人民法院報：反復(fù)登記纏訪行為的可處罰性分析

如何理解一事不再罰中的“一事”

黃金富 浙江省高級人民法院 人民法院報 2025/9/25

纏訪鬧訪是當(dāng)前信訪工作法治化推進過程中亟須解決的一個問題。其中，反復(fù)登記纏訪行為的可處罰性問題，目前實踐中比較突出且爭議較大。與一般鬧訪不同，該類纏訪主要表現(xiàn)為反復(fù)越級赴省進京走訪登記，其本身并無明顯的違反治安管理的行為，由此造成對該類行為可處罰性的不同認識。由于缺乏有效規(guī)制措施，反復(fù)登記纏訪問題日益突出，已嚴重影響正常信訪工作秩序。依法準(zhǔn)確認定反復(fù)登記纏訪行為的性質(zhì)及可處罰性問題，已為實踐之迫切需要。

一、行為的界定

什么是反復(fù)登記纏訪行為，目前并無明確統(tǒng)一的界定。

《信訪工作條例》第四十七條規(guī)定，信訪人違反本條例第二十條、第二十六條規(guī)定的，有關(guān)機關(guān)、單位工作人員應(yīng)當(dāng)對其進行勸阻、批評或者教育。信訪人滋事擾序、纏訪鬧訪情節(jié)嚴重，構(gòu)成違反治安管理行為的，或者違反集會游行示威相關(guān)法律法規(guī)的，由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。公安部《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》（公通字〔2013〕25號）對擾亂信訪工作秩序違法犯罪行為的處理第2條規(guī)定，違反《信訪條例》第十四條、第十五條、第三十四條和第三十五條規(guī)定，拒不通過法定途徑提出投訴請求，不依照法定程序請求信訪事項復(fù)查、復(fù)核，或者信訪訴求已經(jīng)依法解決，仍然以同一事實和理由提出投訴請求，在信訪接待場所多次纏訪，經(jīng)有關(guān)國家機關(guān)工作人員勸阻、批評和教育無效的，依據(jù)《信訪條例》第四十七條第二款規(guī)定，公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；符合《治安管理處罰法》第二十三條第一款第一項規(guī)定的，以擾亂單位秩序依法予以治安管理處罰。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合目前比較突出的赴省進京登記纏訪問題，筆者將本文討論的反復(fù)登記纏訪行為界定為信訪人違反《信訪工作條例》有關(guān)規(guī)定，拒不通過法定途徑或程序提出投訴請求，不依照法定程序請求信訪事項復(fù)查、復(fù)核，或者信訪訴求已經(jīng)依法解決、法律程序終結(jié)或信訪終結(jié)，仍以實質(zhì)上的同一事實和理由，赴省進京3次以上重復(fù)登記走訪的行為。

二、存在的爭議

對于信訪人反復(fù)登記纏訪行為是否可以治安處罰，無論是實務(wù)還是理論界均有不同認識。以某省現(xiàn)狀為例，不少縣市區(qū)對于此類行為均以擾亂單位秩序為由進行治安處罰，相關(guān)法院判決亦予認可；但也有一些地方認為，反復(fù)登記纏訪行為違反的僅是信訪管理秩序，在沒有其他擾亂單位秩序行為的情況下不足以認定其擾亂單位秩序。典型者如某市李某反復(fù)登記纏訪事例：李某因不服法院生效行政判決，在省高院已裁定駁回其再審申請、省檢察院亦已出具不予監(jiān)督立案告知書的情況下，長期到國家信訪局點卯打卡刷數(shù)據(jù)。2024年以來已累計打卡登記數(shù)十次。但屬地公安機關(guān)認為該行為不構(gòu)成治安違法而未予處罰。也有學(xué)者持類似觀點，如清華大學(xué)的周光權(quán)教授在其《違反治安管理行為與犯罪的界限》一文中認為，“行為人存在越級信訪、多次信訪的，其行為不符合信訪的相關(guān)規(guī)定，其效果是該信訪意見不會被接受，但這并不意味著該信訪行為是行政違法行為，其不應(yīng)受到行政處罰，更不應(yīng)據(jù)此認定為犯罪。”

三、可處罰性分析

從規(guī)范層面看，有關(guān)反復(fù)登記纏訪行為可處罰性的爭議主要集中在《信訪工作條例》第四十七條以及治安管理處罰法第二十三條第一款第一項的理解適用問題，具體表現(xiàn)為，該纏訪行為是否構(gòu)成情節(jié)嚴重，以致達到治安管理處罰法第二十三條第一款第一項規(guī)定的“擾亂機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進行”。換言之，分析反復(fù)登記纏訪行為是否可處罰，關(guān)鍵在于判斷該行為有無侵害治安管理處罰法前述規(guī)定所保護的法益——機關(guān)正常工作秩序，或者說，該行為對機關(guān)正常工作秩序的侵害是否已經(jīng)達到必須進行治安處罰的程度。筆者對此持肯定意見，具體理由如下：

首先，從行為定性上看，反復(fù)登記纏訪行為已不是正常行使信訪權(quán)利的行為或行使信訪權(quán)利不當(dāng)?shù)男袨椋且栽L為名、以訪施壓的違法行為。如何對反復(fù)登記纏訪行為進行定性，系分析該行為可處罰性的前提。對于反復(fù)登記纏訪行為明顯違反了《信訪工作條例》規(guī)定的事項或級別管轄以及信訪程序的問題，實踐中并無爭議，不再贅述。爭議的問題主要是該行為本質(zhì)上是否仍屬于一般的信訪維權(quán)行為還是以訪為名、以訪施壓的違法行為。從實際情況看，反復(fù)登記纏訪行為的性質(zhì)主要已不在“訪”而在于“纏”，其主要目的亦不在“訪”而在于“以訪施壓”，即利用國家、省級信訪部門向各地反饋赴省進京越級訪人次等機制，甚至利用國家重大活動的敏感時間節(jié)點，通過赴省進京纏訪行為給屬地政府施壓，以實現(xiàn)其信訪利益訴求。這一點從《國家信訪局接待群眾來訪工作規(guī)則》（國信發(fā)〔2022〕7號）對工作程序的規(guī)定亦可得到印證。該規(guī)定第三部分對群眾來訪事項的分類處理作出了規(guī)定，即“對來訪人提出的信訪事項，按照信訪事項的性質(zhì)和管轄層級，引導(dǎo)來訪人到有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)、單位設(shè)立或指定的接待場所提出。對反映涉訴問題的，引導(dǎo)來訪人向有關(guān)政法部門反映問題”。同時明確了幾類不予受理、不再受理的情形，即已經(jīng)受理或正在辦理，已作出處理、復(fù)查意見且在請求復(fù)查、復(fù)核期限內(nèi)，來訪人又提出同一信訪事項的，不予受理。對復(fù)核意見不服，來訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，不再受理。對不予受理、不再受理的，向來訪人宣傳有關(guān)法律法規(guī)，做好疏導(dǎo)引導(dǎo)工作。根據(jù)前述對于反復(fù)登記纏訪行為的界定，信訪人以實質(zhì)上的同一事實和理由赴省進京3次以上重復(fù)登記走訪的行為，在正常信訪程序中幾無權(quán)利救濟的價值。在信訪部門明確不予受理、不再受理且一般均已對來訪人進行勸阻、批評或者教育的情形下，信訪人仍赴省進京3次以上重復(fù)登記，其主觀上以訪為名、以訪施壓的故意明顯。對該行為不宜再界定為正常行使信訪權(quán)利或僅系行使信訪權(quán)利不當(dāng)?shù)男袨椤?br/>

其次，從對信訪工作秩序的影響看，該行為嚴重影響國家及省級信訪部門的正常工作秩序。《信訪工作條例》第二十條規(guī)定，信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應(yīng)當(dāng)?shù)接袡?quán)處理的本級或者上一級機關(guān)、單位設(shè)立或者指定的接待場所提出。信訪人采用走訪形式提出涉及訴訟權(quán)利救濟的信訪事項，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)政法部門提出。該條規(guī)定明確了信訪的層級管轄以及訴訪分離的原則。其中，層級管轄體現(xiàn)的是《信訪工作條例》“把問題解決在當(dāng)?shù)兀龑?dǎo)信訪人就地反映問題”的導(dǎo)向，而訴訪分離則體現(xiàn)了信訪工作法治化的基本要求。反復(fù)登記纏訪行為或把應(yīng)通過訴訟解決的糾紛引入信訪渠道，或把應(yīng)在基層或當(dāng)?shù)亟鉀Q的糾紛外溢至首都或省會城市，導(dǎo)致基本信訪秩序失范，也給國家及省級信訪部門的正常工作秩序帶來嚴重影響。以某省2023、2024兩年的3次以上進京重復(fù)訪數(shù)據(jù)為例：該省每年在國家信訪局重復(fù)登記3次以上的走訪人次均占全部登記量的四成以上，且該數(shù)據(jù)已剔除15日內(nèi)重復(fù)來訪登記的次數(shù)。可見大量反復(fù)登記纏訪行為已對國家信訪局的正常工作秩序產(chǎn)生了嚴重影響。

最后，從對社會秩序的影響看，該行為給首都及省會城市的社會秩序管理帶來隱患，由此也給屬地政府造成巨大的管理壓力和負擔(dān)。首都及省會城市在國家政治體系中的特殊地位，維持首都及省會城市良好的社會秩序，維護中央及省級國家機關(guān)的正常工作秩序，對于維護國家政治安全、社會穩(wěn)定具有特殊意義。從另外一個角度而言，這也對維持首都及省會城市的社會秩序，維護中央及省級國家機關(guān)的工作秩序提出了更高的要求。反復(fù)登記纏訪本身并無明顯的違反治安管理的行為，這也是眾多認為不應(yīng)對其進行處罰觀點的主要理由。但如前所述，反復(fù)登記纏訪行為以訪為名、以訪施壓的行為性質(zhì)無疑會給首都及省會城市的社會管理秩序、中央及省級國家機關(guān)的正常工作秩序帶來較大隱患，由此也給屬地政府的公安、信訪等部門帶來巨大的管理成本與壓力，嚴重影響其正常工作秩序。　

此外還需要說明的一個問題是，信訪訴求是否合理對反復(fù)登記纏訪行為的認定和處罰的影響問題。無論是《信訪工作條例》第四十七條還是公安部《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》第二條的規(guī)定，均未將訴求是否合理作為認定纏訪的要件。因此，信訪訴求是否合理并非認定反復(fù)登記纏訪行為是否成立的因素，但在處罰時應(yīng)作為從輕、減輕或免除處罰的酌定情節(jié)予以考量。