謝逸楓：廣東發行304億元專項債，收購閑置土地創全國首例

文/謝逸楓

閑置土地收儲專項債終于迎來實質性進展。2025年2月24日，廣東發行304億專項債用于回收閑置存量土地，成為2025年全國首例發行專項債收購閑置土地的地方。一旦此次發行成功后，資金到位，意味著收儲成功。

土地專項債收購閑置土地的政策自2024年5月發起，到6月實施妥善處置閑置存量土地若干政策18條舉措，10月提出允許專項債券用于土地儲備，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地。

11月專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知，12 月優化完善地方政府專項債券管理機制的意見，再到2025年1月研究擴大專項債的使用范圍，允許用于房地產相關的‘兩個領域，1月土地儲備管理辦法修改。

筆者跟蹤數據顯示，截至2025年2月25日，全國共有47市14縣7區（其中廣東省24市6縣）公布專項債收儲存量土地公示，涉及宗數、面積、金額、價格的城市27市7縣，沒有涉及宗數、面積、金額的城市共有20市7縣7區。

目前全國47市14縣7區沒有一個市縣區成功發行一張閑置土地收儲專項債券，僅僅是2025年2月24日公開廣東省財政廳公開關于2025年廣東省政府專項債券（八期～九期）發行有關事宜的通知，其實是債券發行招標。

截至2月22日，廣州、佛山、惠州、珠海、中山、江門等城市公示的2025年度第一批擬用專項債收回收購存量閑置土地項目超220宗，擬收購總金額合計433.2億元，本次廣東省擬發行收回收購存量閑置土地專項債304億元，占比七成。

截至2月25日，廣東省24市6縣公示的首批擬用專項債收購土地項目超220宗，擬收購總金額合計474億元（474.9054億元），本次廣東省擬發行收回收購存量閑置土地專項債304億元（304.4359億元），占比六成。

2025年2月24日，廣東省財政廳公開關于2025年廣東省政府專項債券（八期～九期）發行有關事宜的通知，發行307.1859億，其中304.4359億元專項債用于回收閑置存量土地，成為全國首例發行收回收購存量閑置土地專項債的地方。

通過查詢中國債券信息網上披露信息，本次發行的307.1859億元債券將用于19個地市的86個項目建設，其中有304.4359億元用于回收閑置存量土地，涉及17個地市的84個項目。有2.75億元用于新增土地儲備，涉及汕頭及梅州兩個地市。

根據發行信息明細表，本批債券合計發行額度為307.1859億元。其中2025年廣東省政府專項債券（八期）計劃發行額度為114.04億元，期限為5+2年含權債券。2025年廣東省政府專項債券（九期）計劃發行額度為193.1459億元，期限為7年。

按照2025年廣東省政府專項債券（八期～九期）發行信息明細表顯示，本次計劃發行總額307.1859億元，全部用于回收閑置存量土地和新增土地儲備，覆蓋廣東省內19個城市、86個項目，其中17個項目被納入“十四五”規劃。

債券包括兩只新增專項債券，分別為5+2年含權債券和7年期到期后一次性償還本金債券，募集資金將用于2個新增土地儲備項目和84個回收閑置存量土地項目，項目平均總投資為55031.174萬元，平均發行金額為35719.291萬元。

專項債券八期，募投項目合計17個，項目總投資合計209.44億元，募集資金擬用于廣州市和惠州市的土地儲備、回收閑置存量土地項目，募投項目包括廣東廣播電視臺東圃地段(存量收儲)、惠州市本級回購惠城區金山新城湖山片區JSH-B04-19地塊等。

專項債券九期，募投項目合計69個，項目總投資合計263.81億元。募集資金擬用于珠海市、汕頭市、佛山市、韶關市、河源市、梅州市、汕尾市、中山市等17個城市的土地儲備、回收閑置存量土地項目，募投項目包括 2025年珠海市斗門區土地收儲項目、金鳳西路側一期(汕大南側六期)、保利香檳地塊項目等。

廣東省率先發行專項債用于回收閑置存量土地，成為全國首例。從17市分布情況來看，本次發行收回收購存量閑置土地專項債304.4359億元中，首先是廣州發行數量最高，為60.46億元，其次為珠海及惠州，發行金額均超過50億元。

按照2月7日，珠海第一批土地儲備領域申報地方政府專項債券公示內容來看，14宗項目用地，總擬收儲價格66.5億元。而本次發行的專項債項目涉及13宗地塊，擬發行專項債總額64.6億元，與擬收儲價格基本一致。

為什么廣東率先全國發行專項債收購閑置土地？

從17市城市公示的時間來看，廣東省第一批擬使用專項債收購存量閑置土地的時間集中在2月7日～2月14日，從公示至招標披露，時間僅半個月左右，表明廣東省落實使用專項債收購存量閑置土地政策明顯加速。

老漢認為，廣東率先、快速發行專項債收購閑置土地，背后的主要原因是房地產市場面臨深度調整，供大于求突出和房企資金狀況不容樂觀及商品房、存量土地的庫存量過剩，房企債務和交房壓力大，土地市場波動大。

其次是廣東省是穩定經濟的大省，房地產作為廣東省經濟的支柱產業，穩經濟先穩房地產。再次是廣東各市的債務風險可控，債務壓力相對小，財政收入比較穩定，財政收支狀況良好，由國家直接批準下達省財政部門，關鍵原因之三。

最后是自2024年北上、江浙作為首批地方政府專項債券項目自審自發試點地區，廣東是2025年地方政府專項債券項目自審自發試點地區。廣東是率先實現隱性債務清零的省份，債務風險小，財力狀況好，不會增加隱性債務，關鍵原因之二。

所謂的地方政府專項債券項目自審自發，即地區項目清單報經省級政府審核批準后可立即組織發行，而無需上報審核，使得發行效率將明顯提高，這是廣東省今年為何能快速公布專項債的關鍵原因之一。

專項債發行規模不能覆蓋總投資規模的背后原因是什么？

廣東第一批專項債的項目投資額度來看，這次專項債涉及回收的86個項目，計劃總投資額為473.3億元，項目擬發行專項債總額為433.2億元，占總投資額91.5%，其中10個城市擬發行專項債總額與總投資額基本相等。

老漢認為，專項債發行規模不能覆蓋總投資規模，與專項債發行規模、規則、項目資金構成、項目收益風險評估、收儲價格、地方財政資金的統籌安排等因素有關，回收存量閑置土地項目，除了專項債資金外，需其他配套資金。

各城市來看，本次發行的專項債中，廣州發行60.5億元，居首位，珠海、惠州發行金額亦超50億元，位列第二、第三。城市在專項債發行的金額大小，與項目總投資的資金構成、項目收益風險評估、地方財政資金的統籌安排是有關系的。

收儲存量閑置土地需對比市場評估價格和土地成本，就低確定收地基礎價格作為收儲價格，一般情況下不足以覆蓋房企已經進行的融資，企業普遍難以接受。而地方財政壓力普遍較大，即便有專項債補充收購資金，輕易不會提高收購價格。

這就成為了阻礙土地收儲的基本矛盾。同時由于部分地區的地方已經有了較大的債務壓力，專項債的發行可能遇到一定的困難，進而減緩土地收儲進程。而運用專項債收儲存量閑置土地，再次出讓原則上不用于商品房建設。

就是說專項債收儲的存量閑置土地，要么用于基礎、公共設施建設，要么用于保障房（包括人才公寓）建設。部分房地產市場低迷的城市消化土地的能力有限，即使完成土地收儲后，僅僅是徒增政府壓力，降低了政府收儲的積極性。

按照2024年11月7日的自然資源部關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知，收回收購的土地原則上當年不再供應用于房地產開發。確有需求的，應當嚴控規模，優化條件實施供應。

在落實“五類調控”的同時，供應面積不得超過當年收回收購房地產用地總面積的50%。收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制。說明收回收購的土地是允許再次出讓應用于房地產開發，但受不超過50%的面積限制。

專項債收購閑置土地的收儲價格合理嗎？

老漢認為，按照廣東17市閑置土地的收儲價格來看，收回收購存量閑置土地需對比市場評估價格和土地成本，就低確定收地基礎價格作為收儲價格，由地方自然資源部門與土地儲備中心及房企集體協商確定上、下浮幅度的最終收儲價格。

按照廣東17市閑置土地的收儲價格看，回收收回存量閑置土地的價格只要在8折以上，房企接受度較高，一旦達到9折以上，房企普遍可以接受。一旦低于8折，接受度相對低，而低于7折，房企普遍不會接受。

從17市收購價格來看，折扣多在約九折。按照中指統計分析數據顯示，廣東省17市第一批擬使用專項債收購存量閑置土地總體看，擬收儲價格與土地出讓時的成交價基本持平，約70%的地塊擬收儲價格與成交價的比值在0.8-1.0。

接近50%的地塊比值在0.9-1.0之間；約10%的地塊比值在0.7-0.8之間，個別地塊擬收儲價格的折扣較大。目前已經公示的城市來看，收儲價是格根據對比市場評估價和土地成本的就低確定收地基礎價格原則。

專項債收購閑置土地對房地產市場、房企有何深遠影響？

老漢認為，廣東收儲成功后，標志著時隔5年，全國首例專項債收購閑置土地正式落地，將成為全國各地專項債收購閑置土地的經典案例，具有非常好的示范和借鑒及參考的重大意義，加快廣東到全國的對應項目收儲工作的速度。

廣東發行第一批專項債收購閑置土地之后，后續如果限額沒用完，將會有第二批、第三批。按照廣東各地的收儲公示的金額和面積規模來看，第一批專項債無法覆蓋。同時，預計廣東會有新的地市縣加入。

此次廣東專項債券的發行，標志著今年全國范圍內利用專項債券資金回收閑置土地的開端。隨著廣東專項債的成功發行，預計債務風險小、財政狀況好的地區會加快專項債回收閑置土地的發行速度。

通過發行專項債券，能夠有效籌集資金，有利土地資源的優化配置，可能會促進土地市場的活躍，穩地價；有利平衡商品房供需關系，穩房價；有利緩解房企債務和交房壓力、改善現金流；有利房地產出清、健康循環；有利市場止跌回穩。

專項債收購閑置土地能否拯救房企，讓房價觸底反彈？

老漢認為，能否逆轉房地產下行局面，實現市場止跌回穩，讓成交量、房價觸底反彈，拯救房企，出清債務、交房、庫存的風險，一是取決于專項債收購閑置土地的發行、收儲面積和資金規模及價格和用途，解押和解封金融配套政策落地。

二是取決于收儲存量商品房的面積、資金規模、收儲價格和用途、去化回款速度，金融財稅的配套政策落地。三是取決于城中村專項貸款和100萬套城市更新貨幣化全面落地及后續的面積、資金規模擴大，相關金融財稅的配套政策落地。

四是取決于三道紅線和房地產貸款集中制的調整，暫停或作為長期管理機制。銀行對房企增量貸款恢復到2021年前的水平。同時取消房地產市場一切限制購房、價格、交易的措施、政策。五是取決于市場需求端的更大力的政策刺激。

專項債收購閑置土地，哪些房企受益最大？

按照中指院統計看，根據廣東省各地公示的項目用地單位，覆蓋了地方國企、央企和民企，但其中90%以上為地方國企。從這一比例來看，地方國企將在這一輪收儲中率先獲益，其中房企類國企和城投受益最大。

老漢認為，利用專項債回收閑置土地，與房企有著生死攸關的關系。最為直接的關系，就是面臨資金壓力的民營房企。從17市公示的擬收購項目用地房企性質來看，基本覆蓋地方國企、央企和民企，但90%以上為地方國企。

短期內地方國企在這一輪專項債收儲閑置土地中受益最大。隨著解押、解封的金融配套政策落地，收儲閑置土地規模會加大，能有效緩解房企的債務和交房及流動性壓力，受益傳導路徑為地方城投、地方國企、央企，最后是民營房企。

例如廣州已完成的收儲方案來看，已有14宗閑置用地被納入回收，用地面積97.66萬平，擬回收總金額33.576億元，涉及寶信地產、白云城建、華僑城A（000069.SZ）等房企。廣州采用了應付票據或延期現金支付的方式來付款。

除華僑城A是央企外，寶信地產和白云城建分別是廣州市花都區和白云區的城投平臺，在過去三年中，這兩家地方國企承擔土地“托底”任務。2024年廣州市屬國資房企越秀地產（00123.HK）獲得120億元地票退地。

例如珠海已完成的收儲方案來看，專項債收儲土地涉及的房企以地方國企為主，公示信息顯示，收回14宗土地，總收儲價格約66.4億元。收購地塊都是當地國企所有，主要以華發股份、珠海橫琴集團為主，這兩家地方國企均涉及6宗土地。

各地公示的項目用地單位覆蓋地方國企、央企和民企，其中90%以上為地方國企。民營房企地塊收儲的城市是中山，公示的收儲名單，有3宗地塊涉民營房企，包括仁恒置地、中山欖菊藝術品投資有限公司等，收儲金額約為12.69億元。

為什么地方國企在專項債收購閑置土地中受益最大？

老漢認為，當前專項債收購閑置土地主要以地方國企為主的收儲形式，主要是地方國企的閑置土地，符合收儲的土地出讓成交時間（2020-2024.6）條件。其次是地方國企的閑置土地，基本上為凈地，符合收儲條件。

即無抵押、質押、司法查封、債權債務關系和資產負債關系清晰。而民企的閑置土地，有部分不符合收儲土地出讓成交時間，部分符合收儲土地出讓成交時間的不是凈地，存在抵押、質押、司法查封、債權債務關系和資產負債關系不清晰。

通常情況下，房企拿地取得國有土地使用證后就會將土地抵押給銀行獲取開發貸，即便沒有動工的項目會將土地抵押給金融機構獲得融資。因此，房企手中很少有閑置的凈地，已經出險的民營房企很難籌集到足夠的資金解押土地。

資金實力較為雄厚的央企和地方國企的大部分閑置土地為凈地，而部分閑置土地為非凈地（抵押、質押、查封），則可以通過調配資金來解押、解封土地，從而實現土地變現的目的。因缺乏解押、解封的金融配套政策，民營房企受益小。

再次是收儲的價格，地方國企普遍不存在抗性，符合成本預期。而民企因收儲的價格不符合成本預期，抗性大，缺乏積極性，主要是收儲的價格無法覆蓋土地融資和拿地的成本，導致民企不愿意被收儲。

最后是地方國企的天然優越性，即國有資產的保護和閑置土地優先處置的政策及托底土地市場的任務下，后續需要地方國企繼續托底土地市場和增加新的投資項目，穩定地方經濟，促進房地產市場止跌回穩。