劉子婧：行政爭議訴前調解制度完善

作者簡介：劉子婧，浙江大學光華法學院博士研究生。文章來源：《荊楚法學》2025年第4期，轉自湖北省法學會 荊楚法學公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政爭議訴前調解是法院為應對“案多人少”的現實問題、彌補行政訴訟在爭議解決功能上的固有局限,自下而上形成的一種制度創新。行政爭議訴前調解發揮了分流案件壓力、實質性化解糾紛、助推行政自我糾錯和協同社會治理的功能,具有實踐價值,但同時也存在設置隱形門檻、規避司法審查、缺乏規范價值、簡化程序控制和減損司法權威等不足。為應對前述挑戰,有必要通過統一訴前調解規范、限定訴前調解范圍、建立合法性審查機制、明確訴前調解主體、完善訴前調解程序等方式對其進行法治化建構。從制度變遷的視角來看,行政爭議訴前調解的產生與發展反映了正式制度和非正式制度間的競爭與博弈,應將其納入法治軌道,避免其與行政訴訟制度相互抵觸消解,促進二者的良性互動與發展。

引言

“訴前調解”顧名思義，是指發生在原告起訴之后、法院正式立案之前的調解，通常由調解中心或調解委員會等調解組織進行調解；與之相對應的是發生在訴訟進程之中的訴中調解，由法官進行調解或者法院委托調解組織進行調解。在“實質性化解行政爭議”的司法政策導向下，訴前調解經歷了從民事糾紛解決領域向行政糾紛解決領域的制度遷移。然而,這種發軔于民事調解經驗、根植于司法實用主義的制度創新，在行政訴訟“監督依法行政”的核心功能預期下蘊含著潛在風險。當前，

行政法學界對行政爭議訴前調解的研究多聚焦于其規范構建、功能定位、機理構造等問題，或對相關司法政策文件進行細化解釋，缺乏對行政爭議訴前調解制度的體系性反思。基于此，本文旨在回應的關鍵問題是：在制度探索和試驗性施行過程中，行政爭議訴前調解存在哪些法治隱憂，應當通過何種方式應對并化解這些挑戰?這種應對策略既應區別于簡單否定行政爭議訴前調解的保守立場，也應避免對行政糾紛調解率盲目追捧的實用主義傾向，以期對未來完善包括訴前調解在內的行政糾紛多元化解體系提供些許參考。

一、行政爭議訴前調解制度演進

訴前調解的制度譜系可追溯至民事糾紛解決領域，隨著多元化糾紛解決機制改革的深入推進，這一制度被創新性地拓展運用至行政糾紛解決領域，形成了獨具中國特色的行政糾紛非訴解決路徑。行政爭議訴前調解呈現出鮮明的“實踐先于規范”特征：其發展軌跡遵循“基層探索—政策確認—制度完善”的漸進式改革邏輯，體現了我國司法改革“摸著石頭過河”的務實品格。通過系統梳理行政爭議訴前調解的政策演進脈絡與實踐案例樣本，能還原其真實運作狀態，為厘清適用邊界、完善規范框架提供實證基礎。

（一）制度演進：從民事到行政的訴前調解發展路徑

訴前調解的制度演進呈現出典型的“地方試點—中央推廣”的政策試驗特征，其演進過程具有如下特征：

一是演進脈絡上，呈現自地方到中央、自民事爭議至行政爭議的演變過程。訴前調解的法理基礎是非訴調解前置主義，指以非訴調解的方式前置性解決糾紛，在美國、德國、日本和我國臺灣、香港地區均有相關理論及實踐。在我國，訴前調解主要源于地方實踐和司法政策的推動。2003年，上海市長寧區法院首創民事調解窗口，支持當事人在民事訴訟起訴時、起訴后和庭審中隨時提出調解請求，江蘇、廣東、重慶等地法院相繼效仿。2010年，最高人民法院出臺《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，對民事訴訟調解予以確認，鼓勵法院在開庭審理后，對適用簡易程序審理的7類民事案件先進行調解。2016年，最高人民法院再次出臺《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，提出“探索建立登記立案前的調解前置程序”，將調解時機從“開庭后”前移到“立案前”。同年，上海鐵路運輸法院將訴前調解引入行政審判，浙江、山東、吉林、四川等地隨后跟進實施探索。2021年，最高人民法院通過《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》和《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》，從中央層面對行政爭議訴前調解予以確認。2024年，最高人民法院的指導意見進一步確立民事糾紛和特定行政糾紛解決中的“調解優先”原則，標志著行政爭議訴前調解制度在行政解紛體系中的正式確立。

二是制度動因上，源于緩和法院日益加劇的人案矛盾和彌補行政訴訟結構性局限的雙重動因。一方面，我國步入新時期后面臨的“訴訟爆炸”現象及其導致的法院案多人少問題直接推動了訴前調解的產生。相較于穩步增長的案件受理量而言，受財政預算限制，法官編制的數量增長相當有限，因此不可避免地出現法官人員缺口。在此背景下，緩解法院人案矛盾成為行政爭議訴前調解的首要外部動因。另一方面，行政訴訟中封閉對抗式的行政審判模式與現行憲法所確立的“強行政、弱司法”的國家權力配置格局并不契合，使得法院很早便開始探索在行政爭議中適用各類非訴糾紛解決機制，通過與行政的合作互動妥善化解社會轉型期的大量行政糾紛。自2007年以來，最高人民法院多次表示對于社會熱點問題引發的爭議，或者重大疑難、影響較大案件，要充分探索協調和解等案件處理新機制。借助行政爭議訴前調解，法院得以在原本封閉對抗式的審判模式中開辟出與行政力量協商、合作與博弈的空間，在解決自身司法機能不足問題的同時，也實現化解行政爭議、維系社會穩定的目標。

三是政策體系上，與實質性化解行政爭議的司法改革目標嵌套耦合，共同致力于形成繁簡分流、快慢分道的分層遞進式解紛體系。從司法改革的整體視角來看，解決長久以來困擾法院的人案矛盾有三條出口：一是改變審判資源配置，例如擴大法官獨任制的適用范圍；二是完善訴訟制度，例如通過強制反訴、簡易訴訟程序、小額訴訟程序、合并訴訟等提高訴訟效率；三是建設分層遞進式的解紛體系，例如通過訴前調解等制度，將糾紛化解在立案前端。行政爭議訴前調解作為非訴訟糾紛解決機制一環存在，發揮了行政爭議訴前分流和多元化解的重要作用。行政爭議實質性化解指法院通過依法裁判、調解和協調化解相結合以及輔助運用其他審判機制，整體、徹底、一攬子解決案涉爭議的方式，包括了依法裁判、協調化解、司法建議和行政機關負責人出庭應訴等多種機制。訴前調解也是行政爭議實質性解決的方式之一，通常與其他行政爭議實質性化解方式連結、協同甚至轉化。在行政糾紛解決領域，有學者提出要遵循“調解優先、復議為主、司法兜底、檢查督促、信訪轉辦”的解紛體系。

（二）規范依據：基于規范文件的梳理

行政爭議訴前調解缺乏專門的法律規定，主要規范來源是最高人民法院和各地方法院發布的司法政策文件。通過文本梳理，可以發現這些政策文件間差異較大，對行政爭議訴前調解的制度名稱、調解范圍、時限規定和終結機制方面的規定不盡相同。

一是制度名稱不統一。由于缺乏統一的立法規定和制度安排，各地司法文件對訴前調解行為存在“協調化解”“審前和解”和“訴前調解”等多種稱呼。當前概念林立主要有兩方面原因：一是行政爭議訴前調解尚未獲得立法確認，沒有形成完整的概念體系和規則制度，因此各地司法文件中的名稱更多是經驗性總結；二是行政爭議訴前調解一定程度上突破了有限調解的立法限制，因此司法文件也傾向于采取審前和解或協調化解等模糊化的用語代替訴前調解。

二是訴前調解范圍不一致。范圍條款在行政爭議訴前調解中至關重要：一方面，對立案庭法官工作形成了清晰的指引，防止將不適宜調解的案件類型納入調解，導致程序空轉、資源浪費；另一方面，也有效約束了法院的訴前調解工作，避免出現強制調解，導致對公民訴權的壓制和掠奪，使司法權逸脫于制度控制之外。當前司法文件主要采取“列舉+兜底”的方法確定訴前調解的范圍，存在寬泛、模糊、不一致等問題。此外，列舉的范圍也明顯超越了訴中調解中三類案件的限制。

三是調解時長差異大。當前規定對訴前調解設置了30日至3個月不等的時限。過長的時間規定可能導致久調不決、程序空轉的后果，甚至使當事人錯過法定期限。例如，在撤銷行政協議案件中，撤銷權屬于形成權，受1年的除斥期間嚴格限制，先行調解可能使得當事人錯過除斥期間，無法再通過訴訟獲得救濟，此時調解將異化成為對當事人合法訴權的掠奪。

四是終結機制不確定。訴前調解的終結機制包括判決確認和解協議有效、司法確認、出具訴前調解書、裁定準予撤訴或者裁定駁回申請等。其中，最高人民法院《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》第6條首創了行政和解協議的司法確認制度，規定法院可以依法確認和解協議效力，出具行政訴前調解書，經司法確認的調解書被認為具有強制執行力。和解協議的司法確認不失為一種有效的終結機制，但同時也意味著法院對和解協議效力的“背書”。法院應當采取何種強度的審查，避免因虛假調解、惡意調解、和解協議重大明顯違法，而導致損害他人或社會公共利益的情形，仍有待進一步討論。

（三）實踐運行：基于典型案例的分析

在發布司法文件后，各地高級人民法院通過頒布典型案例的方式來篩選、總結和確定實踐做法。典型案例不僅對下級法院有示范作用，也為我們觀測行政爭議訴前調解制度的實際運轉呈現了具體生動的剖面圖。在這些案例中，山東省的9個案例和安徽省的1個案例較具代表性，下文以這10個樣本案例為觀察對象，分析行政爭議訴前調解在司法實踐中的實際運轉。從案涉法律關系和行政行為類型來看，可以將這10個樣本案例分為四類：

一是涉及行政自由裁量權的行政行為類型。在行政賠償、行政補償和行政處罰案件中，行政機關對于賠償、補償額度和處罰力度享有自由裁量權，為調解和和解創設了空間。例如在“魯案7”中，原被告之間無法就房屋征收決定達成補償安置協議，原告就征收補償決定和政府后續強制拆除行為一并提起行政訴訟，該案最終由法院引導至調解組織一攬子解決行政補償和賠償問題。

二是法律關系復雜型。法律關系復雜包含多種情況，法院傾向于將行政爭議與民事爭議交織、歷史久遠依據變遷、有涉外因素、涉及重大政策、屬于群體訴訟等情形視為法律關系復雜，并優先進行行政爭議訴前調解。例如在“魯案4”中，25位村集體成員就政府給第三人進行土地承包經營權登記和頒發承包經營權證的行為提起325件行政訴訟，屬于群體訴訟，法院選擇啟動訴前調解機制實質性解決爭議。又如在“魯案9”中，原告與行政機關就政府強制拆除行為存在長達14年的爭議，歷經多輪訴訟、信訪均未妥善解決，最后經由訴前調解達成和解協議。

三是基本民生托底型。這類案件中法院出于對原告弱勢地位或艱難處境的考慮，通過訴前調解的方式回應相對人的權益訴求。例如在“皖案1”中，行政機關本不同意對原告違法擴建部分予以征收補償，但經過調解，考慮到了相對人特殊住房困難情況予以讓步，并最終達成了和解協議。

四是履行法定職責型。對于行政機關不履行法定職責的情況，雖然可以由法院判決責令履職，但是訴訟程序往往耗時較長，且可能因原告起訴或立案不當導致程序空轉。因此，此類案件也適合法院通過訴前調解機制鼓勵和引導行政機關自我糾正、主動履職，從而徹底化解行政糾紛。例如“魯案6”中，被告某縣公安局因原告未提供村委會戶籍接收證明而不予辦理原告落戶手續，經調解員協調后，了解到依據新規辦理子女投靠父母戶籍業務時不再需要戶籍接收證明，遂當場為原告辦結戶籍遷移手續。這類涉及行政機關履行特定職責的案件嚴格意義上并不屬于法定可以訴中調解的案件類型，但調解方式相較法院判決可以更加高效、切實地回應當事人真實訴求，節約司法資源，因此，也應被納入訴前調解范疇。

（四）功能定位：預期目標與正當性基礎

作為司法文件推動的制度創新，行政爭議訴前調解具有四重實踐價值：分流案件壓力、實質性化解糾紛、助推行政自我糾錯和協同社會治理，這些預期功能目標構成了行政爭議訴前調解的正當性理據。

1.構建“繁簡分流”的過濾機制，優化司法資源配置。案件分流是訴前調解的重要預設功能，避免大量簡易案件涌入正式司法程序。實踐中，行政糾紛的產生原因具有多樣性，有的是由違法行為導致，有的則是因為當事人對政策規定的錯誤認識，或因行政機關執法水平較低導致的，這些簡易案件通過訴前調解可以直接化解在立案前。例如，對于行政機關無正當理由怠于履職的情況，可以由法院做出相應的履職判決，但原則上仍應尊重行政主體對履職事項上的首次判斷權。采取行政爭議訴前調解可以縮短糾紛解決周期，從而更加簡便、迅速地解決行政爭議，使行政機關盡快履行其行政管理或服務職責。除行政履職案件外，對于其他案件事實清楚、法律關系簡單、權利義務關系明確、爭議不大的案件，也可以通過訴前調解的方式進行案件分流。

2.借助合意型糾紛解決機制，促進行政爭議實質性化解。行政訴訟以“發現事實、形成正確判斷”為目的，而訴前調解以“達成合意、消除對立關系”為目標。從消弭沖突、平訴息訟層面來看，訴前調解等合意型糾紛解決機制相比依法裁判更具有優勢。不僅如此，行政訴訟中的對峙關系還有可能加劇原被告彼此間的對立情緒，使得官民沖突經過訴訟程序后發展成為長期對抗。而訴前調解具備行政訴訟所不具備的靈活性和延展性，有時能更徹底地從心理層面消除沖突。相比訴中調解，行政爭議訴前調解在爭議解決方面也具有獨特優勢：（1）調解主體多元，更大程度地整合社會資源。行政爭議調解中心的調解委員會囊括了復議機關工作人員、退休法官、退休檢察官和執業律師等多種人員，涵蓋法院、政府、社會組織等多重力量，可以調動更多的社會力量，推動爭議實質性化解。（2）調解范圍擴展，容納更多爭議類型。目前訴中調解限定在行政賠償、補償和行政裁量三類案件，訴前調解則無此限制，可以容納更多爭議類型。

3.為行政機關提供主動糾錯渠道，助推行政決策優化。個案救濟層面，行政爭議訴前調解為行政機關在糾紛進入司法程序前提供了自我修正的機會。以程序輕微違法案件為例，法院確認違法判決雖能實現合法性評價，但難以滿足當事人實質訴求。通過訴前調解，行政機關可以采取補充說明、重新聽取意見等柔性方式彌補程序瑕疵，這種“糾錯—協商—改進”的反饋機制使得相對人權利救濟更具主動性和及時性。此外，在群體性爭議中適用“非司法化”的訴前調解手段，可以在法庭外為糾紛當事人提供爭辯、談判和和解的平臺，在化解上訪壓力的同時避免因勝訴判決導致模仿行為。在政策調試層面，行政機關還可以借助訴前調解搭建的緩沖平臺，在調解過程中積累典型案例和爭議點，從而識別執法薄弱環節，降低同類爭議發生率，為未來優化行政決策提供調整空間。

4.整合多元解紛力量，參與社會綜合治理。社會治理是行政爭議訴前調解的一項重要功能。受到國家宏觀政策與社會治理需求的雙重催動，調解手段在行政糾紛解決中日益受到重視，并超越其替代性解紛工具的定位，發展成一種綜合型社會治理工具。這有別于民事爭議訴前調解，行政爭議訴前調解反映了法院通過引導行政糾紛當事人優先調解而能動地參與社會治理的過程。對于農村土地征收、城市房屋拆遷、企業改制、勞動和社會保障、資源環保等因社會轉型衍生的行政糾紛而言，適用行政爭議訴前調解還可以在調解過程中整合法院、上級行政機關、同級黨委多方力量，通過協調、溝通的方式解決積案陳案，避免程序空轉，或因為訴訟時效、機構變遷等問題阻礙爭議實質性化解。二是可以在同一糾紛解決過程中一攬子解決多個相互勾連的爭議，或者一并化解群體性爭議，最大限度減少當事人訟累，節約司法資源。例如，在魯案4中，案涉土地最早在1994年被村委會抽調，后又經歷土地退還、因建設高速公路征占、向第三人承包等多個行為，歷時久遠、幾經變遷，最后由村民提起群體性訴訟。受限于原告資格問題，該案難以進入行政訴訟程序，此時訴前調解更有助于一攬子、徹底地化解糾紛。

二、行政爭議訴前調解制度困境

遵循政策試驗路徑自下而上生成的行政爭議訴前調解實現了多重功能預期，具有正當性與可接受性。然而，行政爭議訴前調解和行政訴訟間不可避免地存在制度競爭關系，過度推崇行政爭議訴前調解可能使其與行政訴訟相抵觸，帶來潛在風險與挑戰。

（一）設置隱形門檻，影響訴權正常行使

行政爭議訴前調解可能異化為隱形起訴門檻，構成對行政相對人合法行使訴權的不當限制。2015年推行的立案登記制改革明確了“有案必立”的剛性要求，很大程度上破解了法院“立案難”的頑瘴痼疾，為公民行使訴權構筑了制度性防線。然而，行政爭議訴前調解在適用范圍、啟動程序、銜接機制、終結程序等方面缺乏剛性規則約束，法院可能通過訴前調解制度規避審判風險，在“調解先行、應調盡調”的政策導向下推行強制調解甚至“以調代立、以判壓調”，從而與立案登記制改革形成價值對沖。

一方面，司法責任制改革和行政檢察監督使法官在審判過程中面臨被追責的風險。由于調解書既不在內部法官責任制追究范圍內，也不在外部檢察監督范圍中，可能為法官規避裁判風險開辟制度性通道，使其通過程序規則向當事人轉嫁內外部風險。當前，行政爭議訴前調解范圍寬泛、約束較低，包括了法律關系復雜型糾紛，即爭議事項敏感、案情重大復雜、涉及政策調整和歷史遺留問題的案件類型。這類案件往往是法院不愿意處理的“棘手”案件，同時又深刻地影響到當事人的切身利益，典型如行政拆遷案件。在這類案件中，個別法院立案庭人員可能會為了避免糾紛形成訴訟而誘導當事人調解，導致矛盾糾紛“久調不結”，從而架空立案登記制改革目標。

另一方面，行政爭議訴前調解可能異化成為地方法院提高收案門檻、減少案件數量的工具。近年來，行政訴訟案件上訴和申訴率高、服判息訴率低的“兩高一低”問題顯著。為應對此困境，部分法院將調解工作考核化與指標化。例如，2022年，某省法院將訴源治理工作納入人民法院年度考核，在納入法院績效考核指標進行量化評價后，該院新收案件數實現近年來首次下降。又如，2023年某地中級人民法院在推行行政爭議訴前調解后，行政案件總量和行政機關敗訴率分別下降17.3%和1.3%。收案數量的急劇下降在直觀展現訴前調解分流糾紛成效時，也隱藏著“以調代立”的潛在風險。將調解率考評指標化、盲目追求行政案件總量下降，可能誘導法院將自愿調解變為強制調解，使得行政爭議訴前調解制度形成新的“訴權壁壘”。如何避免其成為影響訴權正常行使的門檻，成為一項亟待解決的難題。

（二）合法性審查不足，導致監督缺位

行政爭議訴前調解不具有合法性審查機制，可能削弱司法對行政的控制與約束。1989年《行政訴訟法》確定了行政訴訟中“個人—政府”對峙的基本構造，并通過“行政訴訟不得適用調解”等一系列剛性原則固化司法權與行政權之間的對抗。雖然理想化的“行政訴訟禁止調解原則”最終讓步于糾紛解決的現實需求，但是行政訴訟仍然負載著監督行政機關依法行政、保障公民合法權益的重要立法目標。行政訴訟中的司法審查機制蘊含三重法治要義：（1）司法審查通過個案裁判確立行政行為合法性標準，發揮法律的評價功能；（2）裁判文書公開機制和指導性案例制度形成示范效應，實現法律的教育功能；（3）司法建議制度延伸監督鏈條，促進依法行政水平整體提升。而行政爭議訴前調解以“糾紛解決”為優先價值取向，更強調解紛效率和達成合意，客觀上弱化了司法審查的剛性約束。

行政爭議訴前調解對依法監督行政功能的弱化主要體現為三方面：第一，非公開調解程序規避社會監督。一方面，調解的封閉性和保密性特征使得本應公開進行的司法審查轉為非公開協商程序，削弱了公眾問責與社會監督的可能性。第二，合意型解紛機制無法發揮判斷評價功能。行政爭議訴前調解的制度目標在于“止紛”而非“定爭”，不強制要求調解員對行政行為合法性進行是非判斷，消解了法律評價和判斷功能。例如，行政爭議訴前調解范圍中包含了“行政行為可能被判決確認違法，但需采取補救措施的”的案件類型。將該類糾紛納入訴前調解范圍，以“補救措施”替代“違法確認”，將導致法律評價的嚴厲性大打折扣，從而也使法院喪失了確立合法標準的機會。第三，威懾和督促力減弱。有學者主張可以通過法官場外指導和向行政機關制發司法建議的方式，在行政爭議訴前調解過程中貫徹合法性審查原則，以保障調解結果不擊穿合法性審查底線。但是場外指導和司法建議的評價激烈程度較司法判決更低，屬于輔助性措施，難以發揮同等的威懾和督促力。在司法實務過程中，對于采取訴前調解方式解決的行政糾紛，法院較少再對調解結果進行嚴格的合法性審查。

（三）弱化規則再生產，規范價值和示范效果不強

行政訴訟除具備解決爭議、權利救濟和監督行政的三重功能外，還為法官詮釋公共價值、平衡多元利益沖突、確立社會行為準則和凝聚社會共識提供了重要平臺。例如，在征地拆遷、企業改制、勞動與社會保障和環境資源保護等相關案件中，有的蘊含深層次社會矛盾，通過訴訟的方式可以更好地暴露問題，使之得到制度性、全面性的解決，從而達到充分發展法律、提高社會治理水平、完善施政政策等效果。此外，行政訴訟的存在也為行政爭議訴前調解提供了參照系，人們在接受調解結果時往往會考量同一案件進入訴訟的成本和收益，因此調解等替代性糾紛解決機制也被稱為“在法律陰影下的談判”。

行政爭議訴前調解的保密性、非公開性、缺乏說理性等特征使其存在以下局限：一是矛盾預警和社會示范功能弱化。實踐中，部分地區的訴前調解工作確實發揮了較好的糾紛解決效果。例如，最早試點訴前調解的上海市鐵路運輸檢察院在調解中心運行半年后，訴前糾紛化解率達到21.9%，平均調解時長20天且零投訴。但在化解個案糾紛同時，行政爭議訴前調解也掩蓋了可能大量存在的社會矛盾，使其沒有暴露于公眾監督的視野之中，法官也無法通過判決的方式為后續政府行政提供示范效應和行為指引。二是規則再生產效果較弱。行政爭議訴前調解的保密性特征使其不能輸出正式的司法產品以反哺法律、制度和政策本身，對同類爭議也難以形成連貫一致的處理標準。三是釋法說理功能不強。調解協議通常只記載結果性內容，缺乏對事實認定和法律適用的詳細說明。事實上，調解為達成令雙方都感到滿意的沖突解決方案，往往并不運用現有法律規范解決雙方沖突，有時甚至可能以損害法律原則為代價。

（四）簡化程序控制，增加結構性不平等

行政爭議訴前調解對效率價值的追求往往以簡化程序控制為代價。行政訴訟力圖通過正式法律機制和嚴格法律程序實現司法公正的目標，行政機關負責人出庭應訴、法官回避制度、審限審級規定、證據約束規則等程序要求在一定程度上增強了處于相對弱勢地位起訴方的訴訟能力。對抗制訴訟程序的另一面是它太“昂貴”了，調解這類非正式程序在一定程度上可以優化司法資源乃至社會資源分配。但是，行政爭議訴前調解這類非正式機制也因其簡化的程序而具有如下不足：（1）強化行政機關強勢地位，增加結構性不平等。基于行政爭議訴前調解發揮社會綜合治理的功能預期，其在化解沖突的同時也暗含著國家通過積極干預來矯正和壓制行政糾紛的意圖，這種意圖將強化行政機關的強勢地位，難以形成“無瑕疵的合意”。（2）提供打折的正義。從調解理論上看，調解應以“當事人主導型”為主，調解的啟動是基于當事人衡量裁判和調解成本收益后的理性選擇。但在我國，調解程序的啟動呈現出“法官主導型”特征，法院對于啟動調解有其自身利益導向和目標追求。因此，有學者指出推崇調解的結果不過是向因缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質次廉價的正義而已。（3）放松對地方違法行為的控制。在國家治理視角下，行政訴訟也充當著控制地方政府違法行為的政治控制機制，具有制度公正和監控成本低廉的優勢。而如果更多的行政爭議通過訴前調解而非行政訴訟的方式予以化解，一定程度上將掩蓋地方違法行為，減弱中央對地方行政權力的監督與約束力度。

（五）減損司法權威，誘發虛假調解等失范行為

作為一種基于地方試驗的制度創新，行政爭議訴前調解法律規定闕如，可能誘發強制調解、虛假調解等失范行為，減損司法權威。行政爭議訴前調解本質上是一種規避正式法律制度的非制度化行為，這種法律規避行為雖然在短期內具有實用價值，但剛性法律約束不足，可能誘發各行為主體的策略性行動，使訴前調解成為各方博弈的“灰色地帶”。從法治發展的長遠視角來看，其負面影響不容忽視：其一，導致行政權力處分失范。訴中調解受《行政訴訟法》第60條嚴格限制，將調解范圍約束在法定框架內，而訴前調解缺乏明確法律規制，可能導致三類權力處分失范現象：（1）行政機關為息事寧人不當讓步，損害公共利益；（2）行政相對人借調解要挾獲取超額利益，形成不良示范；（3）出現虛假調解和濫用調解現象，擴大權力尋租空間。其二，導致司法功能萎縮。面對疑難棘手案件，法院可能基于自我保護目的“以調代審”，從而加劇法院自我限縮，抑制減損司法權威。在面臨行政爭議與民事爭議交織、歷史久遠依據變遷、有涉外因素、涉及重大政策等疑難復雜類案件時，法院傾向于采取訴前調解的做法，其本質是法院出于自我保護目的對司法權的自我限縮和自我抑制。通過行政爭議訴前調解的手段，法院得以合法化其不立案行為、降低案件增長數量。而當這一策略被頻繁使用時，將不可避免地損害法院自身的權威性和司法公信力，并進一步削弱其司法權能。

整體來看，訴前調解作為一種“模糊的法律產品”，雖然發揮了獨特功能，彌補了判決的僵化和不足。但需要注意的是，行政爭議訴前調解的非規范性、調解程序的簡便性和調解結果的保密性可能使其功能偏離預設軌道，成為一種易被操作和利用的工具，使法院以“方便群眾”之名行限制剝奪公民訴權之實，產生行政權掙脫司法權監督、司法權越位于訴權制約之外的負面后果。

三、行政爭議訴前調解的規范化

行政爭議訴前調解既源于法院應對“案多人少”困境的現實需求，也折射出行政訴訟制度在糾紛解決功能上的結構性局限。這種自下而上的制度創新雖然存在規避行政訴訟法之嫌，但從制度變遷的視角看，也反映了正式制度與非正式制度間的良性互動和博弈，促使制度制定者重新審視、調整和修補現有制度，從而刺激并催化了制度創新，為行政訴訟制度的完善提供了實踐樣本。當前的關鍵在于如何對行政爭議訴前調解進行規范化改造，以應對潛在不足與挑戰。

（一）規范依據：提高訴前調解規范層級

當前，行政爭議訴前調解的規范依據存在效力位階低、內容單薄、規則不一致等問題。因此，有必要提高行政爭議訴前調解規范層級，存在以下兩種方案：一是適時修法，通過修法從根本上解決行政爭議訴前調解正當性基礎薄弱及其與訴中調解的規范斷裂的問題。對此，有學者指出“可以通過修法，在‘訴前調解—訴中調解’和‘訴前調解—行政訴訟’兩個面向上形塑切實可行的關聯性、體系性”。本文贊同這種觀點。修法方式上，可以適時修改行政訴訟法，將行政訴訟調解的啟動時機擴大到訴前；也可以考慮在特別法規定中增加相關條款，例如，納入到《人民調解法》中；還可以通過地方立法先行的方式進行試點，例如，在各省市《多元化解紛促進條例》或《行政調解法規》中增加對行政爭議訴前調解的專章規定。修法時機上，可以先進行地方立法試點，在充分總結地方立法經驗、廣泛聽取各方意見的基礎上，再進行全國性的立法。二是出臺針對行政爭議訴前調解的專門規定，對訴前調解的適用范圍、審查機制、調解組織、實施程序和保障措施等進行詳實安排。當前行政爭議訴前調解“政出多門”現象較為明顯，最高人民法院和地方法院均出臺相關政策，容易導致適用的混亂和沖突。因此，在修法時機尚不成熟時，可以考慮先由最高人民法院和司法部聯合出臺專門規定，實現規范的內部統一，為完善訴前調解制度提供有力的支持措施。

在未來修法中，可以規定如下條款：一是概括性條款，明確“對于法律規定可以調解的案件，通過依法裁判方式難以實質性化解爭議的，人民法院可以引導起訴人向依法設立的調解組織申請訴前調解”。二是原則性條款，強調行政爭議訴前調解遵循自愿與合法兩項基本原則。雖然自愿與合法是調解的基本原則，但實踐中不易落實，可以通過如下措施予以保障：（1）明確行政相對人的調解程序選擇權和拒絕權，建立當事人對強制調解、以判壓調現象投訴舉報的有效渠道。有學者指出，當前法官責任制和行政檢察監督采取的是“以官督官”的權力型監督模式，無法覆蓋到訴前調解，對此，可以將其轉變為“以民督官”的權利型監督模式，強化當事人權利，避免法院利用調解制度向其轉嫁審判風險。（2）推進行政爭議訴前調解的制度化，進一步明確行政爭議訴前調解的適用范圍、審查機制、調解主體和實施程序。對此，將在后文展開具體分析。三是保障性條款。保障機制不足是制約行政爭議訴前調解有效發揮預期功能的關鍵因素。例如，由于地方財政預算有限，部分行政爭議多元化解中心面臨運行不暢、人財物保障不足等問題；又如，由于缺乏容錯免責機制，部分行政機關可能擔心被問責，從而不愿積極調解，而是消極坐等法院裁判。從資源配置上看，訴前調解可以通過調動社會解紛資源減輕司法壓力，優化公共資源的整體配置。訴前調解制度的有效落實仍需依賴法院、政府、黨委和社會力量的協同助推，并通過立法提供完備的保障和支持。

（二）適用范圍：明確列舉訴前調解范圍

通過類型化的方式對訴前調解糾紛類型進行列舉，可以超越調解個案化、情景化、經驗性的特征，在更抽象、普遍層面提供知識供給。最高人民法院和地方法院出臺的相關司法政策文件中在規定訴前調解范圍時都使用了該方法，但是存在類型化程度不足、不確定法律概念過多、法官主觀裁量空間過大等問題。通過對案例進行提煉、抽象和總結，本文認為可以通過“肯定列舉+否定列舉”的方法明確訴前調解范圍。

1.肯定列舉。可以將適用訴前調解的行政糾紛概括為如下類型：

（1）涉及行政賠償、行政補償、行政協議、行政給付、行政獎勵等，具有金錢給付請求的行政糾紛。首先，因違法行政行為引發的行政賠償糾紛，或依法需要予以相對人行政補償的糾紛，就行政賠償或補償數額有爭議的，可以適用行政爭議訴前調解。其次，在行政協議領域，因行政機關行使行政優益權單方解除協議產生的爭議，或者行政給付領域關于行政補助金的爭議，就賠償或補助金額有爭議的，也可以適用行政爭議訴前調解。其中，行政給付行為中涉及基本民生問題的應當尤其受到關注，“這類案件大多因征地拆遷、舊城改造、工傷認定等行為引發，當事人往往身陷艱難處境需要給予托底式的特殊民生保障，”如“魯案1”“皖案1”便屬于此類，體現了法院參與社會治理的功能和司法為民的理念。

（2）涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收征用等，就行政機關行政裁量行為存在爭議的糾紛。行政爭議訴前調解要求系爭行政機關對公權力具有實體處分權，這種處分權通常與裁量行政行為相掛鉤。行政訴訟法上，行政機關對訴訟標的具有實體處分權又可以進一步分為形式和實質兩方面，形式上指行政機關可以通過締結和解契約的方式行使公權力，實質上指行政機關對訴訟標的具有事務和地域管轄權。具體而言，存在以下三種情況：①行政機關對于行政處分享有裁量余地；②事實認定存有疑義；③行政處分妥當性或合理性存在爭議的情況。因此，對于行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收征用等行政行為，就行政機關的行政裁量行為存在爭議的糾紛，可以適用訴前調解。

（3）申請行政機關履行法定職責，且履職申請具有合理性的糾紛。一般而言，履行法定職責屬于羈束行政范疇，但我國行政體制改革背景下，機構變遷較為頻繁，可能產生履職滯后或履職機關銜接不暢等情況，這類糾紛也適宜使用訴前調解。例如，在“吳某訴霍山縣人力資源和社會保障局履行支付工傷保險醫療費用案”中，因為機構改革，原霍山縣醫療保障局的支付工傷保險待遇職責轉移至人力資源和社會保障局，但職責變更后業務交接尚未完成，行政機關履職出現滯后，損害行政相對人合法權益，法院最終選擇調解方式化解爭議。在此類政策變遷、機構職責變更、行政機構調整的案件中，行政爭議訴前調解是更有助于切實化解糾紛的方式。

（4）其他通過依法裁判方式難以實質性化解的行政糾紛。由于行政爭議訴前調解尚在試行過程中，難以完全封閉式列舉，因此可以設置兜底條款。但有必要對該兜底條款進一步細化，以避免其成為口袋條款。本文認為主要包括以下幾種情況：①缺乏正式司法程序中的權利保護必要的行政糾紛。例如起訴超過訴訟失效，此時原告雖然具有訴的利益，但不具有勝訴可能性，可以通過訴前調解提供更全面的權利救濟；②不具有可裁判性的行政糾紛。例如原告請求法院裁判被告依法履行法定職責，但該依法履職行為客觀上無法實現，或者原告請求的裁判內容客觀無法執行；③因誤解和情感對立引發的行政糾紛。這類糾紛中當事人往往需要一個傾訴、對話和宣泄平臺，訴前調解可能更有助于實現雙方溝通、彌合分歧。④需要一并解決相關民事爭議的行政糾紛。例如，在“張某等訴蕪湖市鏡湖區住房城鄉建設交通運輸局房屋征收補償協議案”中，雖以行政訴訟為外衣，但核心爭議是家庭成員對于被征收房屋繼承份額的糾紛，僅對涉案房屋征收補償協議進行撤銷無法回應當事人真實訴求。

2.否定列舉。應當為行政爭議訴前調解進行否定列舉，包括兩項：（1）涉及重大且明顯違法行政行為；（2）調解行為可能損害國家利益、社會利益和他人利益的。此外，在當前司法政策文件的列舉中，有的列舉還包括了“當事人人數眾多、可能影響社會穩定的案件”“案情重大復雜具有敏感性的”“相對人要求和解的案件”等情況。這些列舉應當予以刪除：一是除訴前調解外，依法裁判本身也是實質性解決行政爭議的重要手段。若將案情復雜型、群體訴訟型等復雜爭議“一攬子”裝入訴前調解中，將使法官怠于履行依法裁判職責，可能導致訴訟向調解的逃逸；二是目前訴前調解中心的調解員多由人民調解員，或者人大、政協、政府工作人員等特邀調解員擔任，解決復雜法律糾紛的專業能力較為薄弱；三是這些列舉具有口袋型特征，尤其是“相對人要求和解的案件”，可能使調解范圍泛化，導致濫用調解。

（三）審查機制：建立合法性審查機制

目前，針對行政爭議訴前調解的合法性審查程序，學界主要提出了兩種觀點，分別是“司法確認模式”和“場外指導+司法建議模式”。前者指出可以建立對于行政訴前和解協議的司法確認審查機制，由法院對行政訴前和解書進行司法確認審查，以避免惡意串通、虛假調解等現象，排除重大且明顯違法的情形，并且可以產生類案效果，對類似爭議進行相同處理。司法確認審查模式以形式審查為主，實質審查為輔。后者則認為可以通過法官場外指導和制發司法建議的方式落實合法性審查。這兩類方式雖然在一定程度上可以落實合法性審查，但均具有局限性。“司法確認模式”的局限在于審查范圍有限，因為并非所有的訴前調解都通過和解協議方式結案，絕大多數案件可能通過行政機關主動撤銷、變更違法行為或主動履行行政職責方式終結糾紛，因此司法確認程序中的合法性審查只能覆蓋很小一部分訴前調解的行政爭議。“場外指導+司法建議模式”的局限則在于：一方面，法官過早介入訴前調解可能破壞程序的中立性，導致“調審合一”的異化風險；另一方面，司法建議在督促行政機關依法行政方面效果有限。

本文認為，破解這一制度困局應當構建訴前調解的合法性審查機制。在程序入口端，建立“負面清單+專業預審”制度：首先，通過類型化列舉不得調解的行政行為，如涉及重大公共利益或者第三人利益的行政行為、重大且明顯違法等；其次，在將行政糾紛移交給行政爭議訴前調解組織前，對擬調解案件進行初步篩查，排除超越訴前調解范圍的行政爭議。在程序出口端，應建立“形式審查全覆蓋+實質審查分梯度”的復合機制：對所有調解結案案件進行最低限度的形式審查，重點核查調解主體資格、標的可處分性等要素；對涉及民生重點領域或特定類型的案件，則啟動實質審查程序。這種分層審查機制既能保障審查效率，又可實現對關鍵領域的重點監督。需要特別強調的是，穿透式審查機制的構建必須與調解程序的特性相適配。在審查強度上，應當遵循“必要性原則”，避免將訴訟程序的全面審查標準簡單移植到調解場域；在審查方式上，可采用“形式審查為主、實質審查為輔”的彈性機制；在審查效力上，應當建立“瑕疵調解行為撤銷制度”，明確重大程序違法或實體違法的調解協議可經司法審查予以撤銷。唯有構建起剛柔并濟、層次分明的審查體系，方能在保障當事人程序選擇權與維護行政法治原則之間達成動態平衡。

（四）調解主體：助推調解組織機構化發展

應當由具有獨立性和中立性的調解中心或者調解委員會主導行政爭議訴前調解。按照調解的一般理論，進行調解的主體應當是與系爭案件和處理結果沒有利害關系的中立第三方。此外，基于“訴調分離”原則和審判程序公正性的考慮，大多數觀點也支持由法院外的機構和組織進行調解。雖然目前各地訴前調解實踐尚未統一，但比較多的做法是由新設的“行政爭議多元化解中心”進行調解，通過整合社會各方力量，由退休法官、執業律師、復議工作人員等組成特聘調解委員會進行調解。總體而言，由行政爭議多元化解中心進行居中調解是一項切實可行的做法，這種模式在實踐中獲得較多認可與運用，是未來行政爭議訴前調解的發展方向。但是在推行中也面臨一些問題，其中最主要的問題在于調解中心屬于新設機構，需要同時配備組織、人員和財政方面的保障。調解中心也屬于政府法院共建單位，需要明確具體牽頭機構以更好地發揮激勵效果并落實相關責任。本文認為，可以由法院、同級黨委為行政爭議訴前調解提供釋法指導和資源供給。一方面，法院通過場外指導的方式參與訴前調解。法院對糾紛的場外指導活動，類似于對行政爭議的中立評估機制，后者指“發生行政爭議后，將糾紛提交至具備專門知識的中立評估員，對案件進入行政訴訟和復議的前景作出獨立預測，供相關主體參考的活動”。對于某些事實法律清晰、裁判結果確定的案件進行法律釋明，能為當事人提供心理預期、降低過高的解紛期待、促進當事人之間達成和解。但是需注意，法院在參與搭建調解平臺時則需保持適當的中立性，避免“壓迫型”“合謀型”或“遷就型”調解。另一方面，同級黨委通過資源協調和牽頭領導的方式參與訴前調解。目前來看，訴前調解暫時離不開黨委的主導和統籌，后者為實際工作開展提供了較強激勵和資源供給，被認為是訴前調解的基礎性要素。但也要注意調解中心相對于地方政府的獨立性，未來應當推進調解中心的社會化、多元化、獨立化與機構化，真正落實其“第三方組織”的性質。此外，目前各地建設的“行政爭議多元化解中心”也存在形式化特點，并未落實到實體機構，未來可以考慮與各地已經建設的“一站式矛盾糾紛調解中心”整合，統籌包括人民調解、民事調解、行政調解、復議調解、訴前調解在內的多項調解工作，避免制度疊床架屋和重復調解糾紛。

（五）實施流程：細化訴前調解程序要求

調解程序通常以簡便和非正式性為特征，一般并無嚴格程序要求。但是，考慮到行政爭議訴前調解的特殊性，有必要對其實施流程予以規范，提高訴前調解的制度化、專門化程度。具體而言，可以從啟動、實施、終結和銜接四個方面對訴前調解程序進行完善：

1.啟動。當事人提交到法院的行政爭議，屬于訴前調解范圍，且經立案庭預審后不屬于負面清單情況的，可以由立案庭法官在征求雙方當事人同意后，將該爭議移交到行政爭議多元化解中心進行訴前調解。在判斷是否引導至調解組織進行訴前調解時，立案法官還應該綜合考慮解紛的難易程度、緊迫性、當事人參與調解的意愿以及情感對立的嚴重程度。對于更適合通過訴前調解化解的糾紛，法院可以告知原告調解程序相比于審判程序的優越性，鼓勵其優先考慮訴前調解。此外，還可以“對被訴行政行為的合法性進行預判，引導行政機關接受訴前調解”。在原被告雙方同意進行訴前調解后，立案庭應當將起訴狀及相關證據移交到調解組織。

2.實施。訴前調解的實施程序包括以下幾個要點：（1）模式選擇。棚瀨孝雄將調解分為判斷型、交涉型、教化型和治療型四種模式。其中，判斷型調解追求的是“以法律規范作為基本標準，調解人致力于使調解的結果盡量接近于裁判，但是在缺少明確的法律規范或法律處理結果明顯不佳的情況下，調解人會發揮靈活性以尋找更好的方案”。以法律規范為基準框架的判斷型調解，能夠發揮調解程序的衡平功能，既能維系行政爭議處理中的法秩序統一，又可借助調解程序的彈性空間實現個案正義，契合行政爭議訴前調解既不突破合法性審查底線又要實質性化解爭議的雙重價值取向。（2）調解時限。當前相關司法政策文件采取30日到3個月不等的時長安排，應當進一步統一。鑒于訴前調解主要目的在于實質性化解爭議、發揮社會治理和案件繁簡分流等功能，時間不宜設置過長，應以30日為宜。一則需要訴前分流的案件多為具有調解空間的簡易案件，不需要過長時間；二則對于調解難以達成雙方合意的案件，過多延長時間也無法進一步提高調解效能，反而容易導致久調不決，耗費時間和金錢；三則與法院委派調解的時限規定保持一致。（3）爭點整理和過程記錄。調解員在訴前調解過程中應當進行爭點整理和過程記錄。其中，爭點整理可以幫助爭議雙方梳理無爭議事實、明確調解方向；過程記錄則有助于訴前調解與訴訟程序的銜接和轉化，實現“訴調對接”，便于調解不成時，簡化后續訴訟流程。（4）類案指導。可以由法院和調解組織聯合建立訴前調解案例庫，定期收集與公布訴前調解典型案例，增加訴前調解案件的示范性和指導價值，供調解員在后續調解過程中參照適用。

3.終結。（1）調解成功且達成和解協議的，由法院進行司法確認。和解協議應當被視為一種特殊的行政協議，協議內容具有可執行性且經過司法確認的，可以作為執行的依據，具有強制執行力。在德國行政程序法中，行政和解協議被定義為“在理智評估事實或法律狀態的基礎之上，雙方通過相互妥協的方式，旨在消除既存不確定狀態的公法契約”。德國的行政和解協議與我國訴前調解制度中的和解協議都具有雙重屬性，既是終結行政程序的程序行為，也是一種特殊的、具有行政法上權利與義務的公法契約，因此可以由法院進行司法確認并獲得強制執行力。（2）調解成功但未達成和解協議，或者和解協議不具有可執行內容、不符合司法確認要求的，可以通過其他激勵措施鼓勵當事人自主履行。例如《最高人民法院關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》第5條第2款規定：“建立非訴訟調解自動履行正向激勵機制，通過將自動履行情況納入誠信評價體系等，引導當事人自動、即時履行調解協議，及時化解行政爭議。”可以探索多種激勵機制，鼓勵爭議雙方自動履行和解協議。（3）調解失敗的，轉入訴訟程序。由調解組織向立案庭移交起訴狀、證據以及調解過程中形成的爭點整理和內部記錄等材料。

4.銜接。訴前調解與復議、訴訟制度應當保持在機構、人員和程序上的分離，但糾紛處理流程和平臺則需要銜接貫通，避免孤立地適用各種解紛機制，而是最大化地發揮整體多元糾紛解決體系的效用。具體來說可以從如下方面進行銜接：一是規范上貫通，應當保證具體條款上的聯動。譬如時限規定上，進入訴前調解的案件應當將調解時長排除在起訴時限外，以防因為調解而延誤訴訟。此外對于屬于固定時限的案件應該謹慎調解，例如合同撤銷權屬于適用1年除斥期間的形成訴權，應當保障當事人即使接受調解后也仍有調解不成繼續訴訟的余地。二是平臺上銜接。從便利當事人角度出發，可以結合數字法治政府建設，通過平臺化數字化的方式強化復議、訴訟和調解的銜接。例如浙江省推出“浙江解紛碼”，和法院辦案系統互聯互通，將收案登記、訴前調解、司法確認、立案審理等程序有效銜接，在數字化場景下一站式解決糾紛。

結論

行政爭議訴前調解在案件分流、權利救濟、行政糾錯和社會協同等方面功能初顯，為其制度正當性提供了現實支撐。然而，過度強調結果導向與實用主義的制度實踐也衍生出不容忽視的法治隱憂。基于此，本文的核心關懷在于如何通過法治化建構，應對行政爭議訴前調解的潛在風險，有效調和“合意型”調解機制與“對抗式”訴訟制度之間的價值張力，使其在保持制度活力的同時，始終運行在法治的軌道上。研究發現，行政爭議訴前調解在實現“糾紛繁簡分流”政策目標的同時，正衍生出設置隱形門檻、規避司法審查、淡化程序控制、弱化規則再生產、減損司法權威等弊端。對此，可以從法律規范、適用范圍、審查機制、調解主體和實施程序五個維度提出法律應對策略，使得行政爭議訴前調解與行政訴訟形成功能互補而非價值對沖。