觀點丨張悅洲，劉守英：進城農民工“流而不定”現象析

張悅洲

中國人民大學經濟學院博士

劉守英

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院院長

當前我國的城市化率接近70%，但3億農民工中在城市扎根的比例偏低，進城農民工在城購房比例不足三分之一，農民落戶意愿持續較低。“進得了城、扎不下根”的現象背后，反映出城市權利開放不足與鄉土社會黏度強的雙重制約，這種制約在不同代際間呈現顯著分化：老一代農民工因鄉土黏度制約而不愿外遷落戶，新生代農民工雖有融入城市的強烈意愿，卻在大城市面臨城市權利不足的現實問題。

城市權利不充分仍然是制約農民

市民化的主要因素

改革開放以來，我國城市權利向農民逐步開放，從生存權利到發展權利，從碎片化供給到體系化構建，取得了重要進展。然而，當前的權利開放程度仍難以滿足農民市民化的需求。

第一，戶籍制度下城市權利供需錯配嚴重，人口流入與權利開放程度呈現反向關系。東部發達城市憑借優質的公共服務和就業機會，吸引了大量流動人口。2024年農民工監測數據顯示，東部地區集中了全國過半的農民工。然而，這些城市的落戶門檻仍然較高。中小城市雖全面放開落戶限制，卻因產業發展不足、就業機會有限而對農民工缺乏吸引力。這種“能落不愿落、愿落不能落”的結構性錯配，使戶籍改革的實際效果大打折扣。超大城市面對持續涌入的流動人口和趨于飽和的公共服務供給，難以通過大幅降低落戶門檻來滿足農民工的權利需求。

第二，居住證制度實現了權利體系化的重要突破，但基礎權利為主的清單難以滿足農民的發展需求。2014年以來全面推行的居住證制度，將過去依附于戶籍的部分權利解綁，這一制度創新為廣大農民工提供了戶籍之外的權利獲取通道。然而，由于需要兼顧全國統一性和地方差異性，居住證所承載的權利較為基本，農民工迫切需要的發展性權利——優質教育資源、完整醫療保障、住房保障等，在多數城市仍面臨附加門檻。例如，雖規定隨遷子女可接受義務教育，但優質學校入學仍需積分排隊；雖可參加城鎮醫保，但報銷比例、異地結算便利性仍有差距。

要重視鄉土黏度對農民市民化的影響

調查數據顯示：第一，土地仍是農民不可或缺的經濟保障。盡管農業收入占家庭總收入的比重已降至25%左右，但仍是農戶的重要收入來源。更重要的是土地的居住保障功能——外出務工人員在城市購房比例不足三分之一，大部分農民工仍需依賴農村住房。在城市房價高企、農民工參保率較低的現實下，農村的承包地和宅基地構成了農民應對失業、疾病等風險的重要防線。第二，鄉村互惠合作是農民的重要保障手段。這種互助體現在三個層面：勞力互助上，75.3%的農戶在紅白喜事上與鄰里互幫互助，54.8%在農忙時節或建房時相互幫工；借貸支持上，64.7%的農戶遇到資金困難時首選向親友借款，且96.3%期望的是無息借款，私人借款在農戶待償借款中占比達40%—60%；人情往來上，農民工年均人情禮支出占收入比例達14.1%，婚喪嫁娶等重大事件的宴請支出占年收入的55.5%，宴請收入也達到年收入的36.3%。第三，鄉土文化認同是農民身份的精神歸屬。調查顯示，68.1%的農戶不愿轉讓閑置宅基地，其中45.5%明確因“祖宅不能賣”而拒絕。在文化認同上，68.0%的農村家庭積極參與祭祖掃墓活動，58.5%認為傳宗接代非常重要。

代際革命帶來農民城鄉選擇的分化

農一代（1980年前出生）與農二代（1980年后出生）因成長環境的根本差異——前者成長于城鄉二元結構固化時期，后者成長于城市權利逐步開放的環境——在城鄉選擇意愿、城市權利需求和鄉土黏度水平上呈現系統性差異。這種代際分化正在改變中國農民市民化的整體格局。

首先，兩代人的城鄉選擇意愿和遷移模式存在顯著差異。微觀調查數據顯示，農二代表現出更強的落戶傾向，52.7%愿意在城市落戶，比農一代高出5.5個百分點。從遷移模式看，農二代初次流動年齡為20.5歲，比農一代早了十余年，首次流動獨自一人的比例達49.4%，遠高于農一代的32.7%。同時，農二代的遷移呈現家庭化和長期化特征：近九成已婚農二代夫妻共同流動，約六成攜帶子女；年內外出務工天數達287.6天，比農一代多1.5個月。舉家遷移和長期在城市的模式強化了其定居意愿。

其次，兩代人對城市權利的獲取能力和需求強度顯著不同。微觀調查數據顯示，在獲取能力方面，農二代具有顯著的人力資本優勢：平均受教育年限比農一代增加3年，接受高等教育的比例從1.9%躍升至29.0%。這些優勢直接體現在就業質量上，農二代穩定受雇比例達55.9%，高于農一代的36.0%，簽訂正式合同的比例也比農一代高12.3%。在需求程度方面，農二代的家庭化遷移特征決定了其對城市公共服務有更高要求，不僅需要個體層面的就業和社保，更需要子女教育、住房保障等發展性權利。基于農村固定觀察點的實證研究顯示，居住證制度推行后，城市權利配置的體系化、平等化趨勢，使得農二代相較于農一代表現出更加積極的入城傾向。

最后，兩代人的鄉土黏度水平呈現明顯梯度。土地依賴上，農二代對農村土地依賴減弱；社會聯系上，農二代對鄰里的相對信任水平比農一代低11.9%，在村居留天數和回村頻率也有明顯下降；文化認同上，農二代中認為傳宗接代重要比例均不足一半，而農一代則接近七成。更進一步地，鄉村社會關系對具有不同黏度水平的兩代農民工的市民化選擇產生相反影響。基于農村固定觀察點的實證研究發現，城市權利開放的制度背景下，家人、鄉鄰等鄉村社會關系對農一代是離鄉的阻力，對農二代反而可能成為渴求城市優勢資源、舉家遷移的留城動力。

這意味著，隨著代際更迭，農民市民化主體的訴求與行為模式正在發生根本性轉變。以農二代為主的農民工“離土出村不回村”的趨勢已不可逆轉，原有基于農一代特征、視農民為“城市過客”的政策框架已不再適用，急需根據代際差異制定針對性的市民化策略。

精準施策，有效推進農民市民化

第一，加快推進對農民的城市權利開放，構建以常住為核心的權利配置體系。推進市民化的關鍵，在于實現權利配置邏輯的根本性轉變，即從基于戶籍身份的差異化配置，轉向基于居住事實的標準化配置。當務之急是明確以居住證制度替代戶籍制度的改革目標，逐步實現教育、醫療、社保等核心公共服務與戶籍完全脫鉤，最終使戶籍制度回歸人口登記本義。同時，應建立全國統一的城市權利清單和服務標準，并針對部分受供給約束的發展性權利，建立以居住年限為主、社會貢獻為輔的梯度供給體系，形成可預期的權利獲取路徑。

第二，促進鄉村支持體系的現代化轉型，實現傳統互惠網絡向正式社會保障的有序過渡。鄉土黏度是農民重要的社會資本和保障機制，但同時也因情禮相稱等文化約束形成農民市民化的阻礙因素，因此政策設計應著眼于其功能替代與形態轉型。一是應深化農村移風易俗專項治理，通過民主程序制定村規民約，對日益異化的人情消費行為進行規范，削弱傳統人情網絡的過度約束。二是繼續推進農村產權盤活利用，在保障農戶資格權基礎上，探索宅基地使用權流轉、抵押、入股等多元化實現形式，并加快發展農業生產托管等社會化服務，將土地從限制農民流動的物質約束，轉變為支持其市民化發展的資本要素。

第三，深化具有代際針對性的市民化策略，為不同代際群體提供差異化發展路徑。針對市民化意愿和能力更強的農二代，政策重心應是構建全面的城市融入支持體系。保障其義務教育階段子女入學，打通中高考等關鍵環節的制度障礙；擴大保障性租賃住房和共有產權房供給，降低其在城市的安居成本等。對于鄉土黏度較強的農一代，應大力發展縣域經濟，增強縣城綜合承載能力，通過承接勞動密集型產業、完善返鄉創業扶持政策、提升縣域公共服務水平等措施，為他們創造便利的縣域就近城鎮化條件，讓農一代在熟悉的社會環境中實現非農就業轉型和體面養老。

第四，健全城鄉雙向互動的融合發展戰略，構建要素平等交換的體制機制。解決農民城鄉選擇問題的根本出路，在于推進城鄉融合發展，打破城鄉二元壁壘。一方面，要深化要素市場化配置改革，促進城鄉要素雙向自由流動。同時，深化農村土地制度改革，在符合規劃和用途管制前提下，賦予農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價的權利，健全土地增值收益分享機制。另一方面，要建立城鄉基本公共服務和基礎設施一體化發展機制，統籌布局城鄉路、水、電、網等基礎設施，推進城鄉教育、醫療、文化等資源均衡配置，實現城鄉在發展機會和生活品質上的實質性均等，從根本上消解城鄉二元結構。

文章來源：《北京日報》

微信編輯：張菁菁

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