掌握了各個行政轄區內“疑似違法”的土地類型、面積及嚴重情況。同時，管理者還通過數據平臺知曉了每一個地區“疑似違法”圖斑的整改進度、整改效率、整改名次，甚至清楚地掌握每一塊圖斑的具體方位和大小。各行政轄區的土地使用和管理狀況都會以數據可視化的形式梳理并呈現。基層管理者很難再做出基于自身利益考量的隱性決策。

另一方面，執法管理以數據平臺為依托制造了新的“競爭空間”，其驅動了各級管理部門的競爭比拼。在“全景式”的管理空間中，各級各地的行政管理部門被放置于同一場域中“同臺競技”。違法目標的精準量化、執法行為的實時監控、執法信息的整合充分，其徹底強化了考核問責機制。例如，連續兩次排后三名的地區，都可能會被關注、約談和問責。而為了避免被上級管理部門注意，各地執法管理部門會自發地卷入到管理競爭的過程中。一旦任務排名落后，管理者便越發主動參與競爭，改變名次靠后的局面。在行政條塊體制中，這種橫向的考核競爭往往會表現為對縱向管理的層層加碼。管理者只有盡力驅動下級執法組織，尤其是基層執法者，才能擺脫本地區排名靠后的危險局面。

量化的指標排名貫穿于整個執法管理條塊體制的橫向競爭與縱向考核中。數字平臺與執法條線體制的競合，在增強對基層監控能力的同時，極大強化了執法管理者之間的競爭行為，執法日益卷入到了各層級的管理競爭之中。在執法管理橫向競爭與縱向加碼的過程中，執法壓力以“任務時限縮短、程序過程合規、完成標準提高、基層大局穩定”的要求傳導到基層，基層執法的外部壓力顯著增加。由是，技術化的壓力型體制一方面產生了強大的組織動員能力，驅動基層執法者深入社會，監管和控制違法行為。另一方面，其也極大的壓縮了基層組織和執法者能動性與自由裁量權，嚴格實現技術所傳遞的整改要求。基層執法者，尤其是因屬地管理無法回避社會違法事實的鄉鎮執法者，其處于明顯權責失衡的狀態。

（三）基層執法糾偏能力弱化

基層場域中，執法一直處于執法偏差與執法糾偏相互交織的狀態。技術自身固有的缺陷和偏差在執法適用過程中會強化執法體制內的“偏差”要素，無意識放大執法的偏差行為，由此導致治理的負面效果。

一方面，技術“裁剪”了社會事實。技術最重要的特質之一在于它的“反向適配”（reverse adaption），即技術擁有根據自身特性重新定義自身目的的傾向，并且可能會讓使用者忽略其他的視角。“衛片執法”中，執法技術的適用正是為了約束和管理地方的土地使用秩序，保護耕地的數量、質量和生態。具體而言，即“衛片執法”需要消除技術所篩選出的“疑似違法”圖斑。然而，對圖斑的整改離實現耕地保護的目標仍存在一定的距離。另一方面，在技術嵌入壓力型體制后，科層組織的動員能力得到了極大的強化，執法體制強力驅使著基層執法者涌向違法對象與違法目標，嚴格執行和落實法律與技術的目標要求。壓力型體制下，執法技術雖然能夠強化貫徹和實施法律的能力，但這種強化呈現為單向度、剛性化的特征。技術監控下，一些涉及與群眾生產生活相關的執法行為，會在基層引發持續的負面影響。基層群眾與執法者可能會對執法行為產生困惑——這樣做是否能起到保護效果？

通常，執法偏差還可以通過基層執法進行糾偏。權力和裁量的行使具有多個維度和層次。一定程度的自由裁量能夠使法律更加符合社會對于法律公正合理的期待，彌合社會與法律之間的多元縫隙，糾正執法偏差。一線執法中，基層執法者更加了解基層社會問題的癥結，執法者通過自身所具有的信息裁量權，能夠做出更符合情理與實際的判斷。通過“釋法”與“造法”，基層執法能夠彌合執法過程中所產生的偏差行為。然而，在執法選擇性被技術規制的同時，基層執法的糾偏能力也隨之弱化。一方面，執法的目標、過程、結果被行政管理體制整體鎖定，超出執法規范要求之外的行為可能存在問責風險。另一方面，是在技術化的壓力型體制下基層執法者缺少了自下而上反饋的機會、渠道和空間，執法者難以知曉管理者默認和容許的限度。不論是出于減少任務壓力，還是執法者自我保護的需求，執法者都不會輕易做出越界的行為。在規范、行政和政治的多重要求和“技術之眼”的敞視監督下，即使執法存在顯著的偏差與不合理，執法者也會機械嚴格地落實法律的要求。執法技術的單向映射與壓力型體制的技術嵌入，使得基層執法者在被執法體制廣泛動員的同時失去了調適執法偏差的機會和能力。故而，各類由技術規制所引起的偏差行為在基層凸顯，基層執法難以避免地會引發意外風險。

五、技術規制選擇性執法的優化路徑

針對技術規制偏差所導致的治理風險，需要進一步優化和改進執法技術的規制方式，以改善和維系良性的基層執法生態。

（一）技術自身優化：執法技術全過程的適用機制

針對執法技術規制的優化和調適，首先需要立足于執法技術形態本身。技術是通過捕捉現象并對之加以應用來獲得發展的。執法技術帶來的偏差需要回到技術運用的過程中加以調適。

第一，對執法技術自身特性的優化考察。技術本身存在著技術邏輯結構和技術所需的組織結構這兩種基本結構。以大數據、云計算、數據平臺等為典型代表的新興技術措施在整合適用到執法的過程中，需要重視對執法技術雙重結構特性的考察。一方面，由于執法技術本身單向度與簡約化的特征，其在適用過程中不可避免的會存在因“單向映射”引起的偏差后果。因此，需要在引入和適用技術前充分考證技術的基本特性，明確其可能帶來的風險和影響。另一方面，優化承載技術運行的組織結構，尤其需要重點關注技術分工過程中不同組織環節的銜接過程，優化因組織分工形成的技術誤差和技術偏差。

第二，動態調整執法技術的適用和推廣過程。除考察執法技術本身的特性和影響外，技術推廣和適用的過程中，還需要進行動態調適。其需要注意：（1）通過示范機制試點并逐步推廣執法技術。（2）避免過早對執法技術制定規定性的制度要求。技術適用要頻繁調適其適用方式，該過程需要維持一定的靈活性，應待其穩定適用后，再將其逐步納入制度規范的調整范圍。（3）兼顧特殊性與一般性。在推廣適用技術的過程中，需要為歷史遺留問題制定特殊的處理方案，通過“一事一議”的處理方式，逐步消化歷史遺留難題。

第三，對執法技術反饋環節的優化改進。對反饋過程的優化改進有利于加深對于執法技術適用規律的認識，同時避免執法技術在基層適用過程中產生更廣泛的負面效應。從內部管理來看，執法技術的適用需要貫通行政體制內自下而上的信息反饋與收集渠道，以保證上位管理者能夠針對技術的適用狀況及時作出調整。優化和改進技術反饋環節，可以考慮建立和整合多元化的反饋渠道，包括開展專項調研、組織評測、匿名化反饋、社會建議等。

（二）科層組織優化：技術與科層體制的適配機制

除對技術自身適用考察外，還需要考慮執法技術對執法組織的影響。要進一步優化技術與科層體制的適配過程，尤其是增進執法管理的冗余空間，緩釋“壓力型體制”，改善技術嵌入科層組織帶來的偏差效應。

第一，優化執法管理的考核機制。執法技術嵌入科層組織帶來了層級體制的信息貫通，使得壓力型體制變得更加剛性，各級執法管理者的競爭壓力顯著增加。為此，需要進一步優化執法管理的考核機制，科學制定管理指標，以適配技術變革后的執法組織。具體包括：（1）結合基層執法的資源和能力，合理設定周期性的目標要求，并適當拓展基層執法的任務時限。（2）適當弱化部分考核排名的懲罰強度，優化不合理的剛性指標，以減弱基層行政執法的外部壓力。（3）根據地區的特殊情況，設置差異化的考核指標，適當啟用“一事一議”管理策略，有針對性地消化部分地區的歷史遺留問題，避免特殊問題形成不適當的管理考核壓力。

第二，建立和優化執法管理的容錯機制。隨著執法技術與問責措施的強化，基層執法者存在顯著的避責趨向，執法行為和過程變得更加機械。因此，執法體制內亟需建立和完善容錯管理體系，以減輕執法技術化帶來的外部壓力。可以考慮：（1）在日常執法管理中，圍繞執法錯誤的程度及類型，設置容錯程序。（2）對因技術規制偏差所導致的違規行為，符合規定條件的，可以予以免責或者減輕責任。（3）強化容錯制度的程序保障措施，明確認定主體、程序及裁決方式。

第三，優化執法裁量基準的適配機制。行政執法裁量是現代法治社會對行政能動性的必然要求，一定程度的裁量空間更有利于執法者在形式法治之下實現真正的個案正義。在“全景敞視”的執法環境中，執法者出于自我避責與“怕麻煩”的心理傾向，往往會在法定的裁量空間內做進一步的控制和壓縮，由此造成部分案件的高額罰款結果。因此，執法裁量基準需要根據執法技術在基層的規制效果及時作出調整，以適配基層執法的實踐需求。可以考慮：（1）通過數據平臺收集和總結同類案件裁量基準的適用情況，及時分析并總結規律。（2）關注涉訴涉訪及相關典型案例，研究裁量基準的適用效果。（3）廣泛向社會征求意見，尋求改進方案。

（三）執法回應優化：基層執法的糾偏能力建設

回應型執法以保障公民權利、回應社會需要和愿望為其執法的核心目標，符合嚴格公正文明執法的目標要求，執法技術規制的優化最終需要強化基層執法的回應性，使基層能夠在自主統籌的基礎上，針對執法技術所產生的偏差問題采取針對性的治理措施。

第一，強化基層執法的自主統籌能力。在法律落地的“最后一公里”，基層執法者需要擁有一定的靈活性來應對各類執法偏差和沖突。可以考慮從執法資源、執法人員、執法責任和執法協作機制入手，進一步強化基層執法的自主統籌能力。使基層執法者能夠根據轄區范圍內執法事務的需求和特點，精準適配執法資源，化解治理風險。

第二，充分關注基層執法的擴散效應。效果泛化是基層執法中常見的一般現象，其源于基層執法的衍射效應。基層綜合執法體制改革后，“一支隊伍管執法”逐步成為基層常態，基層執法成為基層治理的常規性力量。對行政執法的技術規制必然會影響到基層治理的整體格局。因此，需要將執法技術的適用和調整置于整個基層社會治理能力建設的環境中，強化對基層治理信息的收集和反饋，及時調整技術適用的制度方案，避免產生技術規制下的形式主義和資源浪費。

第三，增進執法體制與社會的信息溝通。執法技術的應用強化了執法體制對于社會信息的汲取能力，增強了執法的控制力，但其透明度還存在不足。可以考慮進一步擴大執法公開的力度，尤其是公開和普及相關執法技術的作用原理，行政執法裁量的一般方式，鼓勵群眾參與和了解執法過程，以此提升群眾的守法意識，彌合國家與多元社會的內在張力。

結語

技術的發展是一把“雙刃劍”，既能夠化解問題，也會帶來新的難題。本文圍繞近些年執法領域日益深化的技術化現象展開分析和討論。從“衛片執法”技術的適用過程可以看到，執法技術通過目標、管理、裁量、責任等要素的信息控制，實現了對選擇性執法的技術規制，也因執法技術的固有特性以及與科層組織的適配過程，造成了技術規制的偏差困境。因此，需要從執法技術運用、執法科層組織以及執法回應過程等環節進行優化，以調適執法技術的規制效果，優化基層執法生態。

近年來，隨著政策文件陸續頒布，國家在行政執法領域的科技布局和規劃日益清晰。《法治中國建設規劃（2020－2025年）》提出“充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，全面建設‘智慧法治’，推進法治中國建設的數據化、網絡化、智能化”。《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》提出“深入推進‘互聯網＋’監管執法”。《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》提出“健全行政執法和行政執法監督科技保障體系”。在國家大力推進執法技術化的過程中，云計算、人工智能、物聯網等新興技術也在同步發展，物理空間與網絡世界的關聯度日益緊密。未來可以預見，越來越多的執法場景都將存在技術化、智能化的可能，執法的技術規制將逐步成為各領域執法活動的常態。與此相應，在執法實踐中，執法技術化的研究需要進一步的深入和拓展。