江國(guó)華 魏清：論行政復(fù)議前置適用的三個(gè)向度

作者簡(jiǎn)介：江國(guó)華，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；魏清，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。文章來(lái)源：《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2025年第3期，轉(zhuǎn)自蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

行政復(fù)議前置制度是有關(guān)行政案件主管權(quán)限分配的制度安排，重構(gòu)了行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)邊界，亦引發(fā)了復(fù)議前置條款的適用爭(zhēng)議。對(duì)此，應(yīng)從適用場(chǎng)域、適用范圍和適用方法三個(gè)向度對(duì)復(fù)議前置條款的適用展開(kāi)解讀。在適用場(chǎng)域?qū)用妫瑧?yīng)強(qiáng)制啟動(dòng)行政自糾程序，發(fā)揮專業(yè)判斷效能，實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議源頭化解。在適用范圍層面，應(yīng)聚焦《行政復(fù)議法》第23條規(guī)定的五類情形，厘清“當(dāng)場(chǎng)處罰”的認(rèn)定邊界、“確權(quán)決定”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)以及行政協(xié)議履行類不作為、政府信息不存在等適用邊界難題。在適用方法層面，基于復(fù)議前置的審查本質(zhì)是法定性與專業(yè)性的雙重驗(yàn)證，復(fù)議前置適用的方法應(yīng)從單行法強(qiáng)制規(guī)定、行為落入法定類型、程序完整履行等方面展開(kāi)綜合考量。

引言

2023年修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）對(duì)復(fù)議前置制度做出重大修改，這標(biāo)志著行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性變革。行政復(fù)議過(guò)去常常被視為補(bǔ)充性的行政爭(zhēng)議解決途徑，而新《行政復(fù)議法》第23條通過(guò)引入強(qiáng)制復(fù)議前置程序，在立法層面落實(shí)了“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”之定位。這不僅是救濟(jì)路徑從“選擇適用”到“必經(jīng)環(huán)節(jié)”的轉(zhuǎn)變，更是制度功能由“補(bǔ)充救濟(jì)”升格為“核心過(guò)濾”機(jī)制的關(guān)鍵躍遷。該變革既重構(gòu)了訴權(quán)啟動(dòng)模式，亦重塑了行政與司法在爭(zhēng)議解決中的職能邊界。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政復(fù)議前置適用的研究主要集中于如下兩個(gè)方面：一是立足于行政復(fù)議前置的實(shí)體方面的研究。例如有觀點(diǎn)主張采取“個(gè)別擴(kuò)充+部分限縮”“行政行為類型+屬性”相結(jié)合的策略，建議明確設(shè)定行政復(fù)議前置的權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與救濟(jì)選擇權(quán)的和諧共融。二是著眼于復(fù)議前置的程序方面的研究。例如有學(xué)者建議擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍，結(jié)合案件情況將更多復(fù)議前置案件納入聽(tīng)證范圍。另有學(xué)者主張復(fù)議前置范圍的擴(kuò)張應(yīng)與行政機(jī)關(guān)的先行處理程序相配套，以便更好優(yōu)化繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，進(jìn)一步提升行政復(fù)議工作的質(zhì)量和效率。總體來(lái)看，既有研究多聚焦于復(fù)議前置與救濟(jì)渠道選擇自由的價(jià)值平衡，卻疏于解構(gòu)制度內(nèi)在的層次分化與領(lǐng)域特色，致使其適用邊界長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)。有鑒于此，本文通過(guò)構(gòu)設(shè)“適用場(chǎng)域—適用范圍—適用方法”三維分析框架，系統(tǒng)審視復(fù)議前置制度的運(yùn)行邏輯，致力于彌合規(guī)范構(gòu)造與實(shí)施效能之間的鴻溝，為復(fù)議前置制度提供兼具學(xué)理嚴(yán)謹(jǐn)性與實(shí)踐可行性的建構(gòu)方案。

一、復(fù)議前置的適用場(chǎng)域

“場(chǎng)域”一詞是社會(huì)學(xué)研究中所使用的概念，它可被定義為位置之間的客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)或構(gòu)型。將其遷移到本文之中，主要指制度設(shè)計(jì)所承載的功能定位與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。行政復(fù)議前置制度作為新《行政復(fù)議法》的重要制度性變革，其根本目的在于通過(guò)設(shè)置行政內(nèi)部審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的前端化解、類型分流與權(quán)利救濟(jì)功能之間的協(xié)同。

（一）在行政復(fù)議中的適用：強(qiáng)制前置啟動(dòng)程序

行政復(fù)議前置制度的初衷并非設(shè)置救濟(jì)障礙，而是構(gòu)建“行政先行處理、司法后續(xù)保障”的分級(jí)救濟(jì)機(jī)制。如此既能給行政體系的自我糾偏預(yù)留空間，又可助于救濟(jì)資源的優(yōu)化配置。

其一，復(fù)議前置的適用前提具有法定性與類型限定性。復(fù)議前置的設(shè)定必須以法律或者行政法規(guī)的明確設(shè)定為前提，不能以規(guī)范性文件或者內(nèi)部規(guī)定的形式任意擴(kuò)展。而且，并非所有的行政案件都適宜納入復(fù)議前置范圍。某些專業(yè)性強(qiáng)、行政判斷占優(yōu)勢(shì)、需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)?yōu)先糾偏的事項(xiàng)，例如自然資源確權(quán)、稅務(wù)征繳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)、金融監(jiān)管以及壟斷審查等案件，天然更適合通過(guò)復(fù)議程序直接處理。在“海麗高爾夫案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)之所以能夠?qū)υ幜P決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)修正，很大程度上得益于其及時(shí)組織的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)與專家論證。這一程序如果直接由法院開(kāi)展，所耗時(shí)間與資源恐怕難以控制，糾正錯(cuò)誤的可能性也會(huì)因此降低。再以“靈石縣梁家焉鄉(xiāng)圪塔硫鐵礦不服山西省國(guó)土資源廳采礦權(quán)延續(xù)不作為案”為例，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)表面上是程序推進(jìn)遲緩，實(shí)則與產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整有關(guān)聯(lián)。原機(jī)關(guān)以“政策待定”為由延遲批復(fù)，而復(fù)議機(jī)關(guān)則通過(guò)重新審視區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)定原決定缺乏依據(jù)，支持了企業(yè)的請(qǐng)求。這類判斷所依賴的不僅是法律理解，更涉及政策導(dǎo)向與技術(shù)評(píng)估的綜合判斷，這些恰恰是行政復(fù)議制度能夠率先介入并有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

其二，復(fù)議前置機(jī)制以強(qiáng)制啟動(dòng)為程序義務(wù)，形成獨(dú)立的訴前環(huán)節(jié)。當(dāng)事人若是不服行政行為，則應(yīng)在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，逾期便喪失復(fù)議權(quán)，且不能據(jù)此直接提起訴訟。此類前置程序的關(guān)鍵并不僅限于形式上的先后順序，更體現(xiàn)為程序路徑的排他性與銜接邏輯的單向性。尤其在涉及專業(yè)性較強(qiáng)的爭(zhēng)議時(shí)，部分前置復(fù)議機(jī)關(guān)由專門機(jī)構(gòu)設(shè)立，包括專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)、藥監(jiān)申訴復(fù)核部門等，它們均具有比普通行政機(jī)關(guān)更強(qiáng)的事實(shí)認(rèn)定與規(guī)則適用能力。

其三，復(fù)議程序的運(yùn)行結(jié)果直接影響后續(xù)的訴權(quán)行使。根據(jù)《行政復(fù)議法》第34條的規(guī)定，若當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)作出的決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理、駁回申請(qǐng)抑或是復(fù)議機(jī)關(guān)在受理后逾期未作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人可在收到復(fù)議決定或者行政復(fù)議期限屆滿之日起15日內(nèi)依法提起行政訴訟。因此，前置程序不僅是訴訟的啟動(dòng)條件，更可構(gòu)成起訴期限的起算點(diǎn)。若未發(fā)動(dòng)復(fù)議程序，起訴期限便不能起算。

（二）在行政訴訟中的適用：訴權(quán)行使準(zhǔn)入條件

行政復(fù)議前置制度在實(shí)質(zhì)上構(gòu)建起了司法審查前的“預(yù)判機(jī)制”。其并非代行司法裁判權(quán)，而是為后續(xù)訴訟搭建問(wèn)題篩查框架與事實(shí)梳理基礎(chǔ)，有效提升爭(zhēng)議解決的效率。

其一，復(fù)議前置構(gòu)成行政訴訟立案的實(shí)質(zhì)要件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第49條與新《行政復(fù)議法》第23條的規(guī)定，對(duì)于法定復(fù)議前置案件，法院在立案階段需主動(dòng)審查原告在起訴前是否完成了復(fù)議程序。未履行前置復(fù)議程序徑行起訴的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已受理的案件發(fā)現(xiàn)該情形的，則裁定駁回起訴。但在實(shí)務(wù)中遇到復(fù)議機(jī)關(guān)拒收材料、無(wú)正當(dāng)理由拖延審查等情形時(shí)，當(dāng)事人提交有效證據(jù)后，法院可認(rèn)定其已履行前置程序義務(wù)，進(jìn)而啟動(dòng)實(shí)體審理。此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)既彰顯前置程序的強(qiáng)制性，亦為當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)保留必要的救濟(jì)空間。

其二，復(fù)議前置制度決定著訴訟標(biāo)的的認(rèn)定。結(jié)合《行政訴訟法》第26條的規(guī)定可知，根據(jù)復(fù)議結(jié)果的不同，后續(xù)訴訟的審理標(biāo)的呈現(xiàn)三種形態(tài)。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行為時(shí)，可合并起訴原行為與復(fù)議決定，但司法審查仍以原行政行為為核心。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或變更原行為時(shí)，復(fù)議決定本身成為獨(dú)立訴訟標(biāo)的。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)逾期未作出決定時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)直接起訴原行政行為。這種分層設(shè)計(jì)揭示出復(fù)議程序的價(jià)值并非簡(jiǎn)單的流程環(huán)節(jié)，而是直接塑造訴訟路徑的程序樞紐。

確立此類訴權(quán)行使準(zhǔn)入條件，既非賦予制度特權(quán)，亦非削弱司法功能。實(shí)則因?qū)I(yè)判斷常超出普通法律框架，行政程序需在前端承擔(dān)“篩查—梳理—預(yù)判”三重職能，為司法裁判厘清爭(zhēng)議焦點(diǎn)。復(fù)議前置的價(jià)值內(nèi)核在于超越純粹法律概念，直面治理實(shí)踐復(fù)雜性。當(dāng)類型化、技術(shù)化行政爭(zhēng)議激增，司法裁判若無(wú)行政程序的先行處理，其正當(dāng)性基礎(chǔ)將遭遇結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。在此視角下，復(fù)議前置彰顯的“專業(yè)優(yōu)位”實(shí)為分工理性的制度表達(dá)，亦是司法謙抑品格的必然延伸。

二、復(fù)議前置的適用范圍

新《行政復(fù)議法》第23條通過(guò)“行政行為類型+屬性”的設(shè)定方式將復(fù)議前置范圍擴(kuò)展至行政處罰、自然資源權(quán)屬、行政不作為及政府信息公開(kāi)四類爭(zhēng)議，此外還兜底規(guī)定了法律、行政法規(guī)中的其他復(fù)議前置的情形。然而，規(guī)范層面的類型化設(shè)計(jì)未能完全消解實(shí)踐分歧。本部分聚焦這五類適用情形的解釋論難題，并提出相應(yīng)的完善建議。

（一）關(guān)于當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定

新《行政復(fù)議法》第23條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議。這首次從法律層面確立了“當(dāng)場(chǎng)處罰”須先經(jīng)復(fù)議程序。然而，從教義學(xué)維度看，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）與《行政復(fù)議法》在“當(dāng)場(chǎng)處罰”的表述及其適用條件方面并不完全一致，實(shí)踐中二者銜接不暢甚至發(fā)生沖突的情形值得關(guān)注。

從2021年修訂的《行政處罰法》第51條的規(guī)定來(lái)看，“當(dāng)場(chǎng)處罰”系在違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依法應(yīng)處以較輕處罰的前提下，行政機(jī)關(guān)得以簡(jiǎn)化程序、當(dāng)場(chǎng)處理的機(jī)制。其適用邏輯強(qiáng)調(diào)程序簡(jiǎn)潔與處理迅速，但并未明確是否必須通過(guò)復(fù)議程序過(guò)濾，也未排除當(dāng)事人直接選擇訴訟的權(quán)利。反觀《行政復(fù)議法》的修訂，則作出了與《行政處罰法》不同的制度安排，將此類當(dāng)場(chǎng)作出的處罰行為強(qiáng)制納入復(fù)議前置的范圍，由此帶來(lái)程序靈活性與程序義務(wù)性之間的結(jié)構(gòu)性張力。

此外，當(dāng)場(chǎng)處罰與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的關(guān)系也需要進(jìn)一步厘清。在傳統(tǒng)語(yǔ)境中，“當(dāng)場(chǎng)處罰”特指執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)直接作出的處罰決定，具有時(shí)空單一性特征。此類處罰多針對(duì)小額罰款，事實(shí)清晰且無(wú)需復(fù)雜調(diào)查程序。但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子化、智能化的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)逐步走入社會(huì)現(xiàn)實(shí)，即交警不在違法行為發(fā)生的現(xiàn)場(chǎng)，而是事后根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料對(duì)相對(duì)人作出處罰決定。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法作出的處罰決定是否應(yīng)被認(rèn)定為“當(dāng)場(chǎng)處罰”，在學(xué)界與實(shí)務(wù)界尚存爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在責(zé)任認(rèn)定層面，基于“現(xiàn)場(chǎng)取證、事后處理”的特性，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法可被視為當(dāng)場(chǎng)處罰的一種特殊應(yīng)用形式。然而，也有學(xué)者持相反意見(jiàn)，認(rèn)為非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法并不符合《行政處罰法》中關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰的規(guī)范要求，因而不應(yīng)將其歸類為當(dāng)場(chǎng)處罰。實(shí)際上，簡(jiǎn)易程序（或稱當(dāng)場(chǎng)處罰程序）的核心特征在于程序的簡(jiǎn)化，而非字面意義上的“當(dāng)場(chǎng)”執(zhí)行。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法采用的平臺(tái)操作模式，雖無(wú)需執(zhí)法人員與相對(duì)人直接接觸，亦不限定處罰場(chǎng)域?yàn)檫`法行為發(fā)生地，但其設(shè)計(jì)已實(shí)質(zhì)契合了簡(jiǎn)易程序的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。如通過(guò)官方網(wǎng)站或指定APP進(jìn)行操作，系表明了執(zhí)法主體的身份；系統(tǒng)自動(dòng)生成的行政處罰決定書(shū)包含唯一編號(hào)及電子簽章，系符合文書(shū)規(guī)范；操作流程體現(xiàn)了告知、說(shuō)明理由及聽(tīng)取陳述申辯等要求。當(dāng)然，在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中會(huì)有一些因素的干擾，比如非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的非接觸性、電子設(shè)備的抓取能力、告知義務(wù)的充分與否等，然而這些均屬于需要通過(guò)制度完善和技術(shù)升級(jí)來(lái)解決的障礙，并不能成為否定非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法應(yīng)納入簡(jiǎn)易程序（當(dāng)場(chǎng)處罰）范疇的根本理由。

（二）關(guān)于自然資源確權(quán)決定

新《行政復(fù)議法》第23條第1款第2項(xiàng)設(shè)定的自然資源確權(quán)爭(zhēng)議復(fù)議前置規(guī)則，旨在最大限度地激活行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷與政策考量?jī)?yōu)勢(shì)。但自1999年《行政復(fù)議法》將此類爭(zhēng)議劃入前置范圍以來(lái)，立法始終未明確哪些確權(quán)決定可豁免適用復(fù)議前置程序。這就導(dǎo)致“確權(quán)決定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中持續(xù)引發(fā)爭(zhēng)議。

其一，關(guān)于《行政復(fù)議法》與單行法的規(guī)范協(xié)調(diào)問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)先由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府作出處理決定。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)森林法》亦賦予行政機(jī)關(guān)在資源確權(quán)與爭(zhēng)議處理中的優(yōu)先地位。一方面，這些規(guī)定在操作層面形成了以行政機(jī)關(guān)為“初始處理者”的制度格局，為復(fù)議程序的啟動(dòng)提供了前置條件。但另一方面，《行政訴訟法》第44條又確立了“自由選擇為常態(tài)，復(fù)議前置為例外”的一般原則，歷史上長(zhǎng)期實(shí)行的“可復(fù)議亦可起訴”的路徑，曾為行政相對(duì)人提供了程序選擇的彈性。新《行政復(fù)議法》在此背景下引入第23條的強(qiáng)制前置規(guī)則，其與既有制度邏輯的碰撞，勢(shì)必對(duì)訴訟救濟(jì)路徑帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。針對(duì)該種規(guī)范張力，有必要從法條位階與適用范圍方面進(jìn)行層級(jí)協(xié)調(diào)。一方面，從規(guī)范位階看，《行政復(fù)議法》系特別法，相較于普遍適用的《行政訴訟法》及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，具有優(yōu)先適用效力，足以對(duì)原有制度形成實(shí)質(zhì)性調(diào)整；另一方面，從條文結(jié)構(gòu)看，新《行政復(fù)議法》第23條采用的是列舉式立法技術(shù)，即通過(guò)明示事項(xiàng)來(lái)限定復(fù)議前置的適用邊界，這種封閉型立法模式預(yù)設(shè)了復(fù)議前置制度的例外屬性，不應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)張性解釋或類推適用，以避免程序負(fù)擔(dān)外溢及權(quán)利救濟(jì)路徑的隱性壓縮。因此，自然資源管理領(lǐng)域中的復(fù)議前置適用，應(yīng)嚴(yán)格限定于法律明示的爭(zhēng)議事項(xiàng)，并結(jié)合具體行政決定的類型特征加以識(shí)別。尤其在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間權(quán)屬關(guān)系未明、程序結(jié)構(gòu)不清的案件中，警惕將所有資源管理行為一概視為“侵犯權(quán)利”的行政決定而強(qiáng)制適用前置程序。

其二，關(guān)于“行政決定”的范圍界定。盡管《行政復(fù)議法》第23條明確前置對(duì)象為“行政機(jī)關(guān)作出的決定”，但對(duì)于“決定”一詞的范圍，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)功能和制度邏輯方面進(jìn)行解釋，而非僅憑形式用語(yǔ)判斷。早在2003年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉第三十條第一款的批復(fù)》（法釋〔2003〕5號(hào)）已明確指出，資源權(quán)屬爭(zhēng)議中的“確認(rèn)”行為系指行政機(jī)關(guān)對(duì)資源歸屬作出的裁定。此種裁定雖未必采用“決定”之名稱，但在性質(zhì)上已構(gòu)成對(duì)資源歸屬問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性處理，應(yīng)納入復(fù)議前置范圍之中。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號(hào))第6條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán),經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”然而，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，是否所有影響土地等自然資源權(quán)屬的行政行為均屬“決定”？如收回土地使用權(quán)、駁回確權(quán)申請(qǐng)、駁回登記請(qǐng)求、變更登記結(jié)果等，是否一概納入？對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合其法律后果和行為本質(zhì)加以劃分。即若行為具有明確的確權(quán)屬性，可直接認(rèn)定資源歸屬關(guān)系的，應(yīng)視為“決定”；若行為僅為程序推進(jìn)或受理決定，如登記部門駁回申請(qǐng)材料、告知不予受理，不涉及資源歸屬實(shí)質(zhì)判斷的，則不應(yīng)納入強(qiáng)制復(fù)議前置。因此，在界定“決定”的外延時(shí)，應(yīng)遵循“以實(shí)質(zhì)判斷代替形式判斷”的解釋路徑，聚焦于該行為是否實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生資源權(quán)屬的歸屬效果。

（三）關(guān)于行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)

新《行政復(fù)議法》第23條第1款第3項(xiàng)將“行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé)”的情形納入必須先行申請(qǐng)復(fù)議的范圍，意在通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部糾偏機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政履職的責(zé)任強(qiáng)化和程序前置的資源分流。然而，無(wú)論從立法邏輯還是司法實(shí)踐來(lái)看，圍繞該條款的適用邊界與制度協(xié)調(diào)，仍存在理論分歧與實(shí)務(wù)難點(diǎn)。

其一，關(guān)于未履行職責(zé)行為的界限厘清。《行政復(fù)議法》第11條所列舉的不作為情形已提供了可資參考的范圍，如行政許可、行政確認(rèn)、工傷認(rèn)定、賠償決定、行政協(xié)議履行等具體事項(xiàng)，這些行為的共性在于具有明確的履職義務(wù)。那么，對(duì)于實(shí)踐中常見(jiàn)的“默示不作為”是否應(yīng)被納入前置范圍，自然也應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行區(qū)分對(duì)待。若行政機(jī)關(guān)雖未作答復(fù)，但負(fù)有在法定期限內(nèi)作出處理或答復(fù)的義務(wù)，則該類不作為實(shí)質(zhì)上構(gòu)成拒不履職行為，理應(yīng)納入復(fù)議前置范圍。反之，若無(wú)明確法定期限，或義務(wù)本身尚處于行政裁量范圍之內(nèi)，則不宜將其機(jī)械地納入復(fù)議前置范疇。

其二，關(guān)于行政協(xié)議與“法定職責(zé)”之間的界限判斷。當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議最為集中的問(wèn)題之一，是“行政機(jī)關(guān)不履行行政協(xié)議”是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)，從而能否納入復(fù)議前置的情形。對(duì)此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界并無(wú)統(tǒng)一意見(jiàn)。若將“行政機(jī)關(guān)不履行行政協(xié)議”解釋為“未履行法定職責(zé)”，則該類爭(zhēng)議應(yīng)適用強(qiáng)制復(fù)議前置；但也有人主張，行政協(xié)議糾紛更多體現(xiàn)為當(dāng)事人間的合同權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，具有合意屬性，宜優(yōu)先保留自由選擇訴訟或復(fù)議的空間。本文贊同后一觀點(diǎn)，建議將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入“可自由選擇”模式，也即行政協(xié)議本身未明確規(guī)定必須先行復(fù)議的，當(dāng)事人可直接訴訟或先行復(fù)議。

（四）關(guān)于不予公開(kāi)政府信息

新《行政復(fù)議法》第23條第1款第4項(xiàng)將“申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)”的情形納入強(qiáng)制復(fù)議前置的范圍。盡管《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第51條規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)“逾期未作出信息公開(kāi)決定、不服信息公開(kāi)決定”的，可以申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，但由于法律的效力高于行政法規(guī)，復(fù)議前置的規(guī)定應(yīng)以新《行政復(fù)議法》為準(zhǔn)。

在理論和實(shí)踐中，對(duì)于如何理解“不予公開(kāi)”的范圍存在爭(zhēng)議。就實(shí)踐而言，不予公開(kāi)的情形主要表現(xiàn)為以下幾類：（1）不予受理申請(qǐng)；（2）作出不予公開(kāi)決定；（3）逾期未作答復(fù)；（4）告知“信息不存在”或“信息不屬于政府信息”；（5）告知“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”或“信息非本機(jī)關(guān)掌握”。值得討論的是，以上五種情形是否均需要納入復(fù)議前置的范圍？其中，前兩種情形都可以納入廣義上的“不予公開(kāi)政府信息”情形，并在文義上均屬于《行政復(fù)議法》第23條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的“未履行法定職責(zé)”的情形。《行政復(fù)議法》第23條第１款將“不予公開(kāi)政府信息”與“未履行法定職責(zé)”并列，旨在起到強(qiáng)調(diào)的作用。因此，這兩種情形均應(yīng)納入復(fù)議前置范圍。對(duì)于第（3）種情形，根據(jù)2025年最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第2條第2款規(guī)定的“對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)、逾期不予答復(fù)等行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”可知，“逾期未作答復(fù)”并不適用復(fù)議前置。至于上述第（4）種“信息不存在”或“不屬于政府信息”的情形以及第（5）種“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”或“信息非本機(jī)關(guān)掌握”的答復(fù)的情形，則是實(shí)踐中爭(zhēng)議最為集中的判斷難點(diǎn)。這兩種情形均因客觀原因不予公開(kāi)信息，因而可視為同類情形來(lái)處理。結(jié)合《解釋》第2款第6項(xiàng)的規(guī)定“被告主張政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)就其已盡合理檢索義務(wù)等事實(shí)舉證或者作出合理說(shuō)明”可知，此類答復(fù)是程序性回應(yīng)，不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的“政府信息公開(kāi)決定”。此類答復(fù)雖未做出公開(kāi)或不公開(kāi)的明確判斷，但若是被告未能舉證或說(shuō)明，則可將其視為一種隱性拒絕，即構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的不予公開(kāi)信息，仍然可以歸入復(fù)議前置范圍。

（五）關(guān)于法律、行政法規(guī)規(guī)定的復(fù)議前置情形

新《行政復(fù)議法》第23條第1款第5項(xiàng)設(shè)置了“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議的其他情形”這一兜底性規(guī)定，為復(fù)議前置機(jī)制預(yù)留了更為靈活的操作空間。然而，由于該條款未明確列舉具體事項(xiàng)，存在適用邊界被隨意擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需嚴(yán)格界定單行法中規(guī)定的復(fù)議前置情形，以防過(guò)度限制救濟(jì)程序權(quán)利。

其一，稅收爭(zhēng)議中的復(fù)議前置機(jī)制。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征收管理法》）第88條第1款明確規(guī)定，對(duì)于納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間因納稅義務(wù)（如稅額、稅率、計(jì)稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)等）產(chǎn)生的爭(zhēng)議，須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的納稅決定履行繳納義務(wù)或提供擔(dān)保，然后方可申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，方可提起行政訴訟。該項(xiàng)安排充分體現(xiàn)“義務(wù)先履行、程序后救濟(jì)”的稅收治理邏輯，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在此類專業(yè)性與財(cái)政敏感性高度耦合的領(lǐng)域的優(yōu)先處理地位。此外，《稅收征收管理法》第88條第2款還規(guī)定，對(duì)于處罰、強(qiáng)制執(zhí)行與保全措施，當(dāng)事人可在復(fù)議與訴訟之間自由選擇。由此可見(jiàn)，稅收領(lǐng)域的復(fù)議前置僅限于“實(shí)質(zhì)性納稅義務(wù)”爭(zhēng)議，其他附隨性行政行為不適用兜底條款。

其二，知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)程序中的復(fù)議前置。在《中華人民共和國(guó)專利法》第41條，《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第34條、第35條、第44條、第45條等條款中，均對(duì)專利與商標(biāo)行政復(fù)審程序作出前置規(guī)定。專利申請(qǐng)人不服國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局駁回專利申請(qǐng)的決定，可先向?qū)＠麖?fù)審委員會(huì)請(qǐng)求復(fù)審（具有行政復(fù)議性質(zhì)），對(duì)復(fù)審決定不服的，可提起訴訟。與之類似，商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)人、異議人或無(wú)效宣告申請(qǐng)人不服商標(biāo)局或評(píng)審委員會(huì)的決定，亦可先通過(guò)行政復(fù)審程序。盡管上述復(fù)審機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與一般復(fù)議機(jī)關(guān)不同，但在程序功能上均體現(xiàn)出“復(fù)議優(yōu)先—司法終局”的規(guī)范結(jié)構(gòu)，構(gòu)成兜底條款的典型適用類型。特別是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)解釋、行業(yè)習(xí)慣認(rèn)定等具有較強(qiáng)專業(yè)門檻的情境下，復(fù)議前置不僅有利于糾紛初步過(guò)濾，也符合行政系統(tǒng)主導(dǎo)知識(shí)產(chǎn)權(quán)治理的制度邏輯。

其三，反壟斷執(zhí)法決定中的復(fù)議前置。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第65條規(guī)定，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)該法第34條、第35條作出的決定不服的，可以先依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。而反壟斷審查在實(shí)踐中涉及算法識(shí)別、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)評(píng)估等高度復(fù)雜的技術(shù)性問(wèn)題，法院難以直接構(gòu)建完備的審查標(biāo)準(zhǔn)。因此，由復(fù)議機(jī)關(guān)在前置程序中形成初步判斷框架，不僅有利于政府統(tǒng)一執(zhí)法尺度，也有助于節(jié)約司法資源、壓減裁判歧見(jiàn)。

其四，其他明確規(guī)定復(fù)議前置的領(lǐng)域。除上述單行法規(guī)定的情形外，在出入境管理、金融監(jiān)管、資源環(huán)境保護(hù)等關(guān)系國(guó)家安全、社會(huì)秩序的敏感領(lǐng)域中，部分法律、行政法規(guī)亦作出了復(fù)議前置的安排。例如，《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第64條規(guī)定納稅義務(wù)人同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)繳納稅款，并可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。這亦體現(xiàn)出復(fù)議程序在進(jìn)出口監(jiān)管爭(zhēng)議解決中的優(yōu)先地位。應(yīng)特別指出的是，兜底條款的適用必須建立在法律或行政法規(guī)明確授權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)范來(lái)源必須清晰具體，嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)以內(nèi)部文件或自由裁量方式擅自擴(kuò)大前置適用范圍。

三、復(fù)議前置適用的審查方法

行政復(fù)議前置機(jī)制的實(shí)際效能的發(fā)揮，既取決于法定范圍的清晰度，更依賴于操作層面審查方式的精準(zhǔn)分層。復(fù)議程序作為行政體系內(nèi)設(shè)立的糾錯(cuò)分流機(jī)制，其核心功能在于在初裁階段識(shí)別并修正問(wèn)題。構(gòu)建此類審查制度的關(guān)鍵在于既避免與司法審查同質(zhì)化，又維持制度之間的有機(jī)銜接。如何根據(jù)爭(zhēng)議類型與案件復(fù)雜度，設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)分級(jí)的審查方法，已成為激活制度效能的核心命題。

（一）法定依據(jù)審查：是否存在“強(qiáng)制性規(guī)定”

復(fù)議前置制度的適用應(yīng)嚴(yán)格以法律、行政法規(guī)的明確授權(quán)為依據(jù)。在行政爭(zhēng)議處理中，是否屬于必須先行申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)構(gòu)成是進(jìn)入訴訟程序前必須加以判明的首要問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)從以下兩個(gè)方面展開(kāi)。

其一，應(yīng)以單行法是否設(shè)定強(qiáng)制性表述為基本判斷依據(jù)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第23條第1款第5項(xiàng)的兜底條款，除該法明確規(guī)定的復(fù)議前置事項(xiàng)外，其他爭(zhēng)議是否適用復(fù)議前置，須由法律或行政法規(guī)作出具體規(guī)定。在操作層面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先檢索該行政行為所屬的單行法條款，并著重審查是否使用“應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”“對(duì)復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟”等具有強(qiáng)制效力的表述。例如，《稅收征收管理法》第88條第1款的規(guī)定便構(gòu)成典型的復(fù)議前置情形。相反，如某法條僅表述為“可以申請(qǐng)行政復(fù)議”或“可以依法提起行政訴訟”，則不屬于復(fù)議前置事項(xiàng)。

其二，應(yīng)當(dāng)注意地方性法規(guī)設(shè)定復(fù)議前置義務(wù)的權(quán)限邊界。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第12條、第82條等規(guī)定可知，地方性法規(guī)不得創(chuàng)設(shè)限制公民訴權(quán)的制度安排。因此，若某地以地方性法規(guī)的形式規(guī)定“所有物業(yè)管理糾紛必須先申請(qǐng)復(fù)議”，而該事項(xiàng)在上位法中并無(wú)復(fù)議前置要求，則此類規(guī)定即屬越權(quán)設(shè)限，不得適用。

簡(jiǎn)言之，復(fù)議前置的啟動(dòng)條件，必須建立在明確的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)之上，不得任由個(gè)別機(jī)關(guān)通過(guò)擴(kuò)張解釋或地方性政策加以泛化。唯有厘清“強(qiáng)制性規(guī)定”與“自由選擇權(quán)”之間的邊界，方可在保障行政效率的同時(shí)，避免對(duì)當(dāng)事人程序權(quán)利的不當(dāng)限制。實(shí)踐中，可通過(guò)建立前置事項(xiàng)清單、強(qiáng)化立法審查與法院釋法機(jī)制，推動(dòng)程序適用的規(guī)范統(tǒng)一，確保復(fù)議前置制度運(yùn)行于合法合理的軌道之中。

（二）行為性質(zhì)審查：是否屬于“法定類型”

與劃定復(fù)議前置的宏觀適用范圍不同，對(duì)具體行政行為性質(zhì)的審查更為細(xì)致，聚焦于關(guān)注其是否契合復(fù)議前置制度的立法目的與功能定位，是否具備充分的正當(dāng)性與必要性依據(jù)。在行政復(fù)議前置的適用中，對(duì)行為性質(zhì)的審查應(yīng)堅(jiān)持“類型法定”原則，主要圍繞以下三個(gè)核心要素展開(kāi)。

其一，行為主體是否屬于法定機(jī)關(guān)。復(fù)議前置制度的適用，通常以具有明確法律授權(quán)、行使專屬職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為前提。若行為由無(wú)管轄權(quán)的機(jī)關(guān)作出，譬如街道辦事處、村委會(huì)越權(quán)處理稅收事務(wù)，即便其具備行政行為的表象，也不應(yīng)納入《稅收征收管理法》等規(guī)定的法定復(fù)議前置范疇。

其二，行為內(nèi)容是否具有專業(yè)依賴性。復(fù)議前置的核心價(jià)值之一在于利用行政系統(tǒng)內(nèi)部的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，先行高效處理涉及復(fù)雜行業(yè)規(guī)則、政策考量或技術(shù)評(píng)估的爭(zhēng)議。因此，適合前置的行為往往高度依賴專業(yè)判斷，譬如自然資源權(quán)屬確認(rèn)、專利申請(qǐng)審查、經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查等。相反，對(duì)于不涉及實(shí)質(zhì)專業(yè)判斷或復(fù)雜事實(shí)認(rèn)定的行為，則不宜強(qiáng)制要求實(shí)行復(fù)議前置。

其三，行為后果是否對(duì)既有合法權(quán)益構(gòu)成直接影響。復(fù)議前置的正當(dāng)性，還要求該行政行為對(duì)當(dāng)事人既有的法定權(quán)利或利益產(chǎn)生實(shí)際、直接的法律影響。例如，在自然資源領(lǐng)域，只有那些直接設(shè)定、確認(rèn)或變更不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬的決定才構(gòu)成可訴行政行為，進(jìn)而適用復(fù)議前置。而諸如地籍信息查詢、測(cè)繪技術(shù)意見(jiàn)或一般管理性答復(fù)等程序性行為，因其不產(chǎn)生終局性的權(quán)利影響，通常不適合設(shè)定復(fù)議這一前置必經(jīng)程序。

基于上述標(biāo)準(zhǔn)，可進(jìn)一步對(duì)行為類型做三類劃分，以便在司法審查或復(fù)議機(jī)關(guān)立案環(huán)節(jié)進(jìn)行針對(duì)性識(shí)別。第一類是應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置的行為，具有明確法定授權(quán)、高度專業(yè)內(nèi)涵且直接影響實(shí)體權(quán)利義務(wù)的行為（如稅務(wù)征管決定、專利商標(biāo)復(fù)審、反壟斷集中審批等），應(yīng)嚴(yán)格遵循前置程序。第二類是可選擇救濟(jì)路徑的行為，其雖具有實(shí)質(zhì)性影響但法律未強(qiáng)制要求實(shí)行前置（如普通行政處罰、行政強(qiáng)制措施），應(yīng)允許當(dāng)事人自主選擇復(fù)議或訴訟。第三類是爭(zhēng)議邊界模糊的行為（如部分行政指導(dǎo)、技術(shù)咨詢意見(jiàn)等），這些行為應(yīng)結(jié)合其法律依據(jù)、程序性質(zhì)及實(shí)際后果進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，避免僅憑形式特征就納入前置范圍，防止程序空轉(zhuǎn)。

（三）程序要件審查：是否履行“前置程序”

在行政復(fù)議前置的適用中，若當(dāng)事人未依法啟動(dòng)或完成復(fù)議程序，法院將因程序缺陷而裁定不予受理或駁回起訴。反之，當(dāng)程序履行遭遇不可歸責(zé)于當(dāng)事人的客觀障礙時(shí)，則應(yīng)開(kāi)辟訴訟救濟(jì)通道，防止程序壁壘實(shí)質(zhì)剝奪權(quán)利救濟(jì)。依據(jù)《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，程序要件審查應(yīng)聚焦如下三個(gè)方面。

其一，復(fù)議申請(qǐng)是否依法提出。程序合法啟動(dòng)的前提在于當(dāng)事人提出了符合法律規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)。主要包括：（1）申請(qǐng)期限是否符合法定時(shí)限。通常應(yīng)自當(dāng)事人“知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為”之日起60日內(nèi)提出申請(qǐng)，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。（2）受理機(jī)關(guān)是否具備法定權(quán)限。必須向有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，例如專利、商標(biāo)授權(quán)爭(zhēng)議須分別向?qū)＠麖?fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)提出，而非地方政府設(shè)立的常規(guī)復(fù)議機(jī)構(gòu)。（3）申請(qǐng)材料是否完整規(guī)范。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)載明申請(qǐng)人的基本信息、被申請(qǐng)行政行為的內(nèi)容、請(qǐng)求事項(xiàng)與事實(shí)依據(jù)，必要時(shí)還應(yīng)提交相關(guān)證據(jù)材料。若申請(qǐng)材料存在明顯缺漏或不符合受理要件，復(fù)議機(jī)關(guān)可依法決定不予受理，當(dāng)事人若不服，可依法提起訴訟。

其二，復(fù)議程序是否依法終結(jié)。復(fù)議程序的完成狀態(tài)直接影響后續(xù)訴訟啟動(dòng)的合法性。復(fù)議程序的完成主要包括復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定、復(fù)議機(jī)關(guān)逾期未作答復(fù)、復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或駁回申請(qǐng)決定三類情形。在這些情形中，當(dāng)事人均應(yīng)提供相應(yīng)證據(jù)證明其已依法履行前置義務(wù)，以滿足法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序的形式審查要求。

其三，是否存在“程序豁免”情形。在極端或特殊情況下，若當(dāng)事人確有客觀障礙無(wú)法完成復(fù)議程序，司法機(jī)關(guān)可酌情承認(rèn)其直接訴訟的合理性與合法性。此類“程序突破”的情形主要包括：（1）復(fù)議機(jī)關(guān)明確拒絕接收申請(qǐng)材料的。如行政機(jī)關(guān)以不具有管轄權(quán)或程序不完備為由拒收，當(dāng)事人可保留證據(jù)（如退件憑證、書(shū)面說(shuō)明）并主張視為程序已完成。（2）因不可抗力或正當(dāng)理由導(dǎo)致無(wú)法申請(qǐng)復(fù)議的。如突發(fā)自然災(zāi)害、重大疾病、交通阻斷等，確使當(dāng)事人無(wú)法在法定期間申請(qǐng)復(fù)議者，應(yīng)提交相關(guān)佐證材料。（3）答復(fù)形式明顯回避實(shí)質(zhì)審查的。例如行政機(jī)關(guān)逾期不予答復(fù)的行為實(shí)質(zhì)上是對(duì)當(dāng)事人訴求的回避，繼續(xù)要求復(fù)議程序已無(wú)實(shí)際意義，法院應(yīng)容許當(dāng)事人直接提起訴訟。

（四）后續(xù)司法審查的要點(diǎn)

在行政復(fù)議前置制度的運(yùn)行末端，人民法院作為嗣后監(jiān)督者，承擔(dān)著對(duì)復(fù)議程序運(yùn)行情況、訴權(quán)準(zhǔn)入條件、被訴行為合法性等方面的審查責(zé)任。在這其中，需要重點(diǎn)審查如下兩個(gè)環(huán)節(jié)。

其一，程序合法性審查。在司法審查過(guò)程中，人民法院首先需對(duì)原告是否完成復(fù)議程序進(jìn)行形式與實(shí)體的雙重判斷。在形式方面，應(yīng)以“是否具有明確法律依據(jù)”作為訴權(quán)準(zhǔn)入的核心標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《行政訴訟法》第49條、第51條規(guī)定的起訴條件和立案標(biāo)準(zhǔn)，法院在接收起訴材料時(shí)，應(yīng)主動(dòng)判斷是否屬于復(fù)議前置事項(xiàng)。對(duì)屬于法定復(fù)議前置事項(xiàng)的案件，若當(dāng)事人未經(jīng)復(fù)議程序直接起訴，法院應(yīng)裁定不予受理；若已申請(qǐng)復(fù)議但超出法定期限的，則法院應(yīng)裁定駁回起訴。這一規(guī)定旨在維護(hù)復(fù)議程序的強(qiáng)制性，防止訴訟程序?qū)π姓w系內(nèi)部糾錯(cuò)路徑的過(guò)度干預(yù)。在實(shí)體方面，法院也需審查復(fù)議程序是否具備實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，若復(fù)議機(jī)關(guān)存在怠于受理、程序拖延、拒收材料等程序瑕疵導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法完成復(fù)議程序，法院亦可視為其已履行完畢復(fù)議申請(qǐng)義務(wù)，準(zhǔn)予其進(jìn)入司法程序。但須注意的是，該類例外的認(rèn)定需建立在個(gè)案具體事實(shí)之上，不可泛化適用。

其二，訴訟標(biāo)的審查。在確認(rèn)復(fù)議程序已經(jīng)履行完畢后，法院需據(jù)其處理結(jié)果確定具體的訴訟標(biāo)的與被告。若復(fù)議決定維持原行政行為，當(dāng)事人可就原行為與復(fù)議決定一并提起訴訟，原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)均為被告。此時(shí)法院以審查原行政行為的合法性為主，復(fù)議決定僅為附帶性審查對(duì)象。若復(fù)議決定改變或撤銷了原行政行為，則以復(fù)議決定為訴訟對(duì)象，被告為作出該復(fù)議決定的復(fù)議機(jī)關(guān)。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)仍未作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人可向法院起訴作出原行政行為的主體為被告或者選擇不作為的復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。此外，法院在處理復(fù)議維持案件時(shí)，應(yīng)適度審查復(fù)議機(jī)關(guān)是否對(duì)原行為進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審查，避免復(fù)議程序形式化、空轉(zhuǎn)化，影響訴權(quán)實(shí)現(xiàn)與裁判合理性。

綜上所述，法院在行政訴訟階段的審查職能，并非僅為程序核查或表層形式審視，而應(yīng)結(jié)合行政復(fù)議程序的履行過(guò)程、處理結(jié)果及其對(duì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的實(shí)際影響，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性程序控制與正當(dāng)性衡量，以確保前置制度不被異化為程序陷阱，保障行政爭(zhēng)議救濟(jì)路徑的有序運(yùn)行與權(quán)利實(shí)現(xiàn)。為避免制度適用走樣，建議在立法或司法解釋中進(jìn)一步明確列舉例外情形，并授權(quán)法院在立案審查階段進(jìn)行程序合理性判斷。只有在復(fù)議程序具備實(shí)質(zhì)效能時(shí)，前置機(jī)制的正當(dāng)性與必要性才得以維系。反之，則應(yīng)當(dāng)直接打開(kāi)訴訟救濟(jì)大門，從而構(gòu)建起兼顧彈性與邊界的救濟(jì)體系。

結(jié)語(yǔ)

新修訂的《行政復(fù)議法》第23條的出臺(tái)，像是打開(kāi)復(fù)議前置大門的一把鑰匙，如何讓這把鑰匙真正開(kāi)啟“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”之門值得深思。本文通過(guò)構(gòu)架“場(chǎng)域—范圍—方法”的三向度分析體系，剖析了復(fù)議前置適用的制度底蘊(yùn)、識(shí)別邊界與審查進(jìn)路。在“制度場(chǎng)域”向度，該制度內(nèi)在蘊(yùn)含著“行政優(yōu)位—司法謙抑”的功能邏輯架構(gòu)，其初衷并非旨在設(shè)置程序壁壘或刻意抬高救濟(jì)門檻，而是通過(guò)法定程序義務(wù)的強(qiáng)制性規(guī)范，推動(dòng)行政專業(yè)判斷的優(yōu)先適用與爭(zhēng)議解決的前端過(guò)濾機(jī)制。在“適用范圍”向度，本文聚焦五類復(fù)議前置案件的適用爭(zhēng)議并提出了完善建議。在“適用方法”向度，本文提出三階審查邏輯框架，即以法定依據(jù)審查為起點(diǎn)，以專業(yè)性質(zhì)判定為核心，以程序履行情況審查為保障，此外還考慮了后續(xù)司法審查的要點(diǎn)問(wèn)題。總之，行政復(fù)議與行政訴訟應(yīng)當(dāng)各司其職，如此方能發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議“主渠道”的作用，最終實(shí)現(xiàn)效率與公正的統(tǒng)一。