查云飛：我國(guó)行政訴訟繼續(xù)確認(rèn)判決論——基于最高人民法院相關(guān)判決展開 |《環(huán)球法律評(píng)論》2024年第6期

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內(nèi)容提要：最高人民法院通過一系列判決“創(chuàng)制”了我國(guó)的繼續(xù)確認(rèn)判決，進(jìn)一步豐富了行政訴訟判決類型。根據(jù)初始訴訟請(qǐng)求之不同，繼續(xù)確認(rèn)判決可分為撤銷型和履行型，且于我國(guó)實(shí)定法層面都有依據(jù)。繼續(xù)確認(rèn)判決概念的提出，有效解決了我國(guó)私益訴訟的主觀模式與確認(rèn)判決宣示性地位之間的抵牾。無論從訴訟標(biāo)的抑或從訴的利益角度考量，當(dāng)被訴行政行為違法時(shí)，于“不需要撤銷或者判決履行”情形都不應(yīng)一律判決確認(rèn)違法，其宣示性地位應(yīng)予糾正。繼續(xù)確認(rèn)判決在判斷行政行為是否終結(jié)和是否違法的基礎(chǔ)上，亦需判斷是否存在確認(rèn)利益，而相關(guān)判決同時(shí)發(fā)展了判斷的正反兩方面標(biāo)準(zhǔn)。在體系定位上，繼續(xù)確認(rèn)判決相較于撤銷與履行判決具有補(bǔ)充性，其依申請(qǐng)的特點(diǎn)有別于其他確認(rèn)違法判決，須存在財(cái)產(chǎn)和名譽(yù)方面的確認(rèn)利益時(shí)方可作為賠償判決的先行判決。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 確認(rèn)判決 繼續(xù)確認(rèn)判決 確認(rèn)利益

作者：查云飛，浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授。

來源：《環(huán)球法律評(píng)論》2024年第6期

因篇幅較長(zhǎng)，注釋從略。

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引言

我國(guó)在2014年修訂《行政訴訟法》時(shí)依然未采用行政訴訟類型化的體例，而循用判決類型化的一貫做法。立法者認(rèn)為這樣的考慮比較符合我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀，擔(dān)心起訴階段的類型化反而不利于原告訴訟被法院受理，與以立案登記制為代表的改革精神不相匹配。而且，2014年《行政訴訟法》豐富了判決形式，通過在做出判決的過程中對(duì)判決予以類型化，完善各類判決的法定適用條件，在回應(yīng)原告訴求、保護(hù)原告合法權(quán)益的意義上能更好地解決行政爭(zhēng)議。因此，與以德、日為代表的訴訟類型化不同，我國(guó)行政訴訟法確立了判決類型化的明定模式。

判決類型并非一成不變，其呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)演變的過程，尤以確認(rèn)判決為典型。當(dāng)面對(duì)行政行為“不需要撤銷或者判決履行”時(shí)，例如行政機(jī)關(guān)在訴訟中新作出行為或者已經(jīng)履行了法定職責(zé)，若原告堅(jiān)持起訴原行為的，以往法院會(huì)一律作出確認(rèn)違法判決。但自2017年起，最高人民法院先后通過四個(gè)判決轉(zhuǎn)變了原有立場(chǎng)。在“李某菊案”中，原告請(qǐng)求法院撤銷行政機(jī)關(guān)所作房屋征收補(bǔ)償決定，后者于訴訟中作出了新決定，原告堅(jiān)持不撤訴但法院判決駁回了其訴訟請(qǐng)求。在“張某鳳案”中，原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行提供政府信息的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在訴訟中提供信息之后，原告堅(jiān)持要求確認(rèn)原不履行行為違法，法院同樣予以判駁。同時(shí)法院指出，僅當(dāng)存在確認(rèn)利益時(shí)方可確認(rèn)原行為違法，作出繼續(xù)確認(rèn)判決。

由此，繼續(xù)確認(rèn)判決在我國(guó)司法裁判中正式登場(chǎng)，但背后仍有諸多問題有待澄清。已有法規(guī)范并未直接規(guī)定該判決，其是否于法有據(jù)？長(zhǎng)期以來，我國(guó)的確認(rèn)判決具有宣示性，僅旨在確認(rèn)被訴行政行為違法，從未考慮所謂的確認(rèn)利益，繼續(xù)確認(rèn)判決的引入是否意味著宣示性地位被打破？若繼續(xù)確認(rèn)判決得以證立，其構(gòu)造和定位又當(dāng)如何？本文將嘗試對(duì)以上問題逐一回答，不僅為整合司法案例所引出的理論資源，更旨在探尋司法“創(chuàng)制”新判決類型的背后邏輯。

一、繼續(xù)確認(rèn)判決的析出與證成

有法官稱確認(rèn)判決是“極為復(fù)雜的”，也有學(xué)者表示其存在“棘手的”和“令人頭疼的”理論問題，從我國(guó)關(guān)于確認(rèn)判決的立法發(fā)展來看，這些說法是相當(dāng)貼切的。2000年起，除后來被廢除的確認(rèn)合法與確認(rèn)有效判決之外，確認(rèn)判決可分為確認(rèn)違法和無效兩大類。本文聚焦于作為確認(rèn)違法判決子類型的繼續(xù)確認(rèn)判決。

（一）判例作出前的理論鋪墊

與繼續(xù)確認(rèn)判決相關(guān)的理論探討早已有之，最高人民法院所作判例并非無源之水、無本之木。確認(rèn)違法判決可分為“不撤銷”和“不需要撤銷或者判決履行”兩種。“不撤銷”意指本可以撤銷，但出現(xiàn)了特定的限制，比如撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害時(shí)，法院經(jīng)裁量決定不予撤銷，學(xué)理上稱其為情況判決。與之相對(duì)，“不需要撤銷或者判決履行”，按立法文意，指若符合制定法之列舉，例如“被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的”，又如“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，法院無需經(jīng)過裁量，此時(shí)只能作出確認(rèn)違法判決。不過，當(dāng)時(shí)的學(xué)說觀點(diǎn)與法條規(guī)定并非一致，彼時(shí)有關(guān)“不需要撤銷或者判決履行”的研究構(gòu)成了判決作出前的直接理論淵源。

有學(xué)者認(rèn)為，在行政行為已被行政機(jī)關(guān)自行撤銷、判決其履行已沒有意義的情況下，應(yīng)一律確認(rèn)行政行為違法。主要原因在于兩方面：其一，在精神層面給原告“一個(gè)說法”，從而有利于促進(jìn)行政糾紛的徹底解決；其二，宣告行政行為違法能對(duì)行政機(jī)關(guān)的未來行動(dòng)起到提醒、警示和促使其反省的作用。不過，如此動(dòng)機(jī)和目的并不構(gòu)成該判決的適用條件，即“適用確認(rèn)違法判決確實(shí)沒有硬性的‘利益’要件限制”。對(duì)于是否需要確認(rèn)利益這一要件，另一位學(xué)者持肯定見解，強(qiáng)調(diào)需滿足時(shí)間要素和訴益要素。時(shí)間要素指得在一定期限內(nèi)予以確認(rèn)，否則將會(huì)發(fā)生確認(rèn)利益喪失或者重復(fù)發(fā)生的危險(xiǎn)；訴益要素要求確認(rèn)的利益必須正當(dāng)，包括制定法上已經(jīng)規(guī)定以及應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益。

以上兩位學(xué)者尚未直接使用“繼續(xù)確認(rèn)”的表達(dá)，較早明確提煉這一概念的學(xué)者為章志遠(yuǎn)教授。在其著作《行政訴訟類型構(gòu)造研究》中，他認(rèn)為“繼續(xù)確認(rèn)訴訟”應(yīng)作為獨(dú)立形態(tài)存在，并非僅具有程序意義而具有實(shí)質(zhì)意義，專指原告請(qǐng)求法院確認(rèn)已經(jīng)失效的行政行為違法的訴訟。該訴訟要求確認(rèn)對(duì)象為已經(jīng)失效的行政行為，而且得存在法律上的利益，該利益充當(dāng)著“門檻把關(guān)”的作用。

從上可知，相關(guān)判決作出前的討論已關(guān)涉繼續(xù)確認(rèn)判決的意義與適用條件。章志遠(yuǎn)教授肯定了繼續(xù)確認(rèn)訴訟的獨(dú)立意義，該種訴訟專門針對(duì)已經(jīng)失效的行政行為這一訴訟客體，能實(shí)質(zhì)上給予原告特別利益之保護(hù)。對(duì)于是否需要將確認(rèn)利益列為要件這一問題，學(xué)者之間并未達(dá)成一致，存在反對(duì)說和肯定說。以上種種，皆構(gòu)成最高人民法院在提出繼續(xù)確認(rèn)判決之前的理論基礎(chǔ)。

（二）判例肯定之情形及其拓展可能

最高人民法院以現(xiàn)行法和已有理論為依托，通過四個(gè)代表性判決逐漸描繪了繼續(xù)確認(rèn)判決的概念輪廓。根據(jù)針對(duì)原行為提出的訴求不同，可分為撤銷型和履行型繼續(xù)確認(rèn)判決兩大類型。

1.撤銷型繼續(xù)確認(rèn)判決

《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)規(guī)定，“被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的”，法院判決確認(rèn)違法。此處區(qū)分了兩種情形，一種為在起訴前行政機(jī)關(guān)已自行改變行政行為，另一種為在訴訟中行政機(jī)關(guān)改變行為，兩種情形下被訴原行為都已終結(jié)，不再有法效力。“李某菊案”肯定了后一種情形，認(rèn)為若存在繼續(xù)確認(rèn)的利益，當(dāng)事人仍可對(duì)原行為要求繼續(xù)初始的訴訟，經(jīng)法院審查具備理由的，可作出繼續(xù)確認(rèn)判決。

另外，《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)“行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，也可作出確認(rèn)違法判決。問題是，從該項(xiàng)能否同樣析出繼續(xù)確認(rèn)判決，其與上述第2項(xiàng)之間有何關(guān)系？第1項(xiàng)指向“不具有可撤銷內(nèi)容的”行政行為，既包括無法撤銷的行政事實(shí)行為，也包括效力終結(jié)的行政決定。正如在“劉某慶案”中法院指出，第1項(xiàng)“所規(guī)定的確認(rèn)違法判決，還適用于在作出判決前行政行為已經(jīng)了結(jié)，亦即已經(jīng)執(zhí)行完畢而無恢復(fù)原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因?yàn)樵撔姓袨橐褵o可撤銷之效力，只能判決確認(rèn)違法”。可見，第1項(xiàng)也會(huì)涉及已經(jīng)終結(jié)的行政行為。

既然第1項(xiàng)有同樣所指，從法規(guī)范的體系出發(fā)，應(yīng)認(rèn)為第2項(xiàng)作為撤銷型情形僅列舉了其中一種導(dǎo)致行政行為終結(jié)的原因，即行政機(jī)關(guān)改變了行政行為。被訴撤銷的行政行為因其他原因終結(jié)的，則都屬于第1項(xiàng)所述的“不具有可撤銷內(nèi)容”。在此意義上，涉及當(dāng)事人于撤銷情形請(qǐng)求確認(rèn)已終結(jié)的行政行為違法時(shí)，第1項(xiàng)與第2項(xiàng)應(yīng)是一般與特殊的關(guān)系。

2.履行型繼續(xù)確認(rèn)判決

《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)規(guī)定，“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的”，法院判決確認(rèn)違法。法院在三個(gè)案例中都將繼續(xù)確認(rèn)判決擴(kuò)張至原本是履行請(qǐng)求的案件。在“李某林案”中，法院指出履行判決與繼續(xù)確認(rèn)判決之間訴訟標(biāo)的相同，但作為前者的一個(gè)亞類或者補(bǔ)充，后者在“判決履行沒有意義”時(shí)才可作出。在“喬某超案”中，法院進(jìn)一步要求判決繼續(xù)確認(rèn)違法需具備確認(rèn)利益。在“張某鳳案”中，法院將是否存在確認(rèn)利益和“訴由消失”相銜接，指出“在履行法定職責(zé)之訴中，如果在訴訟中被告履行了法定職責(zé)，就屬于訴由消失，因?yàn)樵嫣崞鹪V訟的目的已經(jīng)達(dá)到。”

另外，2018年行政訴訟法司法解釋第81條第4款規(guī)定，“原告起訴被告不作為，在訴訟中被告作出行政行為，原告不撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)就不作為依法作出確認(rèn)判決。”此處是否也是繼續(xù)確認(rèn)判決？由于2014年以來我國(guó)法院對(duì)于“不履行法定職責(zé)”中“法”的理解已呈擴(kuò)大趨勢(shì)，將“法定職責(zé)”從制定法所設(shè)定的職責(zé)擴(kuò)大至行政行為、行政協(xié)議、行政允諾等先行行為所導(dǎo)出的職責(zé)，“行政不作為”概念也逐漸融入“不履行法定職責(zé)”，兩者區(qū)別的意義已然不大。鑒于實(shí)質(zhì)上不履行法定職責(zé)與不作為之間的融合，在涉及已終結(jié)的不作為案件中，也應(yīng)留有繼續(xù)確認(rèn)判決的作出空間。

綜上，在最高人民法院所作相關(guān)判決基礎(chǔ)上，以現(xiàn)行規(guī)定為考察原點(diǎn)，運(yùn)用法解釋的方法可得知，我國(guó)的繼續(xù)確認(rèn)判決還可擴(kuò)展至“不具有撤銷內(nèi)容”和“不作為”兩種情形。至此，本文對(duì)繼續(xù)確認(rèn)判決也有了完整界定，其是在具備確認(rèn)利益的前提下，法院為確認(rèn)已經(jīng)終結(jié)的行政行為違法所作的判決。根據(jù)初始訴訟請(qǐng)求之不同，判決可分為撤銷型和履行型繼續(xù)確認(rèn)判決，于我國(guó)實(shí)定法層面都有依據(jù)。

（三）繼續(xù)確認(rèn)判決的邏輯證成

我國(guó)長(zhǎng)期將繼續(xù)確認(rèn)判決作為宣示性判決對(duì)待，若能糾正該觀點(diǎn)，便可證立繼續(xù)確認(rèn)判決的正當(dāng)性。同時(shí)，訴訟標(biāo)的權(quán)利主張說與訴的利益理論都與繼續(xù)確認(rèn)判決的析出緊密關(guān)聯(lián)。

1.繼續(xù)確認(rèn)判決并非宣示性判決

關(guān)于我國(guó)行政訴訟屬于主觀還是客觀模式，存有不少爭(zhēng)辯。但從立法資料以及參與立法的學(xué)者觀點(diǎn)出發(fā)，我國(guó)更偏向于主觀訴訟模式。首先，在王漢斌同志所作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說明》中，只提“保障公民合法權(quán)益的原則”，卻沒有將監(jiān)督行政職權(quán)行使作為原則，表明后者僅是前者產(chǎn)生的效果，前者才是主要立法目的。其次，正如參與起草工作的應(yīng)松年教授直言，“我國(guó)制定行政訴訟法時(shí)將原告僅限于其權(quán)益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或其他組織，說明我國(guó)行政訴訟僅限于主觀訴訟，不包括客觀訴訟。”

盡管1989年《行政訴訟法》已奠定主觀訴訟雛形，司法判決也逐漸予以強(qiáng)調(diào)，但我國(guó)對(duì)繼續(xù)確認(rèn)判決的認(rèn)識(shí)卻始終停留在宣示性地位。長(zhǎng)期以來，繼續(xù)確認(rèn)判決被認(rèn)為整體上屬于“在不宜適用其他判決形式的前提下，直接作出該具體行政行為是否合法的判決。”即便有學(xué)者在宣示性判決的基礎(chǔ)上考慮到了原告利益，其認(rèn)為繼續(xù)確認(rèn)判決可以滿足原告“討個(gè)說法”的強(qiáng)烈愿望，通過這個(gè)“說法”促進(jìn)行政糾紛徹底解決。這樣的“說法”看似保護(hù)了原告的情感利益，但由于其外延過大，實(shí)際上仍全面擴(kuò)張了行政訴訟的功能，使得在繼續(xù)確認(rèn)判決之上原告的起訴僅起到扣動(dòng)“扳機(jī)”的作用。從最終的效果看，法院作出的仍是單純監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的宣示性判決。這與我國(guó)行政訴訟偏向于主觀訴訟相抵牾，繼續(xù)確認(rèn)判決的宣示性地位應(yīng)當(dāng)予以糾正。

2.訴訟標(biāo)的之核心在于權(quán)利主張

我國(guó)行政訴訟在實(shí)體法本質(zhì)論的基礎(chǔ)上，發(fā)展出訴訟標(biāo)的之“行政行為違法性說”和“權(quán)利主張說”。若采“行政行為違法性說”，則繼續(xù)確認(rèn)判決僅需回應(yīng)行政行為是否違法即可。若采“權(quán)利主張說”，還需考慮因被訴行政行為違法是否造成原告權(quán)利侵害。

根據(jù)“行政行為違法性說”，行政行為的合法與否屬于法院審查的核心內(nèi)容。然而，該說忽略了當(dāng)事人的權(quán)利主張。訴訟本質(zhì)上是在“有權(quán)利必有救濟(jì)”基礎(chǔ)上才產(chǎn)生的糾紛解決機(jī)制，因此當(dāng)事人在實(shí)體法上的權(quán)利才屬訴訟標(biāo)的之內(nèi)核。行政訴訟應(yīng)考慮行政行為是否違法且侵害到原告的合法權(quán)益，此為“權(quán)利主張說”。

“權(quán)利主張說”將視線引向?qū)?shí)體權(quán)利的關(guān)注，行政訴訟目的在于通過司法給予實(shí)體權(quán)利的保護(hù)。行政法上的實(shí)體權(quán)利可分為形成權(quán)與請(qǐng)求權(quán)。撤銷判決對(duì)應(yīng)當(dāng)事人在實(shí)體法上的形成權(quán)，其機(jī)能在于消滅行政行為之效力，以達(dá)到消除妨礙之目的，此時(shí)訴訟標(biāo)的為行政行為違法且侵害其合法權(quán)益。履行判決、給付判決以及賠償或補(bǔ)償判決則對(duì)應(yīng)當(dāng)事人在實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，旨在請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、作出已確定的金錢或物質(zhì)給付或者給予財(cái)產(chǎn)性和精神性損害賠償或補(bǔ)償，此時(shí)訴訟標(biāo)的為不作為違法且侵害其合法權(quán)益。于“不撤銷”和“不需要撤銷或者判決履行”情形，當(dāng)事人在實(shí)體法上的形成權(quán)或者請(qǐng)求權(quán)行使遭受限制，此時(shí)所作繼續(xù)確認(rèn)違法判決的訴訟標(biāo)的與原本不受限制時(shí)應(yīng)作出的撤銷或履行判決別無二致。繼續(xù)確認(rèn)違法判決仍是權(quán)益回應(yīng)型判決，不應(yīng)降格為宣示性判決。

3.訴的利益與解決爭(zhēng)議的必要性

2014年修訂《行政訴訟法》于第1條加入了“解決行政爭(zhēng)議”這一立法目的，以回應(yīng)實(shí)踐中對(duì)行政訴訟實(shí)效的訴求。對(duì)“解決行政爭(zhēng)議”的理解不應(yīng)以嚴(yán)格意義上的“案結(jié)事了”為標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范層面應(yīng)指在法律上徹底解決爭(zhēng)議，要求法院充分理解實(shí)體法規(guī)范并讓原被告雙方在具體的法律關(guān)系上各就各位。行政訴訟作為一種救濟(jì)制度，其“解決行政爭(zhēng)議”的能力受限于司法權(quán)的強(qiáng)弱、司法資源的多少，法院僅裁判具有解決爭(zhēng)議必要性即具有訴的利益的案件。

訴的利益，即原告的實(shí)體權(quán)益能否具有利用司法裁判獲得保護(hù)的必要性或者實(shí)效性。其往往不是一國(guó)行政訴訟制定法的明示要件，作為“隱藏”要件，其要求客觀判斷原告所主張的權(quán)益是否應(yīng)得到保護(hù)，基于司法資源的有限性防范起訴人不當(dāng)利用訴訟制度。在“張某鳳案”中，法院認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟中履行了法定職責(zé)，即表示原告的訴由消失，其訴訟目的已經(jīng)達(dá)到。“訴由消失”（mootness doctrine）源于美國(guó)訴訟法，也被稱作“爭(zhēng)議不存在”。其具體含義為，若起訴后客觀情況發(fā)生變化從而失去了糾紛的現(xiàn)實(shí)性或者司法救濟(jì)變得不再可能時(shí)，應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴請(qǐng)，例外情況為存在反復(fù)的蓋然性或者對(duì)原告造成某種法的不利。可見，“訴由消失”與大陸法系行政訴訟法上的“訴的利益消滅”相通。在訴的利益不復(fù)存在時(shí)，若法院仍一律判決確認(rèn)違法，于實(shí)體法律關(guān)系的明晰并無助益，也不利于鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯(cuò)的方式化解行政爭(zhēng)議。只有當(dāng)原告仍存在需要保護(hù)的權(quán)益，即仍存在行政爭(zhēng)議時(shí)，法院才有必要判決確認(rèn)違法。宣示性判決欠缺訴的利益考量，繼續(xù)確認(rèn)判決應(yīng)當(dāng)告別其宣示性地位。

二、繼續(xù)確認(rèn)判決的具體要件構(gòu)造

在代表性判例作出之前，我國(guó)一直采納兩要件說，即只需判斷行政行為是否終結(jié)以及是否違法。最高人民法院在相關(guān)判決中提出需要確認(rèn)利益這一特別要件，意味著該判決經(jīng)提煉后，已經(jīng)從兩要件發(fā)展至三要件構(gòu)造。

（一）行政行為終結(jié)

繼續(xù)確認(rèn)判決針對(duì)的是已經(jīng)效力終結(jié)的行政行為。所謂效力終結(jié)，乃是在判決作出之前，行政行為已被替代、執(zhí)行完畢（且無恢復(fù)原狀可能）或者因期限屆滿等原因不再對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)性或者授益性的效力。具體可區(qū)分法律上的終結(jié)、事實(shí)上的終結(jié)和擬制的終結(jié)三種情形。

第一，法律上的終結(jié)是指行政機(jī)關(guān)改變行政行為致其失去效力，包括行政機(jī)關(guān)撤銷、撤回、變更行政行為。這主要涉及撤銷型案例，多數(shù)為原行政機(jī)關(guān)作出新行為從而產(chǎn)生替代原行為的效果，例如“李某菊案”中被告行政機(jī)關(guān)重新作出了房屋征收補(bǔ)償決定，其他案件中還包括作出新的復(fù)議決定或者新的投訴處理決定。行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷或者改變行政行為，這是由行政權(quán)自身的特性決定的，另外基于客觀的事實(shí)或者法律狀態(tài)發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)也可以為適應(yīng)新情況，撤回或者改變?cè)袨椤３蜂N型情形也涉及行政協(xié)議類案件，若行政機(jī)關(guān)在訴訟中與行政相對(duì)人簽訂了行政協(xié)議，原協(xié)議的訂立行為也被視為終結(jié)。

此外，“不僅一個(gè)不利行政行為可以終結(jié)，而且對(duì)一個(gè)適當(dāng)?shù)模珔s已經(jīng)終結(jié)的義務(wù)之訴，也可以考慮訴訟的繼續(xù)”。比較法上，繼續(xù)確認(rèn)訴訟就經(jīng)歷了這樣的擴(kuò)張，將不作為等同于一個(gè)不利的積極作為，在原本起訴不履責(zé)或者不作為的案件中，若被告履責(zé)或者作出了行政行為就相當(dāng)于改變了原行為，此時(shí)也構(gòu)成法律上的終結(jié)。從“李某林案”開始，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)，法院便將之后行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為視為改變，從而引起被訴原行為的終結(jié)。正如法院所說：“履行法定職責(zé)之訴中也會(huì)出現(xiàn)訴訟終結(jié)的情形，例如，在原告提起訴訟之后行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，從而使原告的請(qǐng)求獲得了滿足；或者在人民法院作出裁判時(shí)法律上或者事實(shí)上的客觀狀況使得判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)變得不可能或者沒有意義。”

第二，事實(shí)上的終結(jié)是指行政行為的效力因事實(shí)上的原因不復(fù)存在。事實(shí)上的原因包括有期限的行政決定因期限的經(jīng)過而結(jié)束、涉案房屋已經(jīng)倒塌、相關(guān)權(quán)利人已經(jīng)死亡等。例如在“褚某明、孫某方案”中，法院認(rèn)為：“本案再審申請(qǐng)人褚某明提起訴訟時(shí)，土地租賃合同約定的租期已經(jīng)屆滿，而被訴登記頒證行為亦未影響其在合同租期內(nèi)的承租權(quán)，故褚某明提起本案訴訟，缺乏權(quán)利保護(hù)必要，不具備訴的利益。”該案中所涉登記頒證行為已因期限經(jīng)過而終結(jié)。

第三，擬制的終結(jié)是指行政行為經(jīng)相對(duì)人自愿遵守或者經(jīng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行完畢而失去效力，主要涉及撤銷型繼續(xù)確認(rèn)判決。問題在于，此種情況下是否一定導(dǎo)致行政行為終結(jié)？若予以肯定，則忽略了遵守或者執(zhí)行的可恢復(fù)性。在“劉某慶案”中，法院就表明：“該項(xiàng)所規(guī)定的確認(rèn)違法判決，還適用于在作出判決前行政行為已經(jīng)了結(jié)，亦即已經(jīng)執(zhí)行完畢而無恢復(fù)原狀可能或因其他事由而消滅的情形。”對(duì)于行政行為經(jīng)執(zhí)行是否有恢復(fù)的可能，往往須在個(gè)案中結(jié)合案件事實(shí)予以判斷。例如在“某村民小組案”中，案涉土地使用權(quán)已通過掛牌出讓的方式出讓給一家房地產(chǎn)開發(fā)公司，其全資子公司又在該土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)并建成大型商住樓盤，且無證據(jù)證明開發(fā)公司系惡意受讓取得該土地使用權(quán)，所以法院認(rèn)為被告瓊海市政府所作的被訴征地行為已不具有可撤銷內(nèi)容，即該決定已經(jīng)執(zhí)行完畢且無恢復(fù)原狀可能。相反，針對(duì)有恢復(fù)原狀可能的行政行為，仍應(yīng)將撤銷或履行判決置于第一順位優(yōu)先選擇。

（二）行政行為違法

繼續(xù)確認(rèn)判決的作出還須以已終結(jié)的行政行為違法為前提。若原行為本身并不違法，例如行政機(jī)關(guān)因客觀事實(shí)或者法律狀態(tài)發(fā)生變化撤回或者變更了原行為，即便原行為造成了原告的權(quán)益損害，也無法作出繼續(xù)確認(rèn)判決。同樣，若原行為輕微違法，行政機(jī)關(guān)及時(shí)治愈，因原行為尚未對(duì)原告權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，也無法作出繼續(xù)確認(rèn)判決。

（三）存在確認(rèn)利益

關(guān)于是否需要考慮確認(rèn)利益，在2000年司法解釋規(guī)定確認(rèn)判決時(shí)便已有爭(zhēng)議。有意見認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)已無意義的案件，因不存在需要保護(hù)的利益，應(yīng)當(dāng)直接判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，但更多人認(rèn)為只有確定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為違法，才能給原告一個(gè)“滿意的說法”，才能真正起到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。雖然當(dāng)時(shí)在立法層面有所抉擇，但如前所述，學(xué)界并未停止?fàn)幷摗?/p>

直到最高人民法院作出明確意見，增加確認(rèn)利益要件，才使得繼續(xù)確認(rèn)判決從兩要件發(fā)展至三要件。在法院看來，確認(rèn)利益已經(jīng)不再是判決的附帶效果，亦非隱藏于行政行為違法之中，而應(yīng)當(dāng)作為必備要件加以考量。由此，法院選擇了確認(rèn)利益要件肯定說。確認(rèn)利益本質(zhì)上屬于原告在實(shí)體法上享有的權(quán)益，但并非原初的形成權(quán)或者請(qǐng)求權(quán)，毋寧應(yīng)認(rèn)為，其屬于初始形成權(quán)或者請(qǐng)求權(quán)已實(shí)現(xiàn)或者無法再實(shí)現(xiàn)卻對(duì)原告造成不利影響時(shí)原告所享有的派生性權(quán)利。通過總結(jié)判例可發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐已提煉出判定確認(rèn)利益的正反兩方面標(biāo)準(zhǔn)，且呈現(xiàn)嚴(yán)格認(rèn)定之趨勢(shì)。

1.正面列舉標(biāo)準(zhǔn)

法院首先在“李某菊案”中指出，“之所以允許對(duì)一個(gè)已經(jīng)終結(jié)的、再也不會(huì)產(chǎn)生效果的行政行為繼續(xù)進(jìn)行確認(rèn)，是因?yàn)樵谟行┣闆r下仍然存在確認(rèn)利益。比如，確認(rèn)原行政行為違法，有利于當(dāng)事人后續(xù)主張行政賠償?shù)葯?quán)利；再比如，有利于完成對(duì)于那些隨訴訟終結(jié)被棄置不顧的法律問題的繼續(xù)澄清。”此處，法院采用列舉的方式提出了“為主張行政賠償”和“為澄清法律關(guān)系”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不過，由于法律關(guān)系的指涉范圍極為寬泛，若以此作為確認(rèn)利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)必將過于泛化，因此“為澄清法律關(guān)系”這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐意義不大。

隨后，法院又在“張某鳳案”中進(jìn)一步提出，“正如一般確認(rèn)之訴需要具備確認(rèn)的利益一樣，要求繼續(xù)確認(rèn)也要具備某種特殊的確認(rèn)利益。這些特殊的確認(rèn)利益包括，存在重復(fù)危險(xiǎn)、存在恢復(fù)名譽(yù)的利益、存在進(jìn)一步請(qǐng)求賠償?shù)目赡埽鹊取！笨梢姡ㄔ阂呀?jīng)不再提“為澄清法律關(guān)系”這一標(biāo)準(zhǔn)，而是在“為主張行政賠償”之側(cè)又添加“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”和“為恢復(fù)名譽(yù)”兩個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)。自“張某鳳案”作出以來，已有不少法院在判決中援引上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

首先，“為主張行政賠償”和“為恢復(fù)名譽(yù)”較易理解。我國(guó)在廣義上使用“行政賠償”概念，不僅包括財(cái)產(chǎn)賠償，還包括精神賠償，前者涵蓋支付賠償金、恢復(fù)原狀和返還財(cái)產(chǎn)，后者囊括消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、支付精神損害撫慰金。因而，行政賠償所指向的權(quán)益包括了財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，“為主張行政賠償”可涵蓋“為恢復(fù)名譽(yù)”。法院在此將兩者分開論述，意在強(qiáng)調(diào)“為主張行政賠償”面向財(cái)產(chǎn)，“為恢復(fù)名譽(yù)”指向精神。一般而言，當(dāng)被訴的原行為對(duì)原告產(chǎn)生歧視性影響，且在行為終結(jié)之后該種影響仍繼續(xù)存在，則滿足“為恢復(fù)名譽(yù)”這一標(biāo)準(zhǔn)。其次，“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”在以下兩種情形下皆存在。其一，在請(qǐng)求撤銷行政行為的案件中，若有具體證據(jù)表明，在未來可預(yù)見的相似狀況下，行政機(jī)關(guān)仍可能作出相同的負(fù)擔(dān)行為。其二，在請(qǐng)求履行或者給付特定行為的案件中，行政機(jī)關(guān)將基于相同的法律和事實(shí)情況再次拒絕原告的申請(qǐng)。

“為主張行政賠償”和“為恢復(fù)名譽(yù)”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指向的是已存在的法律上的利益，即終結(jié)的行政行為對(duì)當(dāng)事人已經(jīng)造成不利影響。但“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”這一標(biāo)準(zhǔn)是為了防止未來可能發(fā)生的不利益。原則上，行政訴訟僅保護(hù)法律上可以恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)利益，并不保護(hù)將來可能得到的或者為了預(yù)防將來類似違法行為再次作出而主張的利益。不過，《行政訴訟法》第2條關(guān)于訴權(quán)的一般規(guī)定并沒有將當(dāng)事人的“合法權(quán)益”限于現(xiàn)實(shí)的法律上的利益。在“北京某公司案”中，法院針對(duì)原告資格的判斷引入了“不利益預(yù)防說”，要求適用保護(hù)規(guī)范理論來判斷“利害關(guān)系”，“既要看當(dāng)事人是否具有法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益，也要看違反法律規(guī)范可能招致的‘不利益’；既要看行政行為本身是否會(huì)侵犯法律保護(hù)的權(quán)益，也要看行政行為的實(shí)施是否必然會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成不利影響”。可見，法院在裁判中已經(jīng)認(rèn)可了值得保護(hù)的利益，尤其針對(duì)未來很有可能發(fā)生的不利影響，肯定了此時(shí)存在保護(hù)的必要性。在“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”的情形中，若法院不確認(rèn)原行為違法，行政機(jī)關(guān)仍可能作出同樣的行政行為，原告所需要的是通過法院獲得行政機(jī)關(guān)不得重復(fù)同樣行為的保證。

2.反面排除標(biāo)準(zhǔn)

上述關(guān)于三標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵界定，尚停留在學(xué)理層面。實(shí)際上，包括“張某鳳案”在內(nèi)的我國(guó)所有司法判決，并未進(jìn)一步分析上述三標(biāo)準(zhǔn)的具體含義，僅以正面列舉的形式呈現(xiàn)。但法院針對(duì)不同的繼續(xù)確認(rèn)判決情形，提出了更具操作性的反面排除標(biāo)準(zhǔn)。

首先，針對(duì)以“李某菊案”為代表的撤銷型情形，法院認(rèn)為只有已終結(jié)的行政行為屬于負(fù)擔(dān)行政行為時(shí)，才可能對(duì)當(dāng)事人造成遺留的不利影響，而授益行政行為自始就未給當(dāng)事人施加負(fù)擔(dān)，不利影響無從談起。關(guān)于負(fù)擔(dān)行政行為才可能在終結(jié)后對(duì)原告留有不利影響，法院在“劉某彬、陳某案”中認(rèn)為，因?yàn)?號(hào)《征補(bǔ)決定》屬于負(fù)擔(dān)行政行為，直接剝奪了當(dāng)事人參與征收程序獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，嚴(yán)重影響其基本權(quán)利，所以該訴訟仍有確認(rèn)利益。若涉及授益行政行為，例如包括“李某菊案”在內(nèi)的多數(shù)案件的訴訟客體都指向了房屋征收補(bǔ)償決定，因其補(bǔ)償一面具有給付性質(zhì)，該決定被法院視為授益行政行為，原決定因訴訟中作出新決定而終結(jié)，原行為不再有任何影響，所以按法院的觀點(diǎn)無從證立存在確認(rèn)利益。

在撤銷型情形中按負(fù)擔(dān)和授益行政行為分別處理，仍有澄清之余地。第一，并非所有負(fù)擔(dān)行政行為終結(jié)之后必定遺留不利影響，得于個(gè)案中判斷。例如在“李某成案”中，法院認(rèn)為強(qiáng)制拆除決定雖是負(fù)擔(dān)行政行為，但實(shí)際上拆除并沒有實(shí)施，強(qiáng)制拆除決定被撤銷后并不會(huì)給李某成的權(quán)益遺留不利影響，確認(rèn)利益并不存在。但在“鄧某敏案”中，被訴行政行為同樣是強(qiáng)制拆除決定，且涉案違章建筑也未被拆除，但原決定作出時(shí)并未向原告發(fā)出過任何書面通知且直接切斷了違章建筑的水電，法院認(rèn)為強(qiáng)制拆除決定被撤銷后仍對(duì)原告有遺留影響，存在確認(rèn)利益。第二，原授益行政行為被撤銷終結(jié)，仍可能存在繼續(xù)確認(rèn)的利益。例如，在撤銷違法的授益行政行為時(shí)，若當(dāng)事人基于原授益行政行為產(chǎn)生了信賴，且因此產(chǎn)生了利益損失，當(dāng)事人便可進(jìn)一步主張行政賠償，其原本的撤銷請(qǐng)求也可轉(zhuǎn)換為繼續(xù)確認(rèn)請(qǐng)求。

其次，關(guān)于履行型情形中是否存在確認(rèn)利益，如前文所述，只要在訴訟中被告履行了法定職責(zé)，法院即判定訴由消失，原告訴訟目的達(dá)成，從而否定確認(rèn)利益存在。應(yīng)如何看待該觀點(diǎn)？對(duì)此，鹽野宏教授堅(jiān)持認(rèn)為在訴訟期間，只要行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)作出了某種應(yīng)答，利益即告消滅。該觀點(diǎn)過于絕對(duì)，原因在于，原訴利益消滅，并不代表繼續(xù)確認(rèn)違法請(qǐng)求一定無利益。行政機(jī)關(guān)在行為終結(jié)前拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行，也可能會(huì)給當(dāng)事人造成財(cái)產(chǎn)性損失或者名譽(yù)上的不利影響，此時(shí)仍存在為主張物質(zhì)性賠償和為恢復(fù)名譽(yù)的確認(rèn)利益。總體而言，法院構(gòu)建的反面排除標(biāo)準(zhǔn)雖具有較強(qiáng)的可操作性，但過于嚴(yán)格，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。

三、繼續(xù)確認(rèn)判決的體系定位

繼續(xù)確認(rèn)判決經(jīng)歷了從僅確認(rèn)已終結(jié)的行政行為違法到增加當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益判斷的變遷。確認(rèn)利益這一實(shí)體權(quán)益是否存在、是否需要保護(hù)、保護(hù)范圍如何，構(gòu)成了繼續(xù)確認(rèn)判決的核心內(nèi)容。繼續(xù)確認(rèn)判決的體系定位，也應(yīng)從權(quán)益保護(hù)角度觀察。權(quán)益保護(hù)的有效性和無漏洞性決定了該判決相較于撤銷和履行判決所具有的補(bǔ)充性，當(dāng)事人是否有權(quán)益保護(hù)意愿決定了該判決有別于其他確認(rèn)違法判決，為實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)之完備，該判決在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上將連接賠償判決。

（一）補(bǔ)充性：相較于撤銷與履行判決

與撤銷或者履行判決相較而言，確認(rèn)判決在我國(guó)行政訴訟判決體系中具有“補(bǔ)充性”。“確認(rèn)判決應(yīng)當(dāng)是法院救濟(jì)的初始形態(tài)”或者“確認(rèn)判決是補(bǔ)充性質(zhì)的判決”這樣的理論觀點(diǎn)直接明示了確認(rèn)判決具有補(bǔ)充特性。司法實(shí)踐也秉持相同認(rèn)識(shí)，法院指出我國(guó)的確認(rèn)判決不過是撤銷判決、履行判決的變種。

不過，需首先澄清的是，確認(rèn)判決的“補(bǔ)充性”并不涉及以下兩種：第一是針對(duì)不可撤銷的事實(shí)行為所作的確認(rèn)違法判決，針對(duì)事實(shí)行為無從提起撤銷或者履行請(qǐng)求，因此并無“補(bǔ)充性”可言；第二為確認(rèn)無效判決，與撤銷判決相比，前者具有優(yōu)先適用性。按2018年行政訴訟法司法解釋第94條的規(guī)定，若原告請(qǐng)求撤銷，法院經(jīng)審查認(rèn)定行為無效的，此時(shí)作出確認(rèn)無效判決。所以，確認(rèn)判決的“補(bǔ)充性”僅可能涉及情況判決、程序輕微違法確認(rèn)判決以及繼續(xù)確認(rèn)判決。確認(rèn)判決具有“補(bǔ)充性”，是由權(quán)益保護(hù)的有效性和無漏洞性兩方面所決定的。

其一，權(quán)益保護(hù)必須有效，意味著當(dāng)事人借由行政訴訟的救濟(jì)管道所提起訴訟和所得判決應(yīng)最大程度保護(hù)其權(quán)益。若可以通過撤銷判決或履行判決實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)作出撤銷判決或履行判決。其邏輯在于，撤銷判決和履行判決皆包含確認(rèn)行政行為違法功能，同時(shí)又有恢復(fù)受損權(quán)益或獲得應(yīng)有權(quán)益之功能，撤銷判決和履行判決權(quán)益保護(hù)有效性大于確認(rèn)判決，因此應(yīng)優(yōu)先于確認(rèn)判決作出。正因如此，確認(rèn)判決具有“補(bǔ)充性”，僅當(dāng)原告不能通過其他判決類型達(dá)到目的時(shí)，才有作出確認(rèn)判決之必要。

其二，權(quán)益保護(hù)的無漏洞，意味著在當(dāng)事人無法通過撤銷判決或者履行判決保障其尚需保護(hù)的權(quán)益時(shí)，行政訴訟制度仍應(yīng)為其提供救濟(jì)可能，確認(rèn)判決具有彌補(bǔ)撤銷判決、履行判決力所不及的功能。1989年《行政訴訟法》僅規(guī)定了維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決，面對(duì)原告提出確認(rèn)行政行為違法的請(qǐng)求，特別是1994年《國(guó)家賠償法》頒布實(shí)施后，若原告以進(jìn)一步提起行政賠償為由，單獨(dú)請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法，原有的判決類型無法應(yīng)對(duì)此類案件的處理。2000年行政訴訟法司法解釋引入確認(rèn)判決，正是出于填補(bǔ)該方面權(quán)益保護(hù)漏洞的考慮。

在補(bǔ)充性方面，繼續(xù)確認(rèn)判決與情況判決、程序輕微違法兩類確認(rèn)判決并無不同。基于權(quán)益保護(hù)有效性，例如在“李某林案”中，法院指出確認(rèn)不履行或者拖延履行法定職責(zé)違法，只是請(qǐng)求履行的一個(gè)“亞類或者補(bǔ)充”，本應(yīng)當(dāng)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，只因?yàn)椤芭袥Q履行沒有意義”，才將履行判決的方式轉(zhuǎn)為確認(rèn)違法判決。出于權(quán)益保護(hù)無漏洞性考量，在行政行為已經(jīng)終結(jié)的情形下，當(dāng)事人無法通過撤銷判決或者履行判決保護(hù)其尚需要保護(hù)的利益時(shí)，繼續(xù)確認(rèn)判決也能彌補(bǔ)撤銷判決、履行判決權(quán)益保護(hù)覆蓋不足的缺憾。

（二）依申請(qǐng)性：相較于其他確認(rèn)違法判決

權(quán)益實(shí)現(xiàn)與否取決于當(dāng)事人的保護(hù)意愿，法諺有云：“法律并不保護(hù)權(quán)利上的睡眠者。”相比于其他確認(rèn)違法判決的子類型，繼續(xù)確認(rèn)判決遵循了“不告不理”原則，以原告提出“請(qǐng)求”作為程序啟動(dòng)條件。

《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)和2018年行政訴訟法司法解釋第81條第3款作為撤銷型情形的規(guī)范依據(jù)，強(qiáng)調(diào)在被告改變?cè)`法行政行為的情況下，只有原告“仍要求”確認(rèn)原行政行為違法，法院才能繼續(xù)審查原告的這一“請(qǐng)求”是否成立。這也可以從《行政訴訟法》第62條中解讀出，按其規(guī)定，在被告改變所作行政行為時(shí)，原告有申請(qǐng)撤訴的權(quán)利，若不行使，則意味著原告仍執(zhí)著于原行為，即“不撤訴”蘊(yùn)含著原告提出了繼續(xù)審查的“請(qǐng)求”。同樣，于不作為情形處，這樣的繼續(xù)“請(qǐng)求”也被“原告不撤訴”所包含。按2018年行政訴訟法司法解釋第4款的規(guī)定，在原告起訴被告不作為的情形下，若被告在訴訟中作出了行政行為，原告“不撤訴”的，繼而轉(zhuǎn)至繼續(xù)確認(rèn)原告針對(duì)原不作為違法“請(qǐng)求”的審理。可見，撤銷型情形和不作為情形都明文設(shè)置了“請(qǐng)求”這一程序啟動(dòng)條件。

繼續(xù)確認(rèn)判決這一“不告不理”的特性，充分尊重了原告的權(quán)益保護(hù)主張，使得法院對(duì)案件的審理和裁判始終圍繞原告權(quán)益保護(hù)需求展開。由此，繼續(xù)確認(rèn)判決具備了不同于其他確認(rèn)違法判決的特點(diǎn)，其屬于依申請(qǐng)型確認(rèn)違法判決，而非由法院依職權(quán)主動(dòng)審查。

在情況判決中，利益衡量的啟動(dòng)由法院主動(dòng)進(jìn)行，無需原告提出請(qǐng)求。當(dāng)撤銷判決可能給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失時(shí)，法院直接作出確認(rèn)違法判決，一方面對(duì)行政行為的合法性予以否定，另一方面對(duì)其效力予以保留。在程序輕微違法確認(rèn)判決中，法院主動(dòng)就“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的行政行為程序輕微違法進(jìn)行審查。程序輕微違法并未觸及行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益，但立法意圖保護(hù)當(dāng)事人在此的程序性權(quán)益。此種權(quán)益無需當(dāng)事人主動(dòng)提出，因?yàn)榇藭r(shí)僅涉及程序性權(quán)益，對(duì)于法院而言一目了然，完全能主動(dòng)進(jìn)行審查。但在繼續(xù)確認(rèn)判決中，原告有哪些權(quán)益受到影響，其影響程度如何，都需要原告自己提出并承擔(dān)舉證責(zé)任。在“北海某公司案”中，法院便要求原告對(duì)其存在繼續(xù)確認(rèn)的利益作出合理的說明，未說明即認(rèn)定原告不存在繼續(xù)確認(rèn)的利益。

（三）先行性：相較于賠償判決

雖然作出繼續(xù)確認(rèn)判決需要考慮確認(rèn)利益，但該判決的結(jié)論畢竟為確認(rèn)已終結(jié)行政行為違法，尚未實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)之完備。在權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，繼續(xù)確認(rèn)判決必須對(duì)接賠償判決，由后者徹底恢復(fù)被確認(rèn)違法行為所遺留的不利影響。《行政訴訟法》第76條規(guī)定：“人民法院判決確認(rèn)違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。”對(duì)于已經(jīng)終結(jié)的被訴行政行為造成的不利影響，原告旨在修復(fù)其受損利益提出繼續(xù)確認(rèn)的請(qǐng)求，以期法院作出繼續(xù)確認(rèn)判決，進(jìn)而為提起行政賠償作準(zhǔn)備，表明繼續(xù)確認(rèn)判決可以連接賠償判決。

《國(guó)家賠償法》第9條第2款規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出。”該條奠定了我國(guó)行政賠償訴訟的兩種可能進(jìn)路，一種是“先行政后訴訟”模式，另一種為“一并提起模式”。繼續(xù)確認(rèn)判決主要與“一并提起模式”有關(guān)。對(duì)于“一并提起”應(yīng)當(dāng)如何理解，是否要求當(dāng)事人在起訴階段就得提起賠償請(qǐng)求，否則法院就不處理賠償爭(zhēng)議？從法條體系看，《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋并未要求當(dāng)事人在起訴時(shí)便提起賠償請(qǐng)求。

第一，法院可以在案件審理中，直接依職權(quán)或者釋明當(dāng)事人提起賠償請(qǐng)求后作出賠償判決。在一案中對(duì)關(guān)聯(lián)訴訟標(biāo)的一并作出判決，本質(zhì)上屬于“訴的客觀合并”，確認(rèn)違法判決與賠償判決的訴訟標(biāo)的雖不一致，但具有密切關(guān)聯(lián)性，前者是后者判決的基礎(chǔ)。我國(guó)行政訴訟法以允許訴的客觀合并為例外，除法律規(guī)定外，法院可根據(jù)關(guān)聯(lián)性、訴訟經(jīng)濟(jì)、解決行政爭(zhēng)議等因素進(jìn)行裁量。按《行政訴訟法》第76條的規(guī)定，若在訴訟中作出繼續(xù)確認(rèn)判決并認(rèn)定原行為給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)一并判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任，屬于法定情形下的“訴的客觀合并”。在此意義上，從確認(rèn)違法判決中析出的繼續(xù)確認(rèn)判決，構(gòu)成了賠償判決的先行判決，且會(huì)在“訴的客觀合并”之下一并作出。

第二，“一并提起模式”也可能不在一案中發(fā)生，而是以分離訴訟的形式出現(xiàn)，即當(dāng)事人提起前訴所得判決包涵了被訴行政行為違法之結(jié)論，基于此，當(dāng)事人又提起行政賠償訴訟。最高人民法院將這種法律未明文規(guī)定的訴訟情形視為“一并提起模式”的一種情形對(duì)待。分離訴訟被允許，說明我國(guó)對(duì)于此類案件并沒有強(qiáng)制要求“訴的客觀合并”，還是將是否合并的裁量權(quán)交由法院。在此意義上，《行政訴訟法》第76條中的“依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任”并非指一定要在本案訴訟中作出賠償判決，也可以在后續(xù)訴訟中作出。最高人民法院將“為主張行政賠償”作為判定是否存在確認(rèn)利益的正面列舉標(biāo)準(zhǔn)之一，原因恰好在于，原本被訴的行政行為雖然已經(jīng)終結(jié)，但其損害后果仍然遺存，此時(shí)法院作出繼續(xù)確認(rèn)違法的判決，有利于原告在后續(xù)賠償訴訟中取得賠償。所以，在分離訴訟模式下，繼續(xù)確認(rèn)判決同樣構(gòu)成賠償判決的先行判決。

需注意的是，雖然確認(rèn)利益已增加為繼續(xù)確認(rèn)判決的構(gòu)成要件，卻不能僅根據(jù)當(dāng)事人在案件中的簡(jiǎn)單主張即判定確認(rèn)利益的存在。例如有法院指出：“康樂縣法院確認(rèn)18號(hào)處罰決定違法，是基于康樂縣公安局通過執(zhí)法監(jiān)督程序撤銷18號(hào)處罰決定后的繼續(xù)確認(rèn)之訴而作出，這種確認(rèn)違法并不必然引起行政賠償。”法院所要表達(dá)的是，繼續(xù)確認(rèn)判決作出后，并不必然引起行政賠償，行政行為違法僅是行政賠償構(gòu)成要件之一。問題便是，在主張行政賠償?shù)恼?qǐng)求明顯不能成立時(shí)，應(yīng)作如何處理。在比較法上，就有要求當(dāng)事人在提出轉(zhuǎn)換繼續(xù)確認(rèn)申請(qǐng)時(shí)，得表明賠償存在法律上的可能性，若明顯不可能，則不存在確認(rèn)利益。此種考慮有其合理性，否則確認(rèn)利益的審查無從談起。所以，無論是“一并提起模式”之何種形式，法院都應(yīng)首先判斷是否存在明顯不成立的情形，若不存在，才可能具備確認(rèn)利益。

結(jié)語

正如有學(xué)者所言：“改良行政訴訟制度應(yīng)著力推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義上的訴訟要件制度的完善，不能寄希望于明文規(guī)定的類型制度的構(gòu)建。”此言雖指向的是行政訴訟類型化的法定建構(gòu)，但也同樣適用于行政判決類型化。最高人民法院析出繼續(xù)確認(rèn)判決，有效解決了我國(guó)私益訴訟的主觀模式與確認(rèn)判決宣示性地位之間的抵牾。無論從訴訟標(biāo)的抑或從訴的利益角度考量，當(dāng)被訴行政行為違法時(shí)，于“不需要撤銷或者判決履行”情形都不應(yīng)一律作出確認(rèn)違法判決，其宣示性地位應(yīng)予糾正。

繼續(xù)確認(rèn)判決在判斷行政行為是否終結(jié)以及行政行為是否違法的基礎(chǔ)上，亦需判斷是否存在確認(rèn)利益。確認(rèn)利益本質(zhì)上屬于原告在實(shí)體法上享有的權(quán)益，但并非原初的形成權(quán)或者請(qǐng)求權(quán)，其屬于初始形成權(quán)或者請(qǐng)求權(quán)已實(shí)現(xiàn)或者無法再實(shí)現(xiàn)卻對(duì)原告造成不利影響時(shí)原告所享有的派生性權(quán)利。判例同時(shí)發(fā)展了對(duì)確認(rèn)利益判定的正反兩方面標(biāo)準(zhǔn)。正面標(biāo)準(zhǔn)包括“為主張行政賠償”“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”和“為恢復(fù)名譽(yù)”。在我國(guó)行政賠償?shù)恼Z境下，“為主張行政賠償”可涵蓋“為恢復(fù)名譽(yù)”。“為防止重復(fù)危險(xiǎn)”是為了防止未來可能發(fā)生的不利益，同樣存在保護(hù)的必要性。涉及反面排除標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，法院在撤銷型情形中按負(fù)擔(dān)和授益行政行為分別處理，僅認(rèn)為負(fù)擔(dān)行政行為才可能對(duì)當(dāng)事人造成遺留的不利影響，排除了授益行政行為，該觀點(diǎn)應(yīng)予調(diào)整。此外，履行型情形中同樣可能存在確認(rèn)利益，不應(yīng)一律排除。在繼續(xù)判決的體系定位上，其相較于撤銷與履行判決具有補(bǔ)充性，其依申請(qǐng)的特點(diǎn)有別于其他確認(rèn)違法判決，存在財(cái)產(chǎn)和名譽(yù)方面的確認(rèn)利益時(shí)可作為賠償判決的先行判決。

只有在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上，不斷通過個(gè)案的打磨，才能繼續(xù)豐富我國(guó)的判決類型，真正地完成訴訟本質(zhì)的回歸。最高人民法院在“法制定——法裁判”這一制度框架下，充分運(yùn)用立法者所授予的裁量空間，通過系列司法裁決肯認(rèn)了我國(guó)的繼續(xù)確認(rèn)判決。繼續(xù)確認(rèn)判決的析出和證立，反映了最高人民法院在私益類行政案件中對(duì)訴訟模式、訴訟標(biāo)的、訴的利益、判決種類等訴訟法基本原理的融貫理解。并且，行政訴訟作為化解行政爭(zhēng)議的一種途徑，其應(yīng)當(dāng)在所能承載范圍內(nèi)，圍繞當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)展開，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)利益調(diào)整。在行政訴訟原理日漸豐滿的今天，在既有法規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善行政訴訟各類判決，面對(duì)各類判決之間的功能競(jìng)合應(yīng)確立相應(yīng)的適用規(guī)則，以妥善調(diào)整更多元的利益格局，充分發(fā)揮行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的規(guī)范功能。

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