【歷史文化】吳棠與四川解餉（1868—1876）‖倪玉平

吳棠與四川解餉(1868—1876)

倪玉平

內容提要:吳棠是晚清時期重要的政治人物,擔任四川總督一職近九年。在此期間,四川的財政收入遠遠達不到中央解餉需求,四川解餉的結果和吳棠的個人選擇關系很大。吳棠的解餉策略非常明確,即優先保障本省開支及京餉,其次為鄰省黔餉,最后則依私交關系遠近適當“勻撥”。缺餉是全國普遍存在的現象,在與貴州等省的索餉爭斗中,吳棠以哭窮等方式虛與委蛇。太平天國運動后,戶部喪失作為全國財政中樞的地位,其采取的方案無法讓任何一方滿意,這為地方督撫進一步施加影響創造了條件。吳棠本人雖忠于清廷,但個人權勢的擴張卻不可避免。

關鍵詞:吳棠 戶部 京餉 協餉

清前中期,在中央高度集權體制下,清廷以京、協餉制度維持國家縱向、橫向財政資源轉移,根據財政收支狀況,將各省分為有余、僅敷和不足三種情況,有余省份就近協濟不足省份,調劑全國財政盈缺,“有如一盤棋局,任隨天才的棋手前后左右移動周圍的棋子無不得心應手,這只能是大一統國家的財政統籌,是起運存留體制的活用,在這一點上,我們將理財看作是一種藝術當是可以的”。在這種體制下,無論起運至省還是由省解出,均有十分嚴密的制度。在很大程度上,各省督撫只是照章辦事,少有個人發揮的空間。太平天國運動時期,清政府財政體制面臨巨大壓力,京、協餉制度趨于崩潰。太平天國運動結束后,西北、西南戰火延續,需餉仍急。清廷雖欲恢復舊制,但無奈力不從心,只能以攤派辦法強令各省解送京、協餉,巧取豪奪。而各省自顧不暇,紛紛自籌與截留,故矛盾叢生。

學界關于晚清中央與地方關系的研究論著已頗為豐富,不過大多數均集中于湘淮集團在軍事及政治領域的作為。從財政與官員身份的角度來看,似仍有可以拓展的空間。財權的分配與使用是體現中央與地方關系的重要指標。清朝前中期,督撫個人財政意愿的施展空間極其有限。太平天國運動后,戶部在很大程度上喪失了作為全國財政中樞的核心領導地位,無力解決各方面財政需求,只能任由各督撫自行想辦法解決困難。對于那些需要向其他省份撥款的督撫而言,他們的政治地位雖然不同,各省的財政狀況也各異,但收到的撥款總數卻往往都超出各自的承受能力。在這種情況下,如何撥付、何時撥付,撥付比例及撥付優先項,自然就有各種權衡與考量。本文即以非湘淮系統出身的吳棠為例,依托第一手檔案史料,以其出任四川總督期間(1868—1876)為考察時段,從餉銀外撥的角度來分析財政較為豐裕省份的實際運作,理解地方督撫在收支失衡情況下的應對策略及個人考慮,以期對晚清中央權力逐步流失與地方督撫權力日益增強的內在邏輯有更為深入的把握。不當之處,尚祈方家指正。

一、 川省財政的收與支

吳棠(1813—1876),安徽盱眙縣人,舉人出身,以大挑一等任淮安府桃源縣令,后升任徐海道員、江寧布政使。同治二年(1863)任漕運總督,次年兼署江蘇巡撫。同治四年(1865),調署兩廣總督,后兼署兩江總督。1866年9月,吳棠調補閩浙總督。1868年1月,吳棠任四川總督;10月21日,吳棠抵達成都,正式掌管四川政事。光緒元年(1875)年底,吳棠因身體原因奏請開缺,得到批準。1876年2月20日,交接完畢的吳棠起程返回安徽原籍;7月12日抵家,八天后即20日凌晨去世。四川是吳棠作為封疆大吏任職最長的地方。

吳棠

清朝前中期,清廷在統籌分配各省財政收支時,按經濟狀況將它們分為三類:僅敷、不足和有余。僅敷指財政收入僅敷本省開支,不協不解;不足指財政收入不敷本省開支,須鄰省協濟;有余指本省財政收支有余,或上解戶部,或協濟鄰省。上述留存、起運款項都僅指地丁錢糧而言,其鹽課、關稅、雜稅等項一律報解,不在其內。在清前中期,因綠營兵餉較多,四川本省收入不敷支出,“向由各省每年協撥川省銀二十萬兩,以補不足”。太平天國戰爭爆發后,各省自顧不暇,不再給四川協餉,而四川較少受戰事波及,反而成為清廷倚重的財富之區,開始源源不斷地進行餉銀外撥。吳棠正是在這一背景下出任四川總督。

這一時期,四川的財政收入主要包括地丁錢糧、按糧津貼、按糧捐輸、鹽課和厘金。

按糧捐輸原為“按畝捐輸”,同樣始于1852年。1862年,四川總督駱秉章彈劾布政使祥奎等征收按畝捐輸,“加派追呼,以致刁民聚眾抗捐,實屬辦理不善”,將此辦法暫行停止。次年因經費緊張,復行征收,并改名“按糧捐輸”。按糧捐輸征收的程序比按糧津貼復雜,不是按照固定比例,而是于每年開征前考慮民力之貧富、年歲之豐歉,并參照前二年之收數,由藩司估算征收總額,經川督奏明,“照所定額攤分于屬邑,檄飭地方官征解”。其中特別貧窮的邊遠地區,如峨邊、城口等23廳州縣不承擔按糧捐輸,“余悉按糧征之,為數一百八十余萬,視地丁過二倍以上”。因屬捐輸性質,清廷會按銀數增加副貢和優貢名額,即便“有中等之戶,只能捐銀數兩或數十兩不敷議敘者,亦一律收繳,俾免阻其報效之忱”。吳棠任期內,按糧捐輸的收數也呈下行趨勢。

清朝食鹽分區銷售,各地所產食鹽,皆劃出特定地區為其引地。清鹽法規定,兩湖例食淮鹽;川鹽行于楚地僅為八州縣,并非大量銷往湖廣,正課只有14萬余兩,正、雜課相加也不過30余萬兩。太平天國戰爭爆發后,淮鹽運銷湖廣的長江水道被太平軍控制,湖南、湖北兩省食鹽供應短缺。1853年,湖廣總督張亮基奏請川鹽濟楚,得到清廷同意,川鹽開始大量涌入湖廣。湖廣總督李鴻章認為,“每年改配運楚,川省可多得七十萬兩,為接濟鄰餉大宗”。川鹽課稅的數據非常含混,吳棠在奏折中鮮少提及。不過鹽課應該是四川極為重要的“小金庫”,周達武軍鬧餉之時,吳棠臨時湊銀60萬兩,主體部分即由鹽商提供。

四川厘金的征收始于1856年1月,共有兩大類,“即鹽厘與貨厘是也。鹽厘收入最大,貨厘次之”。隨著川鹽濟楚的展開,鹽厘收入在咸豐時期有極大發展。太平天國戰事平定后,兩江總督曾國藩力圖收回湖北鹽區,雙方展開拉鋸戰。1869年,經與湖廣總督李鴻章商議,最終以“八二配售”之議定案,即在湖北荊州和沙市設配銷局,八成銷售川鹽,二成銷售淮鹽,四川鹽厘收入開始下降。日用百貨厘金征收量與商業流通情況密切相關。1875年,吳棠曾表示:“捐輸漸成弩末,加以楚北鹽岸大半歸淮,漢口洋行包運客貨,厘金尤大減色,入少出多?！逼渲醒笏幚宥愂加?859年,收數很少,后改為由各州縣包干。一些州縣因洋鴉片和本地種植的鴉片量很少,遂按糧攤收。從1860年至1871年,共征銀104萬兩,其中抽諸商販的占十之五六,隨糧完納的占十之四五,每年平均八九萬兩。洋藥厘稅盡數撥充西藏臺餉,因“以征商之款,取之農民,于義本有未協”,經御史吳鎮彈劾,不再按糧攤收,藏衛兵餉也改從貨厘項下支解。

清代的解餉制度以就近為原則,受協省份優先安排鄰省的富裕省份撥解。太平天國運動之后,四川已經由受協省份轉為協濟省份,開始常規性地向云南、貴州、陜西、甘肅等省解餉。吳棠治理四川期間,發生的幾次重大事件直接影響到四川的財政外撥。

其一是京餉攤派。咸同時期,戶部銀庫收入銳減,不得不改變舊有的辦法,將盡收盡解通融為定額攤派。攤派的京餉,最初為每年400萬兩,1860年增加為500萬兩,1861年為700萬兩。1869年6月起,添撥同治大婚典禮100萬兩,共計800萬兩。此項經費要求各省“限五月前解到一半,十二月初間全數解清,不準截留改撥,借詞延誤。倘屆限不到,即照奏定章程指名嚴參”。四川派撥京餉由最初的每年25萬兩增加到45萬兩。1863年,清廷在直隸添設軍隊,以鞏固京師,經費由各省協濟至直隸藩庫,稱固本軍餉。因撥解效果不佳,1866年起,清廷將固本軍餉改為固本京餉,直接解送戶部,額定65萬兩,其中四川每月攤派餉銀5000兩,一年6萬兩。1873年,因興修慈安太后普祥峪陵寢工程和慈禧太后菩陀峪陵寢工程,四川每年另加撥陵寢工程銀10萬兩。自1873年起,四川每年攤派的京餉合計為61萬兩。

其二是貴州苗民起義。1855年,貴州苗民不堪重賦,張秀眉等率眾起義,一度攻入湖南,聲勢浩大,清廷大量派兵前往鎮壓。1872年,苗軍戰敗,起義失敗。作為鄰近省份,四川先是直接派出唐炯部隊共1.8萬人參戰,唐炯部被裁后又派出周達武部赴黔,仍為1.8萬人。四川除部分協濟黔餉,還全額承擔四川參戰部隊的所有軍費支出,每月餉銀5.8萬兩。戰事平定后,周達武部至重慶索餉鬧事,吳棠不得不臨時籌集60萬兩,以平息事端。

其三是西北戰事與淮餉。1866年,左宗棠出任陜甘總督,帶兵與捻軍和回民作戰,直至1873年10月攻下回民占據的肅州,此事才告平息。又因阿古柏勾結沙俄,在新疆發動叛亂,左宗棠于1875年任欽差大臣,督辦新疆軍務。西北地區長期有軍事活動,四川須同時向陜西、甘肅和新疆三省按月協餉,所協餉數不斷增加。與此同時,李鴻章也借加強防務之名,要求四川每月協濟淮軍餉項3萬兩。

以上是四川財政外撥的主體。1870年,面對西北當局的急切催餉,吳棠回奏:“即就本年而論,額賦及捐輸、厘金等款,總計所入不滿四百萬,雖將本省額支各款緩支減發,出數尚須五百數十萬兩,所短不下二百萬兩。挪東補西,備極支絀”,“援鄰之師,既分道而并進;協鄰之餉,復四出而紛馳”。朝廷對此心知肚明,上諭表示,“四川餉力亦難有余,經此次協撥后,恐亦未能源源接濟也”。

1869年,吳棠受云貴總督劉岳昭彈劾,朝廷特派湖廣總督李鴻章去成都調查。李鴻章在四川停留半年之久,順便清查四川的財政收支。李鴻章奏稱:“臣入蜀半載,查核該省出入款目,每歲約收銀四百四十余萬,額報解銀至六百余萬,不敷尚多,是以援黔之唐炯等軍月餉十余萬,每苦不繼”,所以“月餉云南三萬、貴州五萬,久已不能照解”。可見,吳棠所奏報的四川財政困難情況,并沒有多少添油加醋之處。層層加碼的解協餉派撥,使得四川的財政壓力越來越大。

二、 解餉優先項

在嚴重收不抵支的情況下,吳棠是如何處理財政外撥的呢?根據相關檔案,可以匯總出這一時期四川的解餉情況(見表1)。

(1)京餉。四川被指派的京餉數量不斷變化,逐漸增加至55萬兩。面對不斷增加的京餉派撥任務,四川基本做到了年清年款。至于額外加派的固本京餉,即每月5000兩份額,四川最初并沒有年清年款,但從1872年起,隨著財政逐步好轉以及外協餉銀壓力大減,便開始補足原欠項并年清年款。吳棠任內共計繳京餉439萬兩,扣除到任時間不長的1868年,繳京餉為403萬兩,平均每年57.6萬兩,尤其是1874年和1875年都穩定在61萬兩。

(3)西北解餉。西北的情況比較特殊,四川向西北協餉分為甘餉、陜餉、新疆協餉和特定部隊的協餉。除臨時性派撥,常規項目主要包括每月應解甘餉銀2萬兩,解景廉、金順兩軍軍營月餉4萬兩,提舊欠成祿軍月餉4萬兩,合計每年應解銀120萬兩。吳棠在任期間共計撥給西北餉銀157萬兩。

(4)淮餉。四川向李鴻章淮軍撥餉之議始于1870年,當時朝廷打算派李鴻章率軍入陜,辦理西北軍務,李鴻章隨即奏請自本年6月起,四川每月向陜西淮軍軍營撥月餉3萬兩。不料因天津局勢緊張,李鴻章接替曾國藩辦理教案并調任直隸總督。李鴻章以“近畿一帶事勢緊急,奉飭迅速前進”為由,將此份協餉保留下來,即川銀由解陜改為解赴湖北糧臺轉交。吳棠任內撥給淮軍餉銀共86萬兩。

1868年,吳棠到任時間較短,從1869年至1875年七年間的大宗經費外撥支出總數為1031.13萬兩,平均每年外撥銀147萬兩?？紤]到太平天國運動之前四川是每年受協20萬兩的省份,在該省支出不斷膨脹的背景下,這顯然不是一個小數目。

除大宗經費外撥,四川還有一些零星撥款。1871年,貴州發生九起教案,須賠付銀7萬兩,結果貴州只籌到銀3000兩,余銀67000兩由四川墊付。1874年,內務府在西藏采辦藏香,由四川付費,共計36945.6兩。吳棠奏請以后由內務府就近在京畿地區采購,毋庸由川藏辦,朱批:“著照所請,該衙門知道?！钡潞髢葎崭匝赜么ㄊ「躲y在藏采買的辦法。同年,山東河工決口,堵塞需費,朝廷指撥四川湊款6萬兩,最終四川撥銀2萬兩交差。這些零星撥款往往因為事情緊急而不得不立即籌辦。

吳棠上任之初即奏稱:“川省腹地雖已肅清,而援黔、援滇、援陜,大軍四出,一切餉需、軍火均系由蜀支應。其陜、甘、滇、黔四省協餉催解幾無虛日,司庫歲入不敷,難以周轉。”1873年吳棠又稱:“以一省之財賦,供五、六省之用,入不敷出,為數甚巨,以至前收津捐、厘金,均已隨到隨支,毫無存積。綜計年內萬不可緩之需,除有款可指外,約短一百余萬兩,而來年應需經費,尚不在內。”四川每年都有超出支付能力的巨額餉銀外撥要求,在收支倒掛的情況下,吳棠是如何應付各種催餉要求?他的解餉方案有沒有優先項?

1871年,吳棠表示自己的解餉原則:“提餉委員絡繹而至,日事催索,勢難專顧一方。而川庫入少出多,支絀莫可名狀。若欲將數年前奏明免解及已經撥解奉旨劃除之項重迭籌撥,實覺力有未逮。臣忝膺疆寄,惟有通籌各省全局,酌量緩急,盡一省之財賦,均勻分濟,庶不致顧此失彼。”1874年4月13日,吳棠又稱,四川每年收入只有300余萬兩,“無從加派”;支出共有700余萬兩,“半屬虛懸,一入一出,多寡懸殊。各省協餉勢難拘數定限,只有盡力勻撥”。“均勻分濟”或者說“勻撥”是吳棠應對超出支付能力解餉的基本原則,但如何勻撥,在實際操作過程中吳棠又有著明確的優先項。

對于京餉,吳棠堅持最優級。對于這一點,吳棠說得很明白,“京餉為部庫正供,固本亦京畿要款”,所以需要盡先籌解。無論是從政治升遷的角度,還是從忠于朝廷的立場來看,保證京餉都是吳棠最重要的目標。吳棠在每份奏折里都會不厭其煩地說明川省經費緊張,但對于四川京餉數額的層層加碼卻從未發表過任何反對意見,總是全盤接受。在吳棠任期內,四川派撥的京餉做到了年清年款。

京餉之外,對四川來說,最重要的事情莫過于保障本省派出人員的餉項。在此期間,四川派往貴州的周達武部隊,其餉項優于其他省份餉項撥解。周達武部來自四川,活動范圍在貴州,開銷卻由四川全額承擔。在朝廷看來,自然是無此疆彼域之別,各省均須齊心協力;對于四川而言,則在幫助鄰省的道義之外,又多了一份“自己人”及“自身利益”的考慮。四川在全力支持貴州鎮壓苗民起義的過程中,雙方不是沒有矛盾,有時矛盾還很尖銳,甚至不堪其重,但因為唇齒相依,四川仍然全力以赴地予以支持。可以說,京餉和黔餉的支付,是吳棠任期內四川撥餉的兩個優先級選項。

拋開京餉和黔餉這兩個特殊因素外,還有沒有其他因素影響到吳棠的對外解餉?官員個人的心理偏好以及私人恩怨,會不會影響到他們的施政選擇?答案應該是肯定的。不論從哪個角度來看,吳棠都不屬于湘淮集團。湘淮集團在當時權勢最大,朝廷對此自然有所忌憚,吳棠與湘淮集團的關鍵人物曾國藩、左宗棠和李鴻章的關系,形成了鮮明對照,并直接影響到四川的對外解餉。

從吳棠的奏書及書信往來情況看,他與曾國藩保持著較為平淡的同僚交往。曾國藩認可過吳棠的辦事能力,“現在江北文武大員,惟吳棠剿捻向稱得力”。不過,兩人的私交并不密切。1865年10月,朝廷擬任命吳棠為署理兩江總督,“寄諭令吳棠署理兩江總督”,讓曾國藩發表意見,結果曾國藩“奉內未置議”,不愿給予支持。兩人在“川鹽濟楚”上的爭論,很難說沒有受到私人恩怨的影響。

左宗棠

吳棠與左宗棠的關系則比較緊張。吳棠自認“久在江北,于洋務素未閱歷”,對于洋務運動以及左宗棠創辦的福州船政局頗為懷疑。1867年4月7日,吳棠接任閩浙總督官防,5月2日即密陳左宗棠舊部、藩司周開錫與閩省不甚相宜,他說周開錫“以左宗棠疊次奏保,委署藩司,并以官民均無異詞為久任之請”,但其征收厘金過重,盤剝過度,“訪諸在省官紳,異口同聲”,周開錫“于此時閩省情形似屬不甚相宜”,要求將其調走。吳棠還紛紛彈劾其他左宗棠所任命的屬員,并大量調動以前的舊識來福州聽用。吳棠明確宣稱:“檄調來閩差遣委用,將來即由臣給咨赴部,俾先資指臂之使?！弊笞谔膿淖约阂皇珠_創的福州船政局前途堪憂,憤而對吳棠進行彈劾:“吳棠到任后,務求反臣所為,專聽劣員慫恿。凡臣所進之人才,所用之將弁,無不紛紛求去;所籌之餉需,所練之水陸兵勇,竊擬為一日之備者,舉不可復按矣。”正是在這種壓力下,朝廷將上任一年的吳棠調離閩浙。吳棠受到左宗棠的直接彈劾并因此去官,肯定心存芥蒂。

李鴻章

吳棠與李鴻章的關系極為密切。兩人都是安徽人,有同鄉之誼且長期保持著密切的互動。李鴻章稱吳棠“與臣同鄉,又在江蘇同官五年之久,深知其性情樸厚,品行端愨,忠主愛民,出于至誠。”吳棠受左宗棠彈劾后,李鴻章曾試圖調和,“左公于執事頗有違言,弟在都面晤,力為調停,乞于解濟西軍各項酌照前事籌辦”。對于兩淮與四川在川鹽濟楚上的矛盾,作為湖廣總督的李鴻章也給予吳棠明確支持,最終朝廷按李鴻章的建議,以“八二配售”定案,最大程度維護了湖北和四川的共同利益。吳棠時常向身居京畿地區的李鴻章打探宮中消息,了解政治走向。1872年4月25日,李鴻章告知吳棠,“探詢恭值大婚吉期,疆吏只進賀表、賀折(如元旦等式),余無他事,特以奉聞?！?8月16日,李鴻章又通知吳棠:“西太后圣體聞已痊愈,邇來召對較稀,或由大婚期近,諸須布置耶。慶典節前后,內外各衙門陳奏事件有必須避忌者,聞宜加意檢點。至賀折格式,現與楚、豫、閩、晉各處均商定如前擬辦矣。”吳棠因身體原因萌生辭歸之意,李鴻章勸他:“親政之始,似未便以病辭,徐觀機緣,再決進止”,希望吳棠能緩一緩再辭職。1876年2月22日,吳棠辭職后,李鴻章特意致信吳棠:“知乞身歸老,得遂初衣,為之憂喜交集。宦海少一同心,鄉邦少一達官,此俗情之可憂者也。功成者退,重負頓釋,而無衣錦夜行之譏,此公歸之可喜者也。”

吳棠與李鴻章的特殊關系,尤其體現在1869年吳棠被云貴總督劉岳昭彈劾一事上。劉岳昭稱吳棠:“蒞任以來,居心荒謬,行止貪污,以致物議沸騰,官民憤怨。”劉岳昭還信心滿滿地表示:“果有一言之偽,愿伏三尺之條,刀鋸斧鉞,甘之如飴也?！背⑴珊V總督李鴻章前去調查,李鴻章在四川調查半年有余,最終是對劉岳昭的指控進行全面批駁,認為毫無根據。李鴻章表示,吳棠向來“官聲尚好,僚屬皆知,何至一旦有此悖謬之舉?”還聲稱,“近年川省官場習氣頗尚鉆營,遇有大吏新任,多方嘗試,稍不如意,則編造竹枝詞等,私行散布,以訛傳訛,使人莫測。”當然,他也叮囑吳棠,“諄囑其嗣后軍事、餉事一秉至公,勿存嫌疑”。最終劉岳昭受到嚴旨申飭。不難發現,在吳棠受同僚大力彈劾之際,李鴻章作為辦案人員,完全站在吳棠一邊,全力幫助吳棠渡過危機。這自然讓吳棠充滿感激。

吳棠與李鴻章、左宗棠關系的親疏對比,在解餉西北和淮餉上得到了體現。四川每年解往西北的餉項應為120萬兩,1868年至1875年四川應解銀960萬兩,但吳棠僅解銀157萬兩,完成比例為16%,可見其敷衍。1868年,左宗棠認為,四川本應每月協甘餉2萬兩,添加米價2萬兩,也就是每月4萬兩,每年應付48萬兩,1870年又加派撥墾賑銀12萬兩,合計應撥60萬兩,希望四川能盡量予以撥付,但吳棠把兩者視為同一筆開支,拒絕將墾賑銀另算,“是漢中米應歸左宗棠遵旨撥還,尤非川省應解之款”,拒絕解款。1870年6月,烏魯木齊提督成祿奏稱,自己于一年前派胡飛鵬到四川催餉,胡飛鵬“守催兩月,屢次稟懇陳說西軍極苦情形,督臣吳棠總以川省庫款萬分支絀、無款籌撥推諉”。直到一年過去,吳棠才在厘金項下動支銀800兩,“俾充旅費,飭令回營”。

這一時期,西北邊疆危機日益嚴重,左宗棠部需餉急迫,但吳棠不以為然。1871年,吳棠在指出四川“以一省之財力分作五、六省之用,本難兼顧”,“只可盡力勻撥,以免顧此失彼”后,又特意強調西北路途遙遠,缺乏安全保障,故而不愿多撥,“從前成祿駐軍肅州,距蜀已遙,道路多梗,委員由川領餉回營,往往在途經年,尚無抵營消息。此時該軍出關,相距逾遠,甘省潰匪游勇出沒靡常,若以萬難籌措之款輕臨不測之地,實覺在在堪虞”。1875年8月,在左宗棠上奏《復陳海防塞防及關外剿撫糧運情形折》四個月后,吳棠仍然說,“伏查川省距烏城過遠,向無解餉成案,其運餉道路有無阻礙,無從探詢”,僅撥銀3萬兩應付了事。西北戰火未熄,需餉甚巨,吳棠每年撥付的西北餉銀卻遠低于其他各處解餉,以距離遠近而非大局緩急為重,不能不說是受到與左宗棠私交的影響。

淮餉的撥付是另一種情形?；答A本為臨時添加的餉項,吳棠收到通知后,即全力予以保障,“李鴻章督軍入陜,事關西北全局,關隴待援甚切,餉需尚覺不敷,川省唇齒相依,不得不于無可籌撥之中,騰挪協濟”,即刻撥解銀3萬兩。這封奏折寫于1870年7月29日,而吳棠在另一份同日發出的奏折中卻稱,四川“以一省之財力,分供數省之用,民力已極困憊,庫藏悉索無余,積欠勇糧數逾百萬,竭蹶情形不亞秦、隴”,“其舊欠甘餉及漢中米價,實無力兼措”。可見吳棠是優先保障李鴻章部而拒絕了左宗棠部。同年11月1日,吳棠在奏折中的態度就更為明顯:“津防情形較之西南各省尤關緊要,必須餉足師雄,以期聲威遠播。川庫雖甚竭蹶,亟應移緩就急,竭力協濟”,遂又向淮軍撥銀5萬兩。吳棠任期內的淮餉撥付比例:1870年為100%,1871年為50%,1872年為41.7%,1873年為33.3%,1874年為30.6%,1875年為25%。這一時期淮軍并無作戰任務,雖然撥付比例有下降的趨勢,但全部高于向西北左宗棠的解餉。對此,李鴻章心知肚明。1871年10月23日,李鴻章給吳棠寫信表達謝意:“敝部協餉迭蒙委解接濟,昨復飭撥四萬兩解赴鄂臺,軍儲無闕,拜德良多。蜀中物產雄瞻,四鄰莫不仰給,然非執事以公忠之量統顧兼籌,均勻挹注,何以臻此。”

三、 省際矛盾與吳棠策略

四川是太平天國運動爆發后較少受到戰火直接沖擊的省份,故而在財政上深受清廷倚重。但即便如此,四川也難以承受超出支付能力的餉需。吳棠對自己的執政理念有過明確說明:“川省協撥京外各款,悉取資于民力之輸將,舊欠未清,新捐又辦,已不勝其竭蹶之情”,所以到任后,“務在輕徭薄賦,休息邊氓,因入少出多,司庫動形支絀,是以本省戍邊士卒,截止歲除,積欠餉銀至十五六個月之多?！奔热凰拇ú荒芏嗾髻x稅,在解餉需求越來越大的情況下,各種矛盾必然會相繼而來。

除京餉外,吳棠優先保障鄰省貴州的餉需,但因財源受限,不能做到全額保障。吳棠在任期間,關于貴州的撥餉數額發生過幾次較大的爭論。苗民起義后,四川派提督周達武率軍入黔,貴州巡撫曾璧光建議,“貴州帶兵各員,遇有應剿、應防事宜,悉聽周達武調遣”。表面是為統一事權,但真正的目的是想在部隊統一交周達武指揮后,所有餉項全部歸四川籌措。1871年1月15日,吳棠奏報通籌黔省全局事宜折時表示:“臣等援黔數載,不惜巨餉重兵,力顧大局,初未敢有貪功之念,亦何敢居僨事之名?況貴州撫臣動以川楚協和為言,而于提督將赴任以前,預為此劃界分疆之見。其形諸奏牘者,不過以蜀黔餉章稍異,豈知川軍口糧系前督臣駱秉章厘定,仿照楚軍營制,有減無增,非此不足以養其身家,用其心力。”所以堅持入黔川軍由貴州巡撫統一調動,這樣至少不用考慮周達武部之外其他士兵的餉需。

隨后發生的一件事印證了吳棠的猜測。曾前往云南軍援,后又調往貴州的唐炯得到消息,“有川中月協黔餉五萬歸黔自辦,聞黔中意甚欣然等語”。也就是說,貴州希望借軍餉之名,讓四川把每月5萬兩餉銀統一交由貴州支配。吳棠聞訊后,憤而彈劾曾璧光,要求貴州方面作出澄清。最終曾璧光上奏,表示“當時并無此意”,朝廷“免其置議”,可謂不了了之。此事給吳棠留下陰影,所以當后來貴州又要調四川李輝武部赴黔時,吳棠立即指出,周達武統兵赴任不數月,又擬調李輝武所部一軍赴黔助剿,“名為添兵,實則益餉”。

1872年9月,貴州軍事上取得大勝,川黔兩省的矛盾反而公開化。吳棠表示,川省“竭一省之財力,專注苗疆。前后出師至數萬之眾,用餉至數百萬之多”。四川每月向貴州撥銀58000兩,用于周達武部的開支,前后已撥100余萬兩,但貴州仍稱四川長期欠餉,“所謂欠餉者,則系周達武駐川防邊之日歷年欠撥月餉,亦有二十三萬零?？滔录软毑贸酚露?即不能不酌補欠餉。而被餉裁勇之后,即無須月協的餉五萬八千兩之多”。因此,此后月協貴州之餉,“縱不能全停,亦應量為核減,俾可騰出餉項,清還周達武舊欠。再有余力,擬請查照部臣續議月協黔餉二萬之數與西征糧臺及淮餉、滇餉,一體均勻撥解”。收到吳棠的意見后,貴州巡撫曾璧光表示強烈抗議。在他看來,貴州受協經費,只有四川靠得住:“使各省亦如四川撥解無欠,則楚、黔各軍各有專餉,何致時形竭蹶?”貴州缺餉嚴重,“各軍皆采野菜為食,奄奄一息,情實堪憐”。所以自己才會統籌全局,將所得經費均勻分配,“不能不將楚軍應得的餉,分濟黔軍,以均苦樂?！鼻页娤蚴炒A,“今由川援黔一日不能撤,川撥即一日不能停。蓋的餉一項,原為楚軍籌撥,現在所裁者黔軍,并非楚軍。”也就是說,貴州首先要裁撤貴州的部隊,然后才是外省援軍,故而奏請四川每月仍協撥貴州銀58000兩,“俟全省平定,楚軍能撤若干,川省即酌減若干。至全數撤后,再行停協,俾臣等籌辦不致掣肘”。結果中央同意了曾璧光的建議。

對于這種處理辦法,吳棠當然堅決反對。按原四川總督駱秉章確定的章程,楚勇每1000人月餉5680兩;黔勇每1000人月餉4440兩。吳棠指出,周達武部川軍5900人,內官弁勇丁5800人,馬勇100名,按照楚軍餉章,每月約僅支三萬二三千兩,但入黔之始,軍械軍火都寬為籌備,每月58000兩。如果周達武等以的餉專為楚軍籌撥,則每月都多解銀2萬余兩,計18個月零15日,已經多解銀40余萬兩,“現仍按月撥解銀二萬兩,截長補短,自不難從容展布。若謂川餉如期而至,他省撥解寥寥,遂將征防黔、楚各軍專望川省接濟,殊不知川省應協餉需,并不止貴州一省,必須兼顧統籌,況蜀民之財力已窮,似未便再加朘削。是以臣于厘捐等款有減無增,實為深體時艱起見”。正是在此沖突下,吳棠推出了今后對黔解餉的計劃:戰事已經平定,須減為月協餉銀2萬兩,“此后仍當與西征糧臺以及淮軍、滇軍應協各餉,一體均勻撥解”。

收到吳棠的回復,貴州撫臣曾璧光、提督周達武以餉需奇絀,要求一仍其舊,吳棠則毫不動搖,指出貴州“以餉需奇絀,一再瀆陳?？罹尴迖?雖竭蜀民之財力,斷難如愿以償。而大局所關,悉心擘畫,固未能以追呼之迫,致涉偏私,亦何敢因饋運之艱,稍存推諉”,仍是按2萬兩之數起解。曾璧光又奏稱:“上年九月間,川省來咨,忽將此項截至四月止,五月以后月僅解銀二萬兩,節經黔省將遽難議減實在情形分別奏咨催解,并派辦理營務道員周振瓊赴川,瀝陳困苦,該省仍堅挑不搖?！彼€表示:“使唐炯至今未撤,達武所部仍在川防堵,川省能不照常供餉?”結果清廷又同意曾璧光的要求,要求四川撥解貴州餉銀50萬兩。

不料,周達武方面又發生變化。1874年10月28日,周達武稱:“大軍凱撤,川省所定之餉入不敷出,各營積欠權作七成核算,余由將領捐補一成,以示體恤。無如軍心渙散,維系為難,一聞此言,即怨謗交集?！彼硎?自5月9日行抵成都后,節次與吳棠等人詳述營中困苦情形,“勢難延緩,不惜唇焦舌敝,以迄于今”,“奴才所部楚軍,原屬吳棠舊部,奏派援黔,籌兵籌餉,猶屬吳棠主持。今茲援局告成,拔營回川,應即仍歸部署,始終其事”。周達武直接將部隊帶回重慶綦江,大兵壓境,并出現坐地鬧餉之事,“直入府城盤踞”。朝廷大恐,嚴厲斥責吳棠和周達武,要求做好善后事宜,“萬一營勇聚而生變,則吳棠、周達武均不能當此重咎”。

解決完周達武事件后,貴州仍希望四川能多撥餉銀。1875年3月14日,曾璧光奏周達武擬令四川原協黔餉58000兩,減去3萬兩,仍協28000兩,“照數籌撥”。吳棠指出,曾璧光原奏內申明四川協款,“不能責以另籌,請由別省改撥,茲戶部仍以責之川省,夫川、黔為切近省份,但凡力所能為,無不勉盡恤鄰之誼”。但四川還須協濟京餉、西北餉需等,“似皆急于黔省,所需分籌勻濟,已極為難,若再增以黔省協撥,實屬無從措手”,明確加以拒絕?？梢娫诶Ь持?鄰省優先策略的范圍也不是無限度的。

同樣的道理也適用于吳棠的淮餉撥付。吳棠與李鴻章的關系最為密切,在力所能及的情況下,基本上他都會優先考慮淮軍餉需,但前提條件是不能妨礙到自身利益。1874年9月1日,因辦理海防需款甚急,李鴻章奏請四川方面無論何款,先行提解20萬兩,以濟眉急,“四川居偏隅腹地,財力雖非有余,值此時艱,各路協餉實無如海防之急且要者,自應移緩就急,共維大局”。結果吳棠只解銀5萬兩。他并不是不愿意幫助老友李鴻章,實在是因為這一時期四川面臨著周達武部隊鬧餉的巨大壓力,不得不將重心轉向本省。

簡言之,在吳棠任督期間,四川財政緊張是常態。既然不能滿足所有的解餉要求,如何在職權范圍內進行選擇和運作,就不免會帶有較多的個人色彩。吳棠的解餉策略非常明確,即優先保障本省開支及京餉,其次為鄰省黔餉,最后則依人際關系遠近適當“勻撥”。在每一份相關奏折中,吳棠均會不厭其煩地訴苦,將經費的窘境描述一遍,并適時減少解餉數額。

解餉不能按時足額,并非四川的特例,而是各省普遍存在的情況。湖南巡撫劉崐即奏報:“湖南自援黔以來,歲餉不下二百萬兩,初猶勉力支持,月清月款,繼則每月僅能發二十日現餉,近且并此二十日而時有不敷。藩糧之兩庫常虛,鹽茶之厘金有限,日積月累,欠餉已至一百七八十萬兩之多。”正是因為收支倒掛,各省的解餉才都變得不積極起來。1870年1月29日,陜甘總督穆圖善出任寧夏將軍,發現各省解餉頗多觀望,“以河南、湖北、江蘇、四川、山西各省專撥秦州糧臺銀一百二十萬兩,屢催罔應。該將軍交卸督篆后,更覺呼應不靈,請歸左宗棠催解”。也就是說,考慮到自己人微言輕,他希望能借助左宗棠的政治聲望來獲取各省較多的配合。

1870年11月13日,涼州副都統瑞云稱,涼、莊官兵窮困危急,朝廷曾于同治五年(1866)奉旨在山西協甘餉內撥銀5萬兩,以為一年俸餉之需。瑞云派人前往山西支取,結果“僅領獲銀六千兩,尚欠五萬四千兩”,至今未完。1871年12月31日,辦理西征臺翰林學士袁保恒奏稱,左宗棠每月需餉60萬兩,而“自奉旨以來,僅湖北籌解積欠四萬兩,兩江籌解積欠二萬兩,浙江加解捐款五萬兩,江蘇、山東各并解月餉一次,此外絲毫未有增加”,“河南一省上次奉旨飭提三十萬兩,撫臣奏明任解,而事已經年,自初次批解二萬兩之后至今,委員接續守催,迄無續解消息,恐再令籌解,仍屬無濟”。

在各省自顧不暇的情況下,解餉缺額越來越多。1876年1月10日,左宗棠奏稱,各省西北欠款均不能按數撥解,“就目前實解協甘之餉計之,幾比常年短至一半。積欠協餉非獨未能遵旨先提一半,依限照解;現截至十月,且增欠至二千七百四十余萬兩”。一年后,各省仍然拖欠西北解餉。袁保恒奏稱:“山東以籌堵河工決口為詞,山西以增撥邊縣協餉為詞,四川以趕辦本省賑濟為詞,河南以河東撥款改濟甘軍為詞,安徽以自籌征軍月餉為詞,廣東以未清西商借款為詞,湖南以專顧援黔湘軍為詞,紛紛延緩?！奔词共煌：邞┱?“函牘并懇,委員守提,賴以空言回覆”。這也是為何左宗棠在收復新疆時,急迫需要胡雪巖在上海向洋商借款的根本原因。

面對不同的意見和不同的需求,以及經費短缺的客觀實際,這一時期的戶部又是如何應對的呢?關于京餉,戶部的要求是全數按期解撥,如1871年上諭所言:“歷屆京餉,均于年前預撥。同治十一年京餉,擬在各省地丁、鹽課、關稅等款內指撥銀七百萬兩。請飭各該省于來年分批起解等語。京餉關系緊要,現經該部就各省緩急情形,斟酌動撥,自應遵照奏定數目,源源報解,以濟要需……全數解清,不準截留改撥,藉詞延誤。倘屆限不到,即照奏定章程,指名嚴參?！眱炏缺Ｕ现醒胨?是戶部的首要目的。

對于協餉,戶部在撥款和催餉時,總是一而再再而三地強調部庫艱難,所撥款項的重要性,要求各省能夠做到顧全大局,“無論何款”“萬難延緩”“顧全大局”“設法騰挪”。不過,由于各省都優先安排本省用款需求,對外解款的態度及數量又要取決于本省的財務狀況甚至官員的個人偏好,因此各省無不以本省財政困難、收入短少、現在支出各款勢難減少,進行討價還價,絕無可能做到年清年款。最終的結果,只能是各省在戶部的一再“奏咨疊催”之下,部分“挪東補西”地予以撥解。即以前文所舉例子便可知,1873年8月2日,上諭曾璧光等請于四川所欠的餉,先撥銀50萬兩,一個月內解黔。同日奉上諭,要四川將歷年積欠滇省餉項,先行迅速籌撥一半,“俟滇省各將領派弁持文到時,即行照數給發,以濟要需。其余應解之項,務于年內掃數解清。應撥月餉,仍照常撥解各等因?！币簿褪钦f,在同一天時間里,戶部既答應了要四川一個月內給貴州籌撥銀50萬兩的要求,同時又要求四川將歷年云南欠餉派撥一半。戶部顯然知道四川是無論如何也不可能做到的,但居然就輕松地同意了這兩份奏請。果然,吳棠隨后表示川省經費困難,實在無力承擔,朱批又變成“知道了”。雙方的要求都得到了“滿足”,雙方的需求又都回到了原點?？梢哉f,戶部采取效果最差的應對方式,這種做法自然無法讓任何一方滿意。

隨著局勢的變化,受協省份和軍隊專門派人前來定點催餉也成為常例,經費則從當地應繳經費中抵扣。比如西北景廉所部,于1872年派蔣安邦來成都催提,不久又復委都司李榮華、千總夏正楷,“先后至川催提”。加以云貴、陜甘、西藏及金順、楊玉科各軍催餉委員“紛至沓來,守候日久,省庫搜羅一空”。催餉甚至一度有成為固定職業之勢,烏魯木齊提督成祿為催解四川餉銀,于1869年7月派胡飛鵬前往四川催餉。至1871年7月,胡飛鵬仍在成都常川在駐。隨著專門催餉人數的加增,川省疲于應付,所以要求各地毋庸派人催餉:“各處營目極繁,將領大小不一,設皆援照滇案,懇請派弁赴川支領,不但應接不暇,無力分濟,而沿途州縣支應餉差,紛繁愈甚,閭閻不堪其擾。臣前已咨明滇省督撫,仍由川中委解該省司庫,照章支發,毋庸分撥各營將領赴川守催,用杜紛擾在案。”

晚清時期,各省還紛紛將捐輸之手伸向其他省份,四川尤其是重點對象。對此,吳棠不堪其擾。他于1868年11月29日奏稱,各省派員來川勸捐,在成都及重慶設捐局外,又派員前往各府州縣辦捐,“到處淹留,經年累月,究之零星湊集,為數無多,除供委員支銷薪水、夫馬之外,所余無幾。是于地方多一煩擾,而于各省餉項仍屬無濟”。要求各省只在成都及重慶設立總局,不要滋擾地方各州縣。

結 語

在晚清政壇上,吳棠是比較特殊的人物。他非科舉正途出身,又不屬于權勢最重的湘淮集團,而是以勇于任事、忠于清廷而得到重用。吳棠早年曾得到咸豐帝表揚:“吳棠團練鄉勇,甚得民心,若令其帶勇擊賊,必當得力?！彼拇偠饺蝺?據稱為官勤勉,“去蜀之日,蜀民走送者不絕于道。歸路過淮徐,士民不忘舊德,夾道焚香,攀轅慰問”,“忠勤政績,久為歷官各省官紳士庶所傳頌”。去世后,清廷稱其“老成練達,辦事勤能”,“循聲卓著”“克盡厥職”?！澳芾簟睒撕瀾撌菂翘某鋈嗡拇偠降闹匾?當然,也和復雜的政治局勢和人事安排有關。他與湘軍集團核心人物之一的左宗棠勢同水火,受到左宗棠彈劾,直接導致朝廷被迫將實際在任不到一年的吳棠調離福建,最后終老于川督之職。

在清朝前中期,從財政的角度來看,戶部作為財政中樞,“掌天下之地政,與其版籍,以贊上養萬民。凡賦稅征課之則,俸餉頒給之制,倉庫出納之數,川陸轉運之宜,百司以達于部,尚書侍郎率其屬以定議。大事上之,小事則行,以足邦用”。一省地丁、漕糧、租課、雜稅等項,通常由廳州縣征收,除依規定以小部分錢糧“存留”本境支用外,其余絕大部分銀錢解交藩司,米糧解交糧道。各省存留錢糧,無論州縣坐支還是起解至藩庫后本省留支,其款目數額,悉載《賦役全書》,不能任意加增。清前期,起運優先于存留,備受重視。在嚴格的奏銷及考成體制下,督撫個人發揮的空間是極其有限的。

太平天國運動之后,原有的財政體制無法維系。在巨大的財政壓力下,戶部已經焦頭爛額,只能左支右絀、拆東補西。由于全國上至中央下至各省,都處于極度缺餉的狀態,存在巨大的財政缺口,而戶部又不能有效解決矛盾,所以各方面都盡可能地爭取經費,同時主動降低心理預期,以最終的實際收支數據為底線,因此才會出現各省紛紛哭窮又能繼續維持的局面。戶部在以攤派方式優先保障京餉的情況下,對于協餉的拖欠往往睜一只眼閉一只眼,缺乏通盤考慮,糊弄應付:幾乎所有的要求戶部都予以同意,而幾乎所有的反對意見戶部也都予以支持。吳棠川督任上,朝廷的派餉任務及四川最終的派撥數目,其間不乏索取、爭吵、指責,以及最終各得其所的妥協。不同的當事方都從而且僅從自身的立場和利益出發,漫天要價、坐地起價與討價還價,居然同時存在且毫不違和。

這一時期,戶部雖然竭力想恢復舊制,加強中央集權,但時過境遷,絕無可能。制度的設計和執行最終還是需要由人來完成。既然戶部已經在很大程度上喪失作為全國財政中樞的核心領導地位,權威性遭到根本動搖,無力解決各方面的“合理”需求,所發布的方案和措施無法讓任何一方滿意,而只能放任督撫各自想辦法解決,這就為督撫進一步發揮個人影響力和加速地方勢大創造條件。吳棠本人雖然極為忠于清廷,但也在不知不覺中,加大對本省田賦、關稅、鹽課、厘金和雜稅等財源的全面掌控,同時根據個人的理解及偏好對這些財源加以操作使用。制度的突破往往不以設計者的意志為轉移,晚清時期地方督撫權力的擴張,并不是由于統治者的有意放權與督撫大員的強勢索權,而是“舊瓶”無法裝下“新酒”,雙方因環境變化被迫作出變通,權力格局出現動態調整與形成新的均衡狀態。小心謹慎、恪守本分的吳棠尚且如此,其他人可想而知。因之,晚清時期督撫權力的擴大,是經歷了一個水到渠成、自然而然的過程。

清廷任命吳棠為川督,是為了獲取更多的財稅,吳棠忠心耿耿地執行了這一任務。由于長期存在嚴重的收支倒掛,四川對于財政的搜刮可謂不遺余力。吳棠自己就表示:“川省舉辦津貼、厘金,歷年過久,民力不逮。在京在籍紳民紛紛請減,漸成弩末。”1876年2月9日,吳棠又稱:“商民勉力輸將已及二十余載,財力久耗,漸難為繼,且紳民人等但知各處軍務已平,餉項概可從省,冀免加征,而于滇、黔、甘肅、新疆、海防、各省營需餉之急,催索之緊,及添撥工程諸款未能家喻戶曉,是以請免津捐之呈稟,幾于無日不有,直至上瀆宸聰。”當然,吳棠并沒有將本省的全部收入和盤托出,否則在長期赤字之下,四川將無法維持最基本的運行。政府對財政的過分攫取壓榨,給四川百姓帶來了沉重災難。清末四川自然災害頻發,流民眾多,矛盾激化,教案風起云涌,農民鋌而走險,保路運動發生在四川,成為辛亥革命爆發的導火索,清王朝的統治最終被推翻。歷史的因果,似乎得到了某種體現。

來源:近代史研究(原載《近代史研究》2025年第5期,注釋從略)

作者:倪玉平(清華大學歷史系教授)