章劍生：行政訴訟“一行為一訴”規則及其法理反思

作者簡介：章劍生，浙江大學光華法學院教授、博士生導師。文章來源：《行政執法與行政審判（總第100集）》，轉自行政執法與行政審判公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

“一行為一訴”是行政訴訟的一項立案規則，由最高人民法院通過“馬生忠案”明示，無制定法的直接依據。它以《行政訴訟法》第49條第3項規定的“有具體的訴訟請求”作為規范基礎，將“有具體的訴訟請求”解釋為要有確切具體的被訴行政行為，繼而將被訴行政行為作為法院進行合法性審查的對象，從而決定了法院審理和裁判的范圍。針對一個行政行為，原告可以提出一個訴訟請求，也可以提出多個具有內在邏輯關聯的訴訟請求。“一行為一訴”中的“一訴”不能簡化為“一個”訴訟請求，而應當是“一個訴”。在邏輯上“一行為一訴”可以分為“一行為一訴”“一行為多訴”“多行為一訴”和“多行為多訴”。實務中“多行為一訴”基本上不可能發生。“多行為多訴”不符合“一行為一訴”規則，常被法院以訴訟請求不合法為由駁回，引發社會公眾對行政訴訟“權利救濟不實”“程序空轉”的批評。應當將“多行為多訴”問題置入“爭議—行為”框架之中，以“爭議”為中心，在區分“一爭議多行為”和“一爭議多階段行為”的基礎上，通過擬制、吸收等立法技術將“多行為”轉化為“一行為”，以滿足“一行為一訴”規則的要求。

一、引言

行政行為是一個貫穿于行政實體法、行政程序法的基礎性概念，是行政法體系構造的支點。行政訴訟的客體是行政行為，《行政訴訟法》的制度構建都是以行政行為為中心的。“一行為一訴”是行政訴訟的一項立案規則，直接涉及對起訴條件的理解與適用。實踐中，因各地法院對起訴條件的理解寬嚴不盡一致，行政案件裁定駁回起訴的比例居高不下。程序性裁定不予立案或駁回起訴，意味著行政行為合法性以及由此產生的行政爭議不能在行政訴訟程序中得到有效解決。“有些法院要求‘一行為一訴’，即針對不同行政行為都應當分別起訴，否則法院不予受理或者駁回起訴。”最高人民法院行政審判庭調研報告顯示，從2018年至2022年，全國法院共計受理行政上訴案件73.6萬件，全國法院平均行政案件上訴率高達66.86%，個別地區的上訴率接近80%。雖然上述問題并非都是由“一行為一訴”規則所致，但是，從案件中反映出來的問題分析，“一行為一訴”規則本身存在的問題也是其中的一個重要原因。

筆者認為，“一行為一訴”作為能否開啟行政訴訟程序之門的規則，涉及對公民、法人或者其他組織的訴權保護，也關聯法院司法審查權的正確行使，因此，我們必須正確理解和精準把握“一行為一訴”規則的內涵。基于此，筆者從“一行為一訴”的規范基礎著手，從判例和法規范兩個面向，分析“一行為一訴”的規則構造，在此基礎上，展開對“行為”和“訴”之間邏輯關系的論證，旨在為“一行為一訴”規則的適用提供法理指引，進而對“一行為一訴”與權利救濟問題展開討論，最后就完善“一行為一訴”規則提出解決方案。

二、“一行為一訴”規則構造

在《行政訴訟法》中，“一行為一訴”規則并無直接的制定法的依據。當法院以不符合“一行為一訴”規則為由裁定不予立案或者駁回起訴時，提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織可能會質疑：“一行為一訴”規則的法依據從何而來？的確，無論是《行政訴訟法》還是司法解釋，似乎都無法正面回答這樣的問題。因此，討論“一行為一訴”規則構造以證成其正當性、合法性具有重要的法律意義。

(一)“馬生忠案”與“一行為一訴”

2019年《最高人民法院公報》第12期發布了“馬生忠與寧夏回族自治區固原市人民政府行政批復、寧夏回族自治區固原市住房和城鄉建設局房屋拆遷行政裁決案”(以下簡稱馬生忠案)。作為最高人民法院公報發布的判例，對地方各級法院審理類似案件具有重要的參考、指引意義。對此，有學者在“中國裁判文書網”以“一行為一訴”為全文關鍵詞進行檢索，得到的結果是，2020年裁判文書數量為744份，2019年裁判文書數量為452份，均超過此前2010年至2018年裁判文書相加的總和(229份)。由此得出一個結論是，經“馬生忠案”的明示，自2019年起直接引用“一行為一訴”規則的地方各級法院的裁判文書數量激增。

1．基本案情

2003年3月18日，固原市政府作出《關于房屋拆遷補償基準價格及臨時安置補助標準的批復》(以下簡稱3號批復)。2006年6月15日，固原市政府作出《關于規范房屋拆遷補償的通知》(以下簡稱83號通知)，對固原市政府第5號令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》部分規定作修改調整，將拆遷補償安置的方法限于產權調換，重置價由有資質的房屋評估中介機構進行評估。2006年9月1日，原固原市建設局對被申請人馬生忠作出固建裁字(2006)第02號房屋拆遷裁決書(以下簡稱02號拆遷裁決)。2007年7月27日，固原市政府作出固政發(2007)87號通知(以下簡稱87號通知)，決定停止執行83號通知。

2018年10月12日，馬生忠以固原市政府為被告提起行政訴訟，后增加原固原市建設局為被告。原告認為，3號批復和83號通知停止執行第5號政府令公布的該市房屋拆遷補償方法，侵犯了被拆遷人的合法權益，其依法請求被告固原市政府予以賠償涉案被拆遷房屋自身補償金、臨時安置補助費用及因拆遷造成的停業損失費，提出如下訴訟請求：(1)判決確認固原市政府于2003年3月18日批復該市“房屋拆遷重置價”的行政行為違法；(2)判決撤銷原固原市建設局所作02號拆遷裁決的具體行為；(3)判決確認固原市政府于2006年6月15日停止執行該級人民政府第5號令部分內容的行政行為違法；(4)一并審查規范性文件83號通知和87號通知；(5)一并解決安置被拆遷人(原告)居住生活問題；(6)判決被告予以賠償兩次拆除其國有土地上房屋總建筑面積，曾經未按規定補償的各項損失；(7)本案訴訟費用由被告全部承擔。

2．裁判理由

本案的核心爭議為上訴人提出的起訴是否符合法定起訴條件。《行政訴訟法》第49條第3項規定的“有具體的訴訟請求”便是法定起訴條件之一。通常認為，“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構成人民法院進行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻須只有一個。此即通常所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。《行政訴訟法》第26條第4款關于共同作出同一行政行為的行政機關為共同被告的規定及第27條關于因同一行政行為產生的必要共同訴訟的規定就典型地體現了這一原則。在無法律規定的情況下，除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮，一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為……本案中，上訴人提出的前六項訴訟請求系對多個行為提出起訴，明顯有違該原則，構成訴訟請求不具體。

3．“一行為一訴”的判例含義

“馬生忠案”是最高人民法院確立并闡釋“一行為一訴”的一個標志性判例。其裁判理由可以簡化為如下五個要點：(1)在一個行政案件中一般只能有一個行政行為；(2)這一個行政行為可以由一個行政機關作出，也可以由兩個或者兩個以上行政機關作出；(3)針對一個行政行為，原告可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求；(4)除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮，一個行政案件才可以將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為；(5)“多行為多訴”構成訴訟請求不具體。結合“馬生忠案”裁判理由，我們可以發現，最高人民法院在本案中的裁判邏輯是，以《行政訴訟法》第49條第3項規定的“有具體的訴訟請求”作為規范基礎，將上述“有具體的訴訟請求”解釋為它主要是指要有確切具體的被訴行政行為，繼而將被訴行政行為作為法院進行合法性審查的對象，從而決定了法院審理和裁判的范圍。基于這一裁判邏輯，將上述(1)(2)(3)確定為“一行為一訴”的核心內容，(4)作為一種例外情形，(5)“多行為多訴”情形排除在“具體的訴訟請求”之外。為了強化上述關于“一行為一訴”內容，在“馬生忠案”中，最高人民法院又給出了如下論證理由：“不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基于的事實有異，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機關有效應訴，而且勢必會對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正、及時審理及保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權的審判職能作用發揮，還無益于有針對性地促進行政爭議的實質性化解。該原則實為行政訴訟規律使然。”

(二)“具體的訴訟請求”與“一行為一訴”

《行政訴訟法》第49條規定，提起訴訟應當符合下列條件：“(一)原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實根據；(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)第68條規定，《行政訴訟法》第49條第3項規定的“有具體的訴訟請求”主要包括“請求判決撤銷或者變更行政行為”等九種具體的訴訟請求。最高人民法院基于“具體的訴訟請求”之法規范，結合“馬生忠案”確認的事實，闡述了“一行為一訴”規則的內容，客觀上產生了“具體的訴訟請求”與“一行為一訴”之間的某種邏輯上的關聯性。對于“一行為”，無論是學理還是實務，在理解上通常沒有多大的異議，唯有可能產生爭議的是過程性行為、程序性行為等能否被行政行為吸收的問題。但是，“一訴”是否就等同于“具體的訴訟請求”，則具有較大的討論空間。

1．訴及其訴的構成要素

在訴訟法理論上，所謂訴是指原告請求法院進行審判的申請。 “行政之訴，是指原告向法院提出的，要求對特定行政行為的合法性和權利主張提供司法裁判的請求。”因法院遵循不告不理原則，所以，訴的成立首先得要有原告到法院起訴，然后要有“明確的被告”，因此，訴的第一個要素是當事人。原告向法院起訴，是因為他與被告之間發生了爭議，尋求法院作出裁判，因此，他就必須提出一個請求法院進行裁判的主張，作為法院進行審理和裁判的對象，即訴訟標的。前者稱之為訴的主觀要素，后者稱之為訴的客觀要素。至此，我們可以得到第一個公式：訴＝當事人＋訴訟標的。禁止重復起訴，正是基于訴的構成要素確立起來的一個訴訟規則。

一般認為，訴訟標的是指原告針對他與被告之間發生爭議而向法院提出的一種主張。在以撤銷判決為中心的行政訴訟中，公民、法人或者組織在起訴時往往會提出一些“主張”，如被訴行政行為是違法的，自己與被訴行政行為是有利害關系的，被訴行政行為侵犯其合法權益等。在這些“主張”中，它們各自的法律地位是不同的：“被訴行政行為”是訴訟客體，主張被訴行政行為的“違法性”是訴訟標的，有“利害關系”則是原告起訴條件之一，而“合法權益”則與原告資格和法院作何種判決方式有關。因此，行政訴訟標的是原告向法院提出行政行為違法性的主張，它是法院審判權所要回應的內容，與訴的合并、訴的變更、重復起訴的判斷和既判力的客觀范圍大小等問題都有不可分割的關聯性。

在主張被訴行政行為“違法性”的訴訟標的中，原告必須明確他要請求法院審理和裁判內容是什么，即訴訟請求。在大陸法系國家和地區中，訴訟請求在立法中的稱謂并不相同，在德國稱為訴訟請求，法國稱為訴訟目標，日本稱為訴訟旨意。稱謂不同，訴訟標的本質沒有變化。我國《行政訴訟法》第49條和最高人民法院《行訴解釋》第68條等規定了“訴訟請求”，《行訴解釋》第69條、第106條規定了“訴訟標的”。訴訟請求直接彰顯原告提起訴訟的目的。“訴訟的目的是訴方當事人的主觀愿望和訴訟利益的追求所在，因而它總要通過一定的形式予以表現，以使法院和對方當事人明了。表現當事人在訴訟中所要達到目的的形式就是訴訟請求，訴訟請求就是訴之目的的載體。”因此，訴訟請求在訴訟中具有十分重要的地位。

由此可見，訴訟標的不同于訴訟請求，但是，訴訟請求往往是以訴訟標的為前提或者基礎的。因為，原告只有在主張被訴行政行為違法性的前提或者基礎上，才能提出如“請求判決撤銷或者變更行政行為”或者“請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務”等訴訟請求。原告提出的訴訟請求要獲得法院裁判的支持，必須有能夠支持訴訟請求在法律上得以成立的訴訟理由。訴訟理由包括事實依據和法律依據，它是訴訟理由的支撐點。一旦訴訟理由被法院采納，則可以轉化為法院的裁判理由。訴訟理由是否充分、合理，直接關系到原告的訴訟請求能否被法院認可。正如有學者所言：“訴訟標的是訴訟請求的前提或者說內在原因，訴訟請求是訴訟標的的外在形式或者說具體體現。”至此，我們可以得到第二個公式：訴訟標的＝訴訟請求＋訴訟理由。綜上所述，訴的要素構造如圖1所示：

2．“具體”與“一訴”

如果將“有具體的訴訟請求”中的“具體”數字化，那么，“具體”究竟是一個訴訟請求還是若干個訴訟請求呢？這是在個案中必須回答的問題。關于何謂“具體”，朱可安認為，在學理上存在“實體權利主張說”“合法權益說”“類型化說”三種基本主張，以及在此基礎上形成的新“訴訟標的表明說”。在評析了上述幾種學說之后，朱可安提出了“程序標的表明說”。在此基礎上，將“一行為一訴”規則所象征的學理觀點概括為“單一程序標的表明說”。“具體的訴訟請求”作為法定起訴條件之一，要求原告提出的訴訟請求能指向特定且唯一的被訴行政行為(程序標的)，此為“一行為一訴”規則的基礎邏輯，其背后的學理觀點是“單一程序標的表明說”。這是一種很有啟發性的觀點，拓展了“一行為一訴”規則的研究基礎。

在“馬生忠案”中，最高人民法院在裁判理由中明示，針對一個行政行為，原告可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求。因此，“有具體的訴訟請求”是針對一個行政行為，原告可以提出一個訴訟請求，也可以提出幾個“具有內在邏輯牽連的訴訟請求”。至此，筆者認為，“一行為一訴”中的“一訴”不能簡約化為“一個”訴訟請求，而應當是“一個訴”。基于這個結論，在“馬生忠案”中，最高人民法院認為，“上訴人提出的前六項訴訟請求系對多個行為提出起訴，明顯有違該原則，構成訴訟請求不具體”。此裁判結論背后的邏輯有將“訴訟請求”等同于“訴”之嫌，這可能也是“馬生忠案”引起爭議的一個關節點。正如有學者所言：“從形式上看，當事人在一個訴中可以提出多項具體的訴訟請求，可以變更訴訟請求、合并訴訟請求，訴訟請求與訴并非一一對應關系”。

三、“一行為一訴”與權利救濟

(一)“行為”與“訴”之間的邏輯關系

“一行為一訴”本身是由“行為”和“訴”兩個要素構成，但是，從事實角度，在個案中“一行為一訴”可以生成出其他多種情形，從而增加“一行為一訴”的復雜性。因此，有必要作進一步分析。

1．“一行為一訴”的分類

基于“行為”與“訴”之間的邏輯關系，我們可以得到如下四個關系：(1)“一行為一訴”。如針對一個強制拆除房屋行為，原告主張該強制拆除房屋行為違法時，向法院提出確認強制拆除房屋行為違法的訴訟請求。(2)“一行為多訴”。如針對一個沒收非法財物的行政處罰決定，原告主張該行政處罰決定違法時，提出如下多個訴訟請求：其一，請求撤銷該行政處罰決定；其二，請求法院判令被告返還被沒收的財物。(3)“多行為多訴”。如針對土地征收公告、補償安置決定、責令交出土地，原告在主張它們違法時，提出了撤銷土地征收公告、確認補償安置決定違法和確認責令交出土地無效等多項訴訟請求。(4)“多行為一訴”。如針對情形(3)，原告在主張它們違法時，提起一并撤銷土地征收公告、補償安置決定、責令交出土地的訴訟請求。

在上述情形中，情形(1)是“行為”與“訴”之間邏輯關系中最小單位。對此，在“馬生忠案”中，最高人民法院認為，在行政訴訟中，堅持“一行為一訴”作為行政訴訟立案規則，“實為行政訴訟規律使然”。在相當程度上，這個結論是成立的。情形(2)中，針對“一行為”原告提起多個訴訟請求，只要這多個訴訟請求之間“具有內在邏輯牽連”，作為“一行為一訴”的特例，也是符合“行政訴訟規律”的。如針對一個沒收非法財物的行政處罰決定，如果原告提出撤銷該行政處罰決定、判令被告返還沒收的財物的兩個訴訟請求必須分開提出，不僅違反訴訟經濟原則，也給原告增加訴累。因此，在“馬生忠案”中，最高人民法院也認可了這是一個“一行為一訴”的特例。情形(3)是“馬生忠案”中出現的問題，最高人民法院以違反“一行為一訴”規則為由予以否定，這也是“馬生忠案”遺留下來值得進一步討論的問題。情形(4)是一種邏輯推斷，在實務中未必真會發生，即使存在，若通過法官的指導與釋明，有可能會轉為情形(3)，也有可能會轉為情形(1)或者(2)。

2．“一行為一訴”的例外

由于客觀情況的復雜性，為了便于當事人訴訟和法院審理行政案件，及時、有效地解決行政爭議，在“一行為一訴”規則之外，《行政訴訟法》規定了若干種不屬于“一行為一訴”規則調整的例外情形，分述如下：

(1)共同訴訟。共同訴訟分為必要的共同訴訟和普通的共同訴訟。前者是指當事人一方或者雙方為兩人以上，因同一行政行為發生行政爭議，它們之間具有不可分離性，法院必須合并審理的訴訟。必要的共同訴訟限于“一行為”。后者是指兩個以上的行政機關依照不同的法律規定對同一公民、法人或者其他組織作出行政行為，或者行政機關基于同一事實對兩個以上的公民、法人或者其他組織作出行政行為，公民、法人或者其他組織對此行政行為提起行政訴訟的，法院可以根據需要進行合并審理，稱之為普通的共同訴訟。普通的共同訴訟在形式上為“多行為多訴”，但因為是“同類行為”，故不同于上述情形(3)。對此，《行政訴訟法》第27條規定：“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”共同訴訟本質上是一種訴訟主體合并。

(2)復議共同被告。一般情況下，復議機關只有在復議決定改變原行政行為時才有可能成為行政訴訟被告，但是，在法律有特別規定的情況下允許“兩行為多訴”，即原告可以針對原行政行為和復議行為提出多個訴訟請求。在這樣的情形下，復議機關與原行政行為作為共同被告，分別對自己作出的行政行為合法性負責。比如，《行政訴訟法》第26條第2款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”復議機關作被告的“兩行為多訴”情形，是傳統訴訟法理論中共同訴訟的一個特例——非同類行為引起的共同訴訟。

(3)轉移登記。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》(法釋〔2010〕15號)第5條第2款規定：“原房屋權利人、原利害關系人對首次轉移登記行為及后續轉移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理……”在本情形中，不動產登記機關有“首次轉移登記行為”和“后續轉移登記行為”，若原房屋權利人、原利害關系人針對這兩個行政行為一并提出撤銷訴訟請求，即“兩行為一訴”，法院應當依法受理。之所以如此，是因為“首次轉移登記行為”和“后續轉移登記行為”之間“具有內在邏輯牽連”，不可分離。因為，“首次轉移登記行為”的合法性與否，對“后續轉移登記行為”具有決定性意義，若分為兩案訴訟，不利于行政爭議的有效解決。

(4)同一事實。最高人民法院《行訴解釋》第8條第2款規定：“對行政機關基于同一事實，既采取限制公民人身自由的行政強制措施，又采取其他行政強制措施或者行政處罰不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管轄。”此種情形是行政機關基于同一事實針對同一原告作出兩個以上不同的行政行為，屬于“多行為多訴”的一種，但是，前述情形(3)中的“多行為”是基于不同事實，而此處的“多行為”是基于同一事實，故它也不同于普通的共同訴訟。為了預防不同法院對同一事實可能作不同的判斷結論，允許原告在一個行政案件中針對多行為提起多個訴。

(二)“一行為一訴”與權利救濟

論述至此，我們可以發現，“一行為一訴”本質上是要求原告針對一個行為提出一個訴訟請求，如果訴訟請求之間有內在邏輯關系，也可以“一行為多訴”。《行政訴訟法》和司法解釋框架中的“一行為一訴”“一行為多訴”在“馬生忠案”中獲得了最高人民法院證成，但是，“多行為一訴”或者“多行為多訴”沒有獲得肯定。堅持“一行為一訴”“一行為多訴”并不影響原告的權利救濟，但簡單否定“多行為一訴”“多行為多訴”則可能影響原告權利救濟的便利性、實效性。對此，有學者認為：“實踐中，有些法院要求‘一行為一訴’，即針對不同行政行為都應當分別起訴，否則法院不予受理或者駁回起訴。這種做法過分地限制了當事人的訴訟權利，不利于實質性地解決糾紛，也受到一些質疑。在多個案件中，最高人民法院表示，一行為一訴并非強制性規定，司法實踐中亦不排除在同一訴訟中審理多個行政行為。這一立場緩和了‘一行為一訴’的弊端，但可能引發了新的問題。”

筆者認為，“一行為一訴”作為一項行政訴訟規則還是應當堅持，在“多行為多訴”“多行為一訴”情形中，除共同訴訟等四種例外情形外，我們可能需要在“一行為一訴”規則之外尋找解決問題方案，不宜固執于“一行為一訴”規則而將“多行為多訴”“多行為一訴”簡單地拒之于法院大門之外。我們知道，行政爭議是由行政行為引起的，一個行政爭議產生的原因，可能是一個行政行為，也可能是多個行政行為，因此，“一行為一訴”規則不能解決的“多行為多訴”“多行為一訴”問題，可能需要我們在“爭議—行為”框架中尋找答案。以下分兩個問題討論。

1．一爭議多行為

行政爭議的產生源于行政機關作出的行政行為，從原告提起行政訴訟的可能性角度，有如下幾種情形：(1)一機關一行為，即行政爭議產生于一個行政機關作出的一個行政行為，此情形可以采用單一訴訟模式。(2)多機關多行為，即一個行政爭議產生于多個行政機關作出一個行政行為，此情形可以采用共同訴訟模式。(3)多機關一行為，即一個行政爭議產生于多個行政機關共同作出一個行政行為。此情形也可以采用共同訴訟模式。(4)多機關多行為，即一個行政爭議產生于多個行政機關作出的多個行政行為。如在集體土地征收補償爭議中，多個行政機關在征收過程中可能或者可以作出如下多個行政行為：①發布土地征收預公告；②開展土地現狀調查；③開展社會穩定風險評估；④擬訂征地補償安置方案；⑤發布征地補償安置方案公告；⑥組織聽證；⑦辦理征地補償登記；⑧簽訂征地補償安置協議；⑨申請土地征收審批；B10發布土地征收公告；B11作出征地補償安置決定；B12責令交出土地；B13申請法院強制執行。針對這類行政案件，當下實務中采用“一行為一訴”或者“一機關一行為”的訴訟模式，其所產生的結果便是行政訴訟被詬病為“權利救濟不實”“程序空轉”的情形。

對此，我們可以設想一個解決問題的方案：針對“多機關多行為”的情形，多機關若同屬一級政府工作部門，由所屬政府當被告；屬于上下級政府的，由兩級政府當共同被告(政府政府部門，亦同)。此方案實質上是把“多機關”轉化或者擬制為“一機關”，可以采用分別起訴，合并審理的共同訴訟模式。但是，這一方案面臨如下兩個難解的問題：(1)審理等待，即當一個行政機關作出的行政行為進入行政訴訟程序后，另一個行政機關可能正在作出一個行政行為，將來還有其他行政機關可能要作一個行政行為，此時，法院是中止訴訟還是正常審理？(2)復議程序，即一個行政機關作出的行政行為屬于復議前置范圍(如政府信息不予公開)，當事人必須申請行政復議，而另一個行政機關作出的行政行為進入了行政訴訟程序，那么這兩個救濟程序如何協調？在目前的《行政訴訟法》框架內，上述兩個問題是無解的。

筆者認為，在“一爭議多行為”中，上述前3種情形在《行政訴訟法》法律框架內是可以解決的，唯有針對“多機關多行為”的權利救濟，我們可能需要重新設計一種新行政訴訟程序。在《行政訴訟法》修改之前的過渡方案，可以考慮將多個行為解釋為“過程性行為”或者“程序性行為”，由終結性行政行為吸收并納入合法性審查范圍。如征收過程中的違法建筑認定，它不同于其他行政執法中違法建筑認定，在征收過程中違法建筑認定是固定違法建筑的一種權利狀態，即使是違法建筑也不會被強制拆除，而是不予補償，因此，違法建筑認定可以作為一個過程行為，其法效果全部歸于補償決定或者補償協議。

2．一爭議多階段行為

在一個行政行為的程序中，有多個行政機關參與表示意見、同意或者核準等，稱之為多階段行為。多階段行為一般都屬于法律制度性安排，其法律責任的分擔也應遵循既有安排，并結合行政機關是否具備向外部表示意思作出判斷。“一爭議多階段行為”可以作如下幾個方面的理解：(1)多階段行政行為不是過程性行為，因為后者為同一行政機關作出，前者則是在多個行政機關參與下作出的。(2)多階段是行政機關內部工作流程，相對人、利害關系人并不參與其中，如果沒有終結性行為，在多階段中行政機關參與表示意見、同意或者核準的行為，不是可訴的行政行為。(3)有終結性行政行為的，多階段中行政機關參與表示意見、同意或者核準的行為被終結性行政行為吸收，當事人只能訴終結性行政行為。(4)如果負有作出終結性行政行為的行政機關不作出、拖延作出，則構成“不作為”，當事人可以針對“不作為”提起行政訴訟。

(三)指導和釋明義務

公民、法人或者組織進入訴訟，往往會發生日常生活經驗與法律專家邏輯之間的沖突。在訴訟用語上，如原告通常會把自己因征收補償爭議統稱為“拆遷”，核心問題就是對行政機關“補償多少”的爭議，與法律專業人士用“用地批復”“征地公告”“補償決定”“補償協議”等法律用語表達方式不同，因此，在行政訴訟中，法官的指導和釋明義務不可或缺。對此，《行政訴訟法》第51條第3款規定：“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”這是法官承擔指導和釋明義務的法律依據。這一法律規定要求“人民法院應當進行必要的指導和釋明，以便協助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個行政案件中恰當確定一個被訴行政行為。”

之所以《行政訴訟法》作這樣的規定，至少有如下三點理由：(1)為了防止法院以起訴狀內容欠缺或者存在其他錯誤為由，不斷要求當事人補正，變相拒絕立案。(2)為了落實訴訟便民原則。經法官指導和釋明，當事人能夠立即補正的，應當當場立案，不能立即補正的，應當告知當事人需要補正的內容。(3)落實“有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”的要求。但是，由于《行政訴訟法》尚未明確規定法官指導與釋明缺位或錯誤的法律后果，指導與釋明與否主要還是依賴于法官的自覺性、責任感。不指導與釋明，是否構成不履行法定義務，過度指導與釋明，是否涉嫌干預或者不當限制訴權，這都需要法律作出進一步明細規定。在“一行為一訴”規則適用時，必須強調法官的指導和釋明義務，為原告起訴能夠順利進入訴訟提供幫助。因此，“‘一行為一訴’不能作為不予立案、駁回起訴的法定理由，原告同時提出多個訴訟請求的，法院應當圍繞實質爭議，逐一認定各項訴訟請求是否符合起訴條件，并決定是否合并審理”。

結論

(1)“一行為一訴”是行政訴訟立案的一個基本規則；(2)在特殊情形下，“一行為一訴”可以有“一行為多訴”的例外；(3)針對“多行為一訴”，法官應當履行指導和釋明義務，幫助原告確定正確的訴訟請求；(4)針對征收補償等行政訴訟中的“多行為多訴”，應當通過《行政訴訟法》的修改，將“多行為”擬制為“一行為”，增設一個特別的訴訟程序。