專訪丨劉守英：進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，中國城市的機(jī)會(huì)在哪里？

劉守英

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

改革開放以來，城市化如一架大馬車般，拉著中國經(jīng)濟(jì)前進(jìn)。

690多座城市拔節(jié)生長，9.4億人進(jìn)城落腳，27座萬億城市以不足3%的國土面積，承載了全國約1/4的人口規(guī)模和超4成的經(jīng)濟(jì)體量。

中國城市仍是整個(gè)國家的動(dòng)力源。用中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英的話說，“城市搞得好，整個(gè)國家的發(fā)展動(dòng)能、發(fā)展方式基本上就能撐得住。”

從這個(gè)意義上理解，時(shí)隔十年再次召開的中央城市工作會(huì)議意義重大。

與2015年那次中央城市工作會(huì)議不同的是，當(dāng)前中國的城市化率已接近70%，城市化速度呈規(guī)律性放緩，從“快速增長期”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)定發(fā)展期”，這一重大判斷，為新一輪城市發(fā)展定下了鮮明基調(diào)。過去在“增長主義”下，靠做大GDP就想“一俊遮百丑”的標(biāo)準(zhǔn)不奏效了，城市治理若不提質(zhì)增效，很可能“一丑掩百俊”。

劉守英認(rèn)為，現(xiàn)代城市的本質(zhì)是秩序文明。中國城市未來的核心問題在于如何構(gòu)建現(xiàn)代城市秩序。城市化早期不都是美好的，經(jīng)歷了野蠻生長以后，城市會(huì)進(jìn)入到一個(gè)在“人民城市”理念下的長期的成熟發(fā)展期。“就是讓城市更成熟，真正成為讓人心儀的城市。”

在這種情況下，“衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)、教育成長”這些關(guān)于“人”的日常，成為城市充實(shí)內(nèi)涵的重中之重。值得注意的是，“人民城市”也是進(jìn)城農(nóng)民的城市，在這次重大轉(zhuǎn)折中，理應(yīng)讓他們擁有成體系的城市權(quán)利，享有和本地城里人同等的城市權(quán)利。

五年前，劉守英在接受每日經(jīng)濟(jì)新聞·城市進(jìn)化論專訪時(shí)曾判斷，“‘十四五’時(shí)期中國城市將劃出‘生死線’”。這位被外界稱為“從土里拔出來”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)時(shí)給出的諸多預(yù)測，在這五年間幾乎都得到了印證。

進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，中國城市的發(fā)展機(jī)會(huì)在哪里？作為國家動(dòng)力源的城市，該如何解決眼下的種種“陣痛”實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型？日前，我們再次邀請(qǐng)劉守英深度解析、前瞻預(yù)判。

以下是我們的對(duì)話。

1

從快轉(zhuǎn)慢

“我們必須學(xué)會(huì)過慢日子”

城市進(jìn)化論：我們過去常用“人類史上規(guī)模最大、速度最快”來形容中國的城市化進(jìn)程，但2019年城市化率超過60%以后，這個(gè)速度明顯放緩，這種變化對(duì)城市工作影響很大。

劉守英：是的。快速的城市化和慢下來的城市化，是兩種完全不同的發(fā)展模式。快速城市化是擴(kuò)張的。在上一個(gè)階段，我們把城市的規(guī)模做起來、框架搭起來，城市有大量機(jī)會(huì)，大多數(shù)在城里的人靠房地產(chǎn)獲得了財(cái)富增值。包括政府，大家也都帶著很樂觀的擴(kuò)張想法，不斷修編規(guī)劃、賣地融資。

現(xiàn)在從快走向慢，意味著我們處在一個(gè)轉(zhuǎn)折期，這個(gè)過程中出現(xiàn)了很多新情況，一切都在改變。最突出的表現(xiàn)就是征地變慢，賣地變得不像之前那么容易，土地的功能不像原來那么強(qiáng)，也就是說，整個(gè)城市的發(fā)動(dòng)機(jī)在發(fā)生變化。

這些變化是轉(zhuǎn)型中必然出現(xiàn)的，關(guān)鍵是怎么解決這些“陣痛”、面對(duì)這個(gè)轉(zhuǎn)折期。原來我們都是用“更快”的方式來解決快速增長階段的問題，現(xiàn)在必須找到未來的方向。

城市進(jìn)化論：穩(wěn)定發(fā)展期就不能再用原來那套打法。

劉守英：這是肯定的，發(fā)展的邏輯變了，我們必須學(xué)會(huì)過慢日子。

過去幾十年，中國老百姓積累的財(cái)富就是房子。這種財(cái)富效應(yīng)其實(shí)是寄托于城市快速擴(kuò)張的預(yù)期，城市人口會(huì)增長、房地產(chǎn)會(huì)升值，于是大家在一個(gè)樂觀的預(yù)期下“買買買”。但這其實(shí)違背房地產(chǎn)財(cái)富效應(yīng)的基本規(guī)則——只有區(qū)位好的、有發(fā)展前景的房子才會(huì)增值。現(xiàn)在看來，這個(gè)財(cái)富效應(yīng)是會(huì)縮水的，大家對(duì)房地產(chǎn)的投資預(yù)期也變了。

同時(shí)，政府運(yùn)營城市的模式也面臨挑戰(zhàn)。原來靠土地資本化，這個(gè)模式在上一輪創(chuàng)造了城市發(fā)展的奇跡，在如此短的時(shí)間里，各種各樣的城市平地拔起。現(xiàn)在賣地收入下降，市政建設(shè)資金來源出現(xiàn)斷檔，政府發(fā)現(xiàn)很多想法也實(shí)現(xiàn)不了了。

此外，原來大量的人進(jìn)到城市，現(xiàn)在這些人該何去何從？聚在城市的人，也給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)，包括怎么處理原住民與新來的人之間的關(guān)系，怎么滿足不同代際群體的需求，以及城市空間“虛實(shí)并存”對(duì)人際關(guān)系的影響，都需要政府更新治理思維。

我們需要讓城市變得“友好”。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來講，它們的城市上百年沒有建太多新東西，主要任務(wù)其實(shí)是想辦法讓不同群體在城市空間下和諧共處。所以，對(duì)中國城市來講，穩(wěn)定發(fā)展期不能再“搭框子”，必須要“裝東西”。

2

機(jī)會(huì)仍在

“內(nèi)涵充實(shí)也是一種增長”

城市進(jìn)化論：從快到慢的過程給城市帶來了這么多變化，接下來該如何走好“穩(wěn)定發(fā)展期”？

劉守英：關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)和理解穩(wěn)定發(fā)展期本身的特點(diǎn)，作出適應(yīng)性調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

首先，要從“土地本位”轉(zhuǎn)向“人的本位”。擴(kuò)張慢下來以后，城市必須解決人的問題，回歸本質(zhì)。人們待在這個(gè)城市，最起碼得很充實(shí)、有事干，能實(shí)現(xiàn)理想，也能享有他應(yīng)該享有的權(quán)利。

第二，城市的發(fā)展動(dòng)力機(jī)制變了，必須從解決“總量問題”轉(zhuǎn)向解決“結(jié)構(gòu)問題”。上一輪城市發(fā)展把規(guī)模做起來，但內(nèi)部比較粗糙。城市更新就是要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，包括每一個(gè)街區(qū)、每一條道路的功能更精細(xì)，用地結(jié)構(gòu)更合理，讓待在城里的人感受到宜居、舒適和便捷。這是個(gè)細(xì)活，需要慢慢雕琢。

第三，必須從原來“增長主義”理念下的重增長，轉(zhuǎn)向“人民城市”理念下的重內(nèi)涵。

盡管中國有很悠久的城市歷史，但我們原來對(duì)“城市”、尤其是“現(xiàn)代城市”的理解太過簡單，好像把它做大、建一些所謂的現(xiàn)代化地標(biāo)就可以了。高速發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)增長概念，這種“增長主義”下的城市都是一個(gè)模子，只有一種“外殼”，所以才被詬病“千城一面”。

進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期以后，城市必須注重內(nèi)涵，注重品質(zhì)、精神、文化。這些內(nèi)涵會(huì)讓城市變得跟原來“增長主義”下的城市不一樣，才能吸引不同的人群。如果中國幾百座城市都有自己的內(nèi)涵，多美呀。

城市進(jìn)化論：在這種“穩(wěn)定”階段，中國城市的發(fā)展空間又在哪？

劉守英：首先要明確，“穩(wěn)定發(fā)展期”仍然是一個(gè)發(fā)展期。到目前為止，我們的戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間還有18個(gè)百分點(diǎn)左右的差距，“兩率”合一的話，還有很大增長空間。

第二，城市發(fā)展還是中國經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力源。在整個(gè)動(dòng)力源里面，內(nèi)涵充實(shí)也是一種增長——城市更新、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，都是增長。千萬不要以為就到此為止了，這里面蘊(yùn)藏了大量機(jī)會(huì)，不是說城市就衰竭了。

我們必須認(rèn)識(shí)到，從快速增長轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展是規(guī)律性的，同時(shí)它還是會(huì)增長，我們依然有機(jī)會(huì)，只是不能再像原來那樣，城市發(fā)展必須是高質(zhì)量發(fā)展。

3

安居樂業(yè)

“城市的業(yè)態(tài)應(yīng)該高度豐富”

城市進(jìn)化論：這次會(huì)議明確提出“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”，作為新一輪城市發(fā)展的指引，怎樣才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？

劉守英：我認(rèn)為關(guān)鍵是要真正落實(shí)“人民城市”的理念。如果理念不變，城市的發(fā)展方式不會(huì)變，動(dòng)力機(jī)制也改不了。

所以首先需要搞清楚，“人民城市”這個(gè)城市是為了誰？如果是為GDP、為基礎(chǔ)設(shè)施，那就是“物的城市”，如果不轉(zhuǎn)向“人的城市”，那這個(gè)城市就沒有生命力，沒有意思。城市的生命力一定在人。

城市的“人民”，我認(rèn)為包括兩類，一類是原來在城的人，另一類是進(jìn)城的人。在新的城市發(fā)展階段，“人民”一定是一個(gè)“總”概念。落實(shí)人民城市理念，就是要解決這兩類人的人民主體性的問題，保證每一個(gè)在城的人的基本權(quán)利。

城市進(jìn)化論：這兩類人的“人民主體性”，具體指什么？

劉守英：第一，要能表達(dá)。城市轉(zhuǎn)向內(nèi)涵增長、向內(nèi)發(fā)展，具體到一塊土地怎么用，是建公園還是落學(xué)校、又或是搞產(chǎn)業(yè)，都會(huì)直接影響老百姓在城市的狀態(tài)，這意味著城市跟人民的連接性增強(qiáng)了。從這個(gè)變化來說，人民主體性的核心是老百姓得參與到城市發(fā)展當(dāng)中，政府得跟他商量，城市形態(tài)從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“人民主導(dǎo)”。

第二，要安居樂業(yè)，所以“人民城市”應(yīng)該以就業(yè)為導(dǎo)向，讓大家有事干。城市的業(yè)態(tài)，一方面要能體現(xiàn)高科技、創(chuàng)新性、引領(lǐng)性，同時(shí)也要有和老百姓生產(chǎn)生活相匹配的內(nèi)容。不同的人進(jìn)到城市以后，會(huì)相互創(chuàng)造需求，產(chǎn)生很多具有煙火氣、活躍的業(yè)態(tài)，這些小的業(yè)態(tài)能支撐老百姓“樂業(yè)”。所以，城市的“業(yè)”應(yīng)該高度豐富，是高度生活化、多樣化的，這樣才有活力，大家才愿意來。如果產(chǎn)業(yè)單一同質(zhì)，怎么可能不卷？

另外，現(xiàn)在這個(gè)階段，安居的核心是宜居。既要讓老百姓有一個(gè)長期穩(wěn)定可預(yù)期的生活居所，還要注重質(zhì)量改善，原來大家可能是買一個(gè)“殼”，現(xiàn)在要講求舒適。城市的質(zhì)量，其實(shí)很大一部分指的是住房質(zhì)量。

第三，人民對(duì)城市生活得有希望、有期待。所以前面說到，今后的城市發(fā)展要讓老百姓有參與感，他介入得越多，和他利益相關(guān)的內(nèi)容越多，他就越關(guān)心這個(gè)城市。老百姓對(duì)未來發(fā)展有長期穩(wěn)定的預(yù)期，就能長治久安。

4

城市平權(quán)

“進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)擁有成體系的城市權(quán)利”

城市進(jìn)化論：這些基本權(quán)利應(yīng)該落實(shí)到每一個(gè)在城的人身上，所以您一再強(qiáng)調(diào)“人民”是一個(gè)“總”的概念。

劉守英：是的。“人民”不能只是本地的城里人，一定要包括進(jìn)城的和未來還要進(jìn)城的這些人。“城市”既是城里人的城市，也是進(jìn)城農(nóng)民的城市。農(nóng)民進(jìn)到這個(gè)城市，他就是在建設(shè)城市，就對(duì)城市有貢獻(xiàn)，理應(yīng)是“人民城市”里“人民”的一部分。

這些年，我們在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上做了很多努力，取得了一些進(jìn)展，但現(xiàn)在既然是一次重大轉(zhuǎn)折，就應(yīng)該讓進(jìn)城農(nóng)民擁有成體系的城市權(quán)利，享有和本地城里人同等的城市權(quán)利。

城市進(jìn)化論：城市權(quán)利涉及很多方面，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該在哪些方面加快突破？

劉守英：首先是人民城市建設(shè)權(quán)。幾億農(nóng)民進(jìn)城起初是為了討生活，經(jīng)過這些年以后，他們已經(jīng)積累了大量的財(cái)富和資本，自身能力也提升了。穩(wěn)定發(fā)展期的城市更新和城中村改造，應(yīng)該用好這些人，用好他們的資本，讓他們實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值。我們不能再用原來的政府+房地產(chǎn)模式，要讓他們參與更新和改造，把產(chǎn)業(yè)留住，把人留住，提供財(cái)富創(chuàng)造的戰(zhàn)場，不能拆一批，走一批，空一批。

第二是平等的就業(yè)權(quán)。進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利存在所有制歧視、單位歧視和福利差異，這些隱性的、制度性的歧視目前還沒有完全消除，需要我們在穩(wěn)步發(fā)展期下大力氣改變。

第三，成體系的在地化教育權(quán)利。進(jìn)城農(nóng)民的子女基本在城市出生、在城里長大，這些孩子現(xiàn)在能夠在城里上學(xué)，但小學(xué)仍然主要進(jìn)入教育資源和師資較差的學(xué)校，到了初中，讀到中途或畢業(yè)時(shí)又回到老家，為了高考在老家的學(xué)校讀高中。

這里面，既有城市本身的教育公平化問題，致使這些孩子被人為地區(qū)分開。同時(shí)，不能在地高考，也導(dǎo)致了進(jìn)城農(nóng)民子女教育體系的不完整。轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，應(yīng)該讓這些在城市接受教育的孩子擁有在地平等高考的權(quán)利。這種公平性，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第四個(gè)就是居住權(quán)。原來的住房保障體系主要針對(duì)城里人，現(xiàn)在應(yīng)該把進(jìn)城農(nóng)民作為保障重點(diǎn)。因?yàn)檫@部分人進(jìn)城以后，還有一段適應(yīng)期，這是一個(gè)發(fā)展的過程，有必要增加對(duì)他們的保障。

還有就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障的一體化。雖然現(xiàn)在還做不到完全把“兩類人”拉平，但要有階段性方案，最終消除農(nóng)民和城里人的基本公共服務(wù)差異。

5

平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

土地應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮增值功能

城市進(jìn)化論：我們一直講要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式”，但沿用了這么多年的方式，轉(zhuǎn)起來并不容易。您對(duì)此有什么建議？應(yīng)該怎么轉(zhuǎn)？

劉守英：從一個(gè)舊模式轉(zhuǎn)到一個(gè)新模式，不是一跳就過去了，不能用開關(guān)模式。在轉(zhuǎn)的時(shí)候，一定要找到正確的轉(zhuǎn)型方式，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

這里面涉及到幾個(gè)問題。首先是原來的“以地謀發(fā)展”模式如何轉(zhuǎn)型。這種模式雖然衰竭，但如果直接叫停，整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)會(huì)休克，所以要“轉(zhuǎn)型”，不能“轉(zhuǎn)軌”。第二，政府債務(wù)如何化解。我認(rèn)為現(xiàn)在的辦法是先展期，再減增量。第三，房地產(chǎn)動(dòng)力減弱了以后，怎么平穩(wěn)著陸。第四，城市更新現(xiàn)在是主戰(zhàn)場，如何在城市更新中繼續(xù)利用土地價(jià)值，解決好“錢從哪來”這個(gè)大問題。

城市進(jìn)化論：怎么解決第四個(gè)問題？

劉守英：總的來說，在穩(wěn)定發(fā)展期，土地應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮增值功能，我們還是要利用土地的增值功能，來促進(jìn)城市平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

在我看來，城市更新的目的是通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升城市價(jià)值。這里面最重要的機(jī)制，就是從原來征地賣地的城市化模式，變?yōu)橥ㄟ^結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升土地價(jià)值、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，形成新的城市形態(tài)。它基本的原理還是通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使土地價(jià)值提升。

也就是說，城市更新一定是以提高城市價(jià)值為目的，達(dá)不到這個(gè)目的，就失去了城市更新的意義。城市價(jià)值的提升實(shí)際上提高了土地價(jià)值，土地價(jià)值的不斷提高，是我們在穩(wěn)定發(fā)展期和城市更新階段的最大秘密（武器）。

城市進(jìn)化論：具體來說，我們需要“優(yōu)化”什么？

劉守英：最主要的是用地結(jié)構(gòu)。原來城市工業(yè)用地占比很大，現(xiàn)在要增加公共用地比重，要有生活、生態(tài)空間，以及在原來的房地產(chǎn)模式下，居住空間就是單一的、大規(guī)模的房地產(chǎn)，沒有其他功能。

同時(shí)，城市更新的模式也要調(diào)整。從原來大塊征地的模式，變?yōu)樾〗謪^(qū)、小片區(qū)“繡花針式”的更新模式。如果再搞大改大建，首先成本極高，其次，并不是所有地段的城市價(jià)值都在上升，如果沒有土地價(jià)值提升，就實(shí)現(xiàn)不了資金平衡。

還要注意的是，在城市更新階段，土地的增值價(jià)值不能全給原來的土地所有者，而是要在政府的公共投資部分、原來的業(yè)主和新的業(yè)主之間進(jìn)行分配，這是和過去不同的。

6

“消地?cái)U(kuò)縣”

構(gòu)建連續(xù)體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合

城市進(jìn)化論：“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”被這次會(huì)議列為了今后城市工作的首要任務(wù)，“城市體系”對(duì)中國城市未來發(fā)展有多重要？

劉守英：從國際規(guī)律講，城市化率超過70%以后，城鄉(xiāng)空間普遍出現(xiàn)融合現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)形態(tài)出現(xiàn)城市融合形態(tài)，中國的城市化率現(xiàn)在已經(jīng)接近城鄉(xiāng)融合點(diǎn)了，未來城鄉(xiāng)一定會(huì)相通。

目前，我們的城和鄉(xiāng)還是斷掉的。優(yōu)化城市體系，最重要的是構(gòu)建城鄉(xiāng)連續(xù)體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。我們未來不能只有城市，沒有鄉(xiāng)村，或者只有特大城市，沒有其他城市。

大家看到，這幾年都市圈的發(fā)展不斷被強(qiáng)調(diào)，這是對(duì)的，都市圈建設(shè)一定要以構(gòu)建城鄉(xiāng)連續(xù)體為目標(biāo)，形成按功能、連接城鄉(xiāng)的不同級(jí)城市的一體化發(fā)展。

城市進(jìn)化論：當(dāng)前都市圈建設(shè)能達(dá)到這個(gè)目標(biāo)嗎？

劉守英：現(xiàn)在很多都市圈沒有輻射能力，“圈”里的特大城市發(fā)展得不錯(cuò)，集聚了大量的人口和經(jīng)濟(jì)，但它不輻射帶動(dòng)周邊，龍頭作用沒有體現(xiàn)出來。

當(dāng)前都市圈都有“省會(huì)城市-地級(jí)城市-縣級(jí)城市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”五個(gè)層級(jí)，這個(gè)連續(xù)體面臨的最大問題，一是省會(huì)城市（特大城市）沒有輻射能力，二是地級(jí)城市畸形擴(kuò)張。地級(jí)市通過對(duì)人事權(quán)、各種指標(biāo)權(quán)的上收，把行政面積做大，完成土地城市化，但它的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力實(shí)際上非常弱，也無法聚集人口。這樣的結(jié)果是，地級(jí)市不僅沒有成為城鄉(xiāng)連續(xù)體的一級(jí)，還導(dǎo)致縣級(jí)市喪失發(fā)展自主性，把縣級(jí)市這個(gè)連續(xù)體的“腰”給斷掉了。

我一直說，中國的鄉(xiāng)村衰敗不是“村莊衰敗”，實(shí)際是“縣域衰敗”，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村的整體性衰敗。

所以，未來構(gòu)建城鄉(xiāng)連續(xù)體，必須“消地?cái)U(kuò)縣”。連續(xù)體的第二段應(yīng)直接到縣級(jí)，不能再讓地級(jí)市拼命擴(kuò)張、收權(quán)。然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減鄉(xiāng)，村落適當(dāng)歸并，重構(gòu)“省會(huì)城市-縣級(jí)城市-部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)-部分村落”的連續(xù)體，這應(yīng)該是未來中國城市體系的核心。

文字 | 余蕊均 江然

文章來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞·城市進(jìn)化論

微信編輯：張菁菁

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