中央部署“十五五”雙碳工作：有何不一樣？怎么干？

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環球零碳

碳中和領域的《新青年》

摘要：

“十五五”規劃建議首次提出“以碳達峰碳中和為牽引”，進一步突出了“雙碳”目標在“經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”中的引領性地位。

撰文 | 小明

編輯 | 小雨

→這是《環球零碳》的第1731篇原創

2025年是“十四五”的收官之年，也是“十五五”的擘畫之年。

10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）正式發布，包括三大板塊、15個部分、61節，涵蓋了產業發展、科技創新、國內市場、經濟體制、對外開放、鄉村振興、區域發展、文化建設、民生保障、綠色發展、安全發展、國防建設等方方面面。

其中，“雙碳”部署位于“加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”一章中，并以“積極穩妥推進和實現碳達峰”為標題，約200字：

實施碳排放總量和強度雙控制度。深入實施節能降碳改造。推動煤炭和石油消費達峰。完善碳排放統計核算體系，穩步實施地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度。發展分布式能源，建設零碳工廠和園區。擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，加快溫室氣體自愿減排交易市場建設。建立健全綠色低碳標準體系，推動引領國際規則標準完善和銜接互認。完善適應氣候變化工作體系，提升應對氣候變化特別是極端天氣能力。

自從2020年9月提出“雙碳”目標，至今已5年?！笆逦濉睍r期是實現2030 年碳達峰目標的決勝期，在此關鍵時刻，中央再次做出系統部署，有何不一樣？為什么這樣安排？傳遞出哪些信號？

01

“十五五”對“雙碳”意味著什么？

《建議》提出，“十五五”時期在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位。就“雙碳”目標而言，“十五五”時期將落地一系列改革創新舉措，并迎來眾多具有標志性、里程碑意義的節點。

了解并理解“十五五”對“雙碳”意味著什么，才能深刻洞察《建議》各項部署的戰略意圖。

一則，“十五五”是碳達峰目標的決勝期，2030年將如期實現。

2020年9月22日，在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，中國鄭重宣布了“雙碳”目標：“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。

因此，黨的二十大、二十屆三中全會均提出“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，這次《建議》提的是“積極穩妥推進和實現碳達峰”，說明“沖刺”的時候到了。

需要指出的是，碳達峰只是二氧化碳的達峰，碳中和是覆蓋全經濟范圍、包括所有溫室氣體的中和。

二則，“十五五”正式開啟了碳排放雙控的新時代。

“十二五”規劃首次把碳排放強度（單位GDP二氧化碳排放）降低作為約束性指標，目標是到2015年單位GDP二氧化碳比2010年下降17%；“十三五”、“十四五”規劃繼續將碳排放強度作為約束性指標，提出“2020年單位GDP二氧化碳比2015年下降18%”、“2025年單位GDP二氧化碳比2020年下降18%”。

2025年，實施了十年的能耗雙控制度將迎來收官之年?！笆逦濉睍r期，我國實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度。

因此，《建議》提出“實施碳排放總量和強度雙控制度”。

需要指出的是，碳排放雙控和能耗雙控都對化石能源消費進行控制，但前者不限于能源領域，還包括工業等過程，可以避免能源總量控制的局限性，有利于統籌發展和減排。

具體到構建途徑，《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出“建立健全地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度和管理機制”。

三則，“十五五”將迎來國際綠色貿易壁壘的密集落地。

近年來，以碳排放為核心的國際綠色貿易壁壘深入發展。

歐盟碳邊境調節機制（“碳關稅”）2023年5月生效。2026年1月1日起，對出口到歐盟的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力及氫六大行業產品，根據碳排放情況和碳市場價格收費；

《歐盟電池和廢電池法規》2023年8月正式生效，“十五五”時期將對出口到歐盟的電池產品相繼執行碳足跡申報、分級、閾值等要求；

此外，法國等將碳足跡作為光伏招標的重要評價因素，并為我國設置了較高的默認因子值。

2025年政府工作報告專門提到，“開展碳排放統計核算，建立產品碳足跡管理體系、碳標識認證制度，積極應對綠色貿易壁壘”。

《建議》提出“推動引領國際規則標準完善和銜接互認”，針對的就是國際綠色貿易壁壘。

02

“十五五”規劃建議的“雙碳”變化

看變化，需要對比以往的文件。

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《十四五規劃和2035年遠景目標的建議》，對“雙碳”的表述為“降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達峰行動方案”，不足50字，這與“雙碳”目標剛剛提出、尚未開展實質性工作有關。

《建議》對“雙碳”的表述已“面面俱到”，超過200字。這是因為，“雙碳”目標提出五年來，我國已經構建了健全的政策體系、標準體系、市場機制等，具備了啃“硬骨頭”、涉“深水區”的底氣和能力。

《建議》首次提出“以碳達峰碳中和為牽引”，進一步突出了“雙碳”目標在“經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”中的引領性地位。

“十四五”以來，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的關鍵時期；而進入“十五五”后，碳達峰將成為“重中之重”。

最大的變化在于，《建議》在“雙碳”部署之前，對“加快建設新型能源體系”進行了系統論述，這與黨的二十大、二十屆三中全會的表述“一脈相承”。

一方面，顯示出能源是碳達峰和降碳主戰場的地位。根據《氣候變化第一次雙年透明度報告》，2021 年中國溫室氣體排放總量（不包括土地利用、土地利用變化和林業）約為143.14億噸二氧化碳當量，其中，能源活動排放110.07億噸二氧化碳當量，占比76%。

另一方面，表達出推進能源綠色低碳轉型的決心。2024年，我國風電和太陽能發電總裝機容量達到14.07億千瓦，提前6年實現了“到2030年，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上”的目標。隨后，新一輪國家自主貢獻提出了“到2035年，風電和太陽能發電總裝機容量達到2020年的6倍以上、力爭達到36億千瓦”的目標。

03

未來五年“雙碳”部署

除了對“新型能源體系”專題論述外，“積極穩妥推進和實現碳達峰”也多處傳達出能源對于碳達峰的重要作用。

第一處，深入實施節能降碳改造。

“雙碳”目標提出五年來，全社會開展了浩浩蕩蕩的減排行動，取得了顯著成效，接下來要重點攻克難減排領域。

為了完成“十四五”節能降碳約束性指標，2024年5月，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》，部署了“十大行動”。緊接著，《鋼鐵行業節能降碳專項行動計劃》、《水泥行業節能降碳專項行動計劃》、《煉油行業節能降碳專項行動計劃》、《合成氨行業節能降碳專項行動計劃》、《電解鋁行業節能降碳專項行動計劃》、《數據中心綠色低碳發展專項行動計劃》等專項行動陸續開展。

日前，國家發展改革委印發《節能降碳中央預算內投資專項管理辦法》，對重點行業領域節能降碳、煤炭消費清潔替代、循環經濟助力降碳、低碳零碳負碳示范等項目支持比例達到總投資的20%。

節能降碳的行動方案和國家資金的專項支持，為“十五五”時期深入實施節能降碳改造掃除了障礙。

第二處，推動煤炭和石油消費達峰。

2024年，我國非化石能源消費占比為19.8%，是2012年的兩倍。

圖說：能源消費構成，數據源自國家統計局

從煤炭看，2024年，我國煤炭消費總量48.14億噸，同比增長1.7%。但煤炭消費量占能源消費總量比重為53.2%，相較于2023年下降1.6個百分點。

煤炭消費主要在于發電，2024年電力用煤占煤炭消費總量的超六成。但隨著電力清潔度的不斷提升，煤電的空間不斷被壓縮。

根據中國煤炭工業協會數據，煤炭消費總量在“十五五”期間可以達到峰值平臺期，預測時間是2028年。

從石油看，2024年，我國石油表觀消費量7.56億噸，同比下降1.2%；其中，成品油消費總量為3.9億噸，同比下降2.4%

石油消費主要在于交通運輸。伴隨新能源汽車的快速發展（新能源乘用車滲透率已超50%）以及航運、航空綠色液體燃料的加速替代，石油消費將迎來“拐點”，有望率先達峰。

作為化石能源的主力，煤炭和石油的達峰，為2030年實現碳達峰打下基礎。

第三處，發展分布式能源，建設零碳工廠和園區。

今年7月，國家發改委、工信部、國家能源局聯合印發《關于開展零碳園區建設的通知》，將“加快園區用能結構轉型”列為首要任務，提出“加強園區及周邊可再生能源開發利用，支持園區因地制宜發展綠電直連、新能源就近接入增量配電網等綠色電力直接供應模式”，并將“清潔能源消費占比≧90%”列為零碳園區設指標體系的五大引導性指標之一。

零碳園區的建設，既是新能源的重要消納途徑，也是工業脫碳的重要抓手。

最后說下《建議》提出的其他“雙碳”內容：

“擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍”。全國碳市場自2021年7月開市以來，發電成為首批納入行業，2025年又納入了鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個高排放行業?！蛾P于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》提出“到2027年基本覆蓋工業領域主要排放行業”。

“加快溫室氣體自愿減排交易市場建設”。全國溫室氣體自愿減排交易市場于2024年1月22日重啟，并于2025年3月7日啟動交易，已經成功登記了31個項目和1504萬噸的CCER，累計成交量達到了325萬噸，成交額2.7億元。

“完善適應氣候變化工作體系，提升應對氣候變化特別是極端天氣能力”。2022年6月，生態環境部、國家發改委、科學技術部等17部門聯合印發的《國家適應氣候變化戰略2035》，提出“到2030年，適應氣候變化政策體系和體制機制基本完善”。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，將“完善適應氣候變化工作體系”列為健全綠色低碳發展機制的重要內容，到2029年要完成改革任務。

參考資料：

【1】環球零碳. 碳足跡風暴為何從光伏開啟？企業如何應對？2025-01-14.

【2】環球零碳. 最高層定調未來十年中國氣候目標，完成難度有多大.2025-09-25.

【3】環球零碳. “三桶油”營收利潤罕見大幅下滑，石油需求提前達峰？2025-09-01.

【4】環球零碳. 中央點題后，給資金給政策，首批國家級零碳園區重磅來襲！2025-07-08.

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