洪家殷 | 行政罰上之有責性原則適用于道路交通管理處罰條例之探討

作者簡介：洪家殷，政治大學法學博士，東吳大學法學院特聘教授。文章來源：《月旦法學雜雜志》2024年第3期。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

修改后的《行政復議法》將 “ 發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用 ” 納 入立法目的。但行政復議的 “ 主渠道 ” 定位絕非立法文本的宣示便可一錘定音，其關鍵在于如何通過制度設計來引導當事人首先選擇行政復議并服膺復議結果。從修法情況來看，行政復議相較行政訴訟的制度優勢被激活，體現為具備比行政訴訟更寬的受案范圍、更高的審查強度、更強有力的附帶審查、更廣的調解范圍、更嚴格的適用審查以及更大的變更權限。行政復議的公正色彩亦較修法前更濃厚，集中反映為以聽取意見取代書面審理的原則地位、強化聽證筆錄與復議委員會咨詢意見的效力、兼顧相對集中管轄改革與復議機關的公正性。然因復議調解書的救濟機制不足、復議前置的列舉情形模糊、變更決定與撤銷決定的 “ 同案異決 ” 隱患、非訴執行機制的單向性漏洞， “ 主渠道 ” 定位遭遇阻力，亟需制度層面的再優化。

摘要

道路交通管理處罰條例于立法之初，即著重于對違反交通義務者之處罰，以達到維持交通秩序之目的。因此，道交條例既屬處罰性質之法律，自應遵守行政罰上之有責性原則。當主管機關欲依據道交條例處罰人民時，須證明人民存有主觀上之責任要件，否則不得為之。惟道交條例之規定并不夠明確，且于行政罰法施行后，在有責要件方面，已有不同以往之規定。故道交條例是否滿足有責性原則之要求，并符合行政罰法之規定，實有深入檢討之必要。本文即主要在檢討道交條例適用有責任原則時之各種問題，進而提出改進建議，期有助于交通安全法制之完善。

壹、前言

道路交通安全秩序之建立與維護，為現代國家重要任務之一，且為評估一個國家是否進入已開發國家之基本指標。近來人民對此方面之呼聲甚高，政府也一直有所回應。而我國歷年來陸陸續續已完成不少相關之法規，期能建立一套完整之交通安全法規。而其中具有相當重要地位之法律，厥為道路交通管理處罰條例（下稱「道交條例」）。其立法目的，在于加強道路交通管理，維護交通秩序，以確保交通安全。只是，該條例于立法之初，即著重于對違反交通義務者之處罰，以達到維持交通秩序之目的。因此，道交條例既具屬處罰之法律，自應遵守行政罰上各種基本原則。

有責性原則為行政罰上之重要基本原則，道交條例同有適用之余地。當主管機關欲依據道交條例處罰人民時，除客觀要件之具備外，尚須存有主觀上之責任要件，否則不得為之。惟道交條例在此方面之規定并不夠明確，致使主管機關在執行時，經常忽略掉應具備之責任要件。且于行政罰法施行后，其在有責要件之內涵及舉證上，皆有不同于已往之規定。故道交條例上規定，是否足以滿足有責性原則之要求，并符合行政罰法之規定，實有深入檢討之必要。

本文以下擬先闡明行政罰上有責性原則之概念，再探究道交條例與有責性原則之關系，再針對道交條例適用有責性原則之主要對象，分就未成年、車輛所有人、駕駛人及乘客等予以討論，進而檢討道交條例適用有責任原則時之各種問題，進而提出本人之改進建議，期有助于我國交通安全法制之完善。

貳、行政罰上有責性原則之概念

有責性原則(Schuldgrundsatz)為行政罰上重要之基本原則，任何行政罰皆不得悖離此原則。本此原則，當一個人必須能對其行為負責時，始得予以處罰，亦即對無責任者，不得處罰。同時，其所受到之處罰亦須與其責任相當，否則亦與此原則相抵觸。有責性原則又可區分為責任條件及責任能力兩部分。

就責任條件部分而言，系要求行為人在主觀上必須有故意或過失之可非難情形存在，始得加以處罰，此為現代處罰法制之基本原則。而所謂的責任條件，主要系指行為人之主觀犯意，即行為人能對其行為有一定之意思決定，因此若其決定從事違反行政法上義務之行為，即得對其非難，要求其承擔責任。此種責任條件包含有兩種，即故意與過失。是以，行政罰系以行為人具有責任條件為前提，必須是行為人就其行為有故意或過失時，始得處以行政罰。行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出于故意或過失者，不予處罰。」雖尚未達到刑法第12條及德國違反秩序罰法第10條規定之以「故意為原則，過失為例外」之嚴格要求，然對人民權益之保障有相當提升。行政機關必須以人民有故意或過失時，始得予以裁處行政罰，且須由行政機關負舉證責任。不得再沿用釋字第275號解釋之意旨，任意以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔。又行政罰法中對故意及過失并未予以定義，原則上應采與刑法相同之解釋。

再者，行為人之責任條件，雖不因其為故意或過失，而影響違反行政法上義務行為之成立，惟在所生之法律效果上，仍有所區別。基于行為人主觀惡性之差異，本于比例原則，在處罰之額度上，即應有所不同。若系裁處罰鍰，此應屬行政罰法第18條第1項之「責難程度」，而納入審酌罰鍰高低之因素。

此外，并可引申出「責罰相當原則」，即立法者于訂定行政罰時，若行為人違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，即應根據違反義務情節之輕重程度，規定適當之處罰，俾使責罰相當。因此，只要涉及對違反行政法上義務之處罰時，皆應受此原則之拘束，不得有責罰不相當之情形出現。不過，有時在立法上，立法者未衡酌違規情節輕微之情形，一律規定較高之罰鍰，即可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形，不符責罰相當原則，于此范圍內，應抵觸憲法第23條比例原則，并與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。

至于行政罰上所稱之責任能力，與刑法并無不同。主要系指行為人受行政罰之制裁，必須以具有對能自己行為負責之能力為前提。因此，若行為人有能力判斷其行為之價值，而仍為違法之行為時，即應對此行為負責，并受到非難，亦得施以適當之制裁。如何判斷行為人是否具備責任能力，一般皆從兩方面著手，即年齡與精神狀態。同時，并以此二者作標準，就其程度為適當之區分。行政罰法于第9條中已有明文之規定，將責任能力區分為三種，即完全責任能力者、限制責任能力者及無責任能力者。并采取與刑法幾完全相同之規范內容，依行為人之年紀及精神狀態作為判斷之標準。

參、道路交通管理處罰條例與有責性原則之關系

于我國目前各種交通法規中，道交條例占有重要之地位。按現行道交條例之規定，計6章93條，除第1章總則及第6章附則外，其余各章分別以汽車、慢車、行人及道路障礙為名，共同構筑成本條例之規范內容。又本條例中并有大量授權訂定之命令，予以補充。其立法目的，依第1條之規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」如同其立法說明，旨在強化道路交通之管理，維持道路之秩序，以確保道路交通之安全。因此，道交條例最終仍是以「交通秩序之維持」，為其最主要之立法目的。只是，道交條例于立法之初，即是以對違反交通義務者之處罰，以達到維持交通秩序之目的。亦即先課以人民一定之義務，倘其違反應盡之義務時，即施予相當之不利益，使其知錯并不敢再犯，俾達到交通秩序之維持。而其所采取之處罰措施，主要以行政罰為主，故其可謂具交通秩序罰之性質。

道交條例既具秩序罰之性質，則行政罰上之各種基本原則，自應有適用之余地。如處罰法定原則、有責性原則、比例原則、明確性原則及便宜原則等，皆不得任意排除。即使該條例中未有明文之規定，亦不得與之相抵觸。又行政罰法系規范各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，除非其他法律另有特別之規定，否則仍應適用行政罰法。又涉及到道路交通之管理及處罰，應優先適用道交條例。因此，倘若道交條例有不同于行政罰法之特別規定存在時，固可優先適用，否則仍應回歸到行政罰法上之規定。如道交條例第38條第2項之規定，處罰計程車駕駛人故意繞道行駛之行為，此時即排除過失行為之處罰，顯然優先行政罰法第7條對故意或過失行為皆處罰之規定。

是以，前述有關行政罰上之有責性原則，既系行政罰上之重要基本原則，于道交條例上即應適用。惟就與有責性原則有關之規定而言，尤其是處罰時應具備之責任條件及責任能力等基本要件部分，于總則篇中幾乎完全未見規定，反而在附則章中見有推定過失及對于未滿14 歲人之處罰規定。此部分之缺失，固然于行政罰法公布施行后，得予以彌補。不過由于道交條例訂定甚早，其中有不少規定并未能合致行政罰法之立法目的，以致于現代處罰之理念脫節，造成并在人民反感且執行時易生爭議，故實有全盤重新檢討修正之必要。

其次，行政罰法上有關責任條件之規定，如該法第7條有關處罰行為人必須有故意或過失之規定，當主管機關依道交條例處罰關系人時，除非有特別之規定，否則同樣必須予以適用。另外，在責任能力方面，相關之規定較為少見，主要在未滿14歲人違規時，處罰其法定代理人，以及未滿18歲人違規時，得公布其法定代理人姓名之規定。其他情形，原則上應同有行政罰上相關規定之適用。較特別規定者，如道交條例第35條第8項，免除年滿70歲及心智障礙之酒駕乘客之責任。

肆、道路交通管理處罰條制適用有責性原則之對象

一、 概 述

依前述有關責任條件之說明，必須行為人主觀上有故意或過失之可非難情形存在時，始得加以處罰。同時，行政罰法第7條第1項亦明文規定，行為非出于故意或過失者，不予處罰。因此，于道交條例中，若無特別之規定，則除非本人有故意或過失時，否則不得加以處罰，此亦為責任要件中之基本原則。是以，如道交條例第12條第1項之規定：「汽車有下列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三千六百元以上一萬零八百元以下罰鍰，并禁止其行駛：……。」此時，汽車所有人之汽車若存有所規定之各款情形，如第1款之未領用牌照行駛時，雖該條并未有明文之規定，惟仍應以汽車所有人對此違反義務之情形，具有故意或過失時，始得予以處罰。

除了本人之行為應有故意過失，始得要求其承擔責任以外，有時法律對于特定人雖非出于本身之行為，仍會要求其負責。主要由于基于其間之特別關系或所從事之活動，而產生特別之義務，故對于與其地位或活動有關之他人行為亦應負責，并得被處以行政罰。惟其受到處罰時，仍應對義務之違反已具備故意過失之責任要件。

以下謹就道交條例適用有責性原則之主要對象，分別討論之。

二、未成年人

由于未成年人思慮尚未成熟，無法充分理解其行為在法律上之意義，故難以要求其應承擔完全之責任，因此在承擔責任之能力上，并不夠充分。而父母或監護人等與其之間，因存在特別之關系，負有監督、照顧及管教之義務，故法律上往往本于此種特別之關系，要求父母等對于未成人之行為應該負責。不過，父母等雖因對未成年之行為負責而受到處罰時，仍須對其義務之違反具備故意過失之責任要件。而非未成年人一有違法之行為，父母等即須受到處罰。道交條例與未成年人相關之規定者，主要有：

(一)第21條第7項：「十四歲以上未成年之人，違反第一項第一款或第三款規定者，交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員應將違規事實以書面或其他方式通知其法定代理人或監護人。」

(二)第43條第5項：「未滿十八歲之汽車駕駛人違反第一項、第三項規定者，得由警察機關公布其法定代理人或監護人姓名。」

(三)第85條之4：「未滿十四歲之人違反本條例之規定，處罰其法定代理人或監護人。」

上述三條規定中，(一)第21條第7項之以書面通知其法定代理人或監護人之規定，其應僅具通知之作用，目的在提醒法定代理人等注意到未成人有違反相關規定之情形，應予適當之監督及管教，俾免再度違犯，并非處罰。而(二)第43條第5項公布姓名之規定，應屬對法定代理人之處罰。蓋行政罰法第2條第3款,已將公布名稱列為行政罰之一種，故法定代理人等仍系由于未滿18歲之汽車駕駛人之行為而受到處罰，仍應具備故意過失之責任要件。其中，最明顯者為(三)第85條之4，其將未滿14歲之人違反該條例之規定時，所應受到之處罰，完全歸諸于其法定代理人等。主要之處罰類型應系罰鍰及接受道路交通安全講習，因未成人不能取得駕照，故無吊扣、吊銷或記點等處罰。惟即使如此，法定代理人之責任仍然相當沉重，即任何對該未成年人行為之處罰，完全由其承擔。因此，該法定代理人之責任要件是否具備，即有相當之重要性。亦即必須其有可歸責之處，已具備責任要件，不論是責任條件或責任能力時，尤其是在監督、照顧及管教上有無故意或過失之處，否則并不得僅由于該未成年人之行為，即當然處罰其法定代理人。

又未成年人違規之態樣甚多，輕重有別，是否應完全歸由其法定代理人負責，實值酙酌。且對未成年之違規行為應著重于教育，而非專注于處罰。故對于非重大之違規行為，除依前述第21條第7項之通知外，其余之違規行為應亦可先通知其法定代理人，囑其應予適當之管教。若有再犯之情形，始施以處罰。此應較符合使法定代理人承擔未成年責任之本旨，且于處罰前尚有緩沖之空間，較符合比例原則并有利于交通秩序之維持。

另就處罰之責任能力而言，依行政罰法第9條第1項及第2項之規定，不處罰未滿14 歲人之行為，并得減輕14歲以上未滿18歲人之處罰。此系考量到未滿14歲人在生理及心理上發育尚未臻成熟健全，是非善惡之辨別能力尚有未足；14歲以上未滿18歲之人，則因涉世未深，辨識其行為違法與否之能力較低，思慮有欠周延，故不予處罰或得減輕其處罰。觀諸道交條例之規定，其并未規定有關14歲以上未滿18歲人之處罰，故原則上應可適用行政罰法第9條第1項之減輕。不過對于未滿14歲人之行為，除有特定之處罰規定外，則于第85條之4之規定中，完全由其法定代理人承擔處罰之責任，無異將其應受之處罰轉嫁予其法定代理人。惟依行政罰法第9條第1項之規定，既以此種未滿14歲人之行為欠缺責任條件不予處罰，何以道交條例仍須處罰其法定代理人？換言之，法定代理人究竟違反何種行政法上之義務，必須承擔未成人違規時之處罰？從條文之文義上實難以理解，易造成只要未滿14歲人有違反道交條例之規定，其法定代理人即應受罰之誤解，亦即本應處罰未滿14歲人，因不適當故直接轉嫁到其法定代理人身上，由其承擔未滿14歲人違法義務之責任。不論當初立法之原意為何，此種理解顯然違反了行政罰上有責性原則之要求。即使是法院之裁判，有些亦忽略掉應考量法定代理人之故意過失。

因此，為求明確起見，宜先界定法定代理人之義務范圍，應限于監督、照顧及管教之義務，當其因有故意過失未盡到應盡之義務時，始能要求其承擔責任并加以處罰。相關之法例，如大眾捷運法第50條之1第3 項：「未滿十四歲之人，因其法定代理人或監護人監督不周，致違反第一項規定時，處罰其法定代理人或監護人。」即有明文規定，應可供日后修法時之參考。此種情形，同樣適用前述道交條例第43條第5項之未滿18歲之汽車駕駛人違反相關規定時，公布其法定代理人或監護人姓名之規定。

三、車輛所有人

于道交條例中有甚多對于汽車所有人之處罰規定，由于其擁有該汽車之所有權，具有支配處分之權利，于行使其汽車上之權利時亦應符合法規之要求，故負有不得違反相關法規之義務。尤其當其將所有之車輛交由他人行駛時，更應盡到注意之義務，而非任令他人違規使用。因此，不論其本人或交由他人使用，若違反其應盡之義務時，即應承擔處罰之責任。就汽車所有人本身之規定部分，如道交條例第9條之1：「汽車所有人或駕駛人應于向公路監理機關辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、注銷牌照、換發牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰。」即應履行，自不待言。

至于受到處罰部分，直接以汽車所有人為處罰之對象者，如第12條第1項：「汽車有下列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三千六百元以上一萬零八百元以下罰鍰，并禁止其行駛：……。」因此，若有該項所規定之各款情形之一時，如第1款之未領用牌照行駛，即得受到處罰。惟于處罰時仍應考量到是否具備責任要件，即是否有故意過失之責任條件，或是否為未成年人之責件能力。

此外，汽車所有人亦有可能因他人之行為而受到處罰，如道交條例第14條第2項：「汽車行駛有下列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三百元以上六百元以下罰鍰，并責令改正、補換牌照或禁止其行駛：……。」此時駕駛汽車之人未必是汽車所有人，惟其仍須因該汽車之行駛而受罰。倘若本人已盡注意之義務而仍被他人所盜駛時，則不應歸責而受罰，故仍須具備責任要件。

汽機車所有人因他人之行為而受罰時，有時亦會明定應具備之責任條件，如道交條例第35條第7項：「汽機車所有人，明知汽機車駕駛人有第一項各款情形，而不予禁止駕駛者，依第一項規定之罰鍰處罰，并吊扣該汽機車牌照二年，于移置保管該汽機車時，扣繳其牌照。」此時，即系以其明知為要件，若僅為過失，則尚無法構成。

有時，因他人行為而處罰汽車所有人可能造成不公之情形，道交條例乃有予以免責之規定，如第21條第6項：「汽車所有人允許第一項第一款至第五款之違規駕駛人駕駛其汽車者，除依第一項規定處罰鍰外，并吊扣其汽車牌照一個月；五年內違反二次者，吊扣其汽車牌照三個月；五年內違反三次以上者，吊扣其汽車牌照六個月。但其已善盡查證駕駛人駕駛執照資格之注意，或縱加以相當注意而仍不免發生違規者，不在此限。」本條原系以汽車駕駛人為處罰之對象，惟汽車所有人既明知而允許，亦應承擔相關責任。惟有時其可能受到矇騙，若仍處罰，即有不公。因此，于本項之但書中規定，若已盡其查證義務或緃使注意仍不免發生時，即免去其處罰責任。此種免責之規定，顯示立法者已注意到若不考量汽車所有人之責任要件時，會發生不公平之現象，故予以明文規定。惟如此規定，恐肇致未有規定者，即不得排除責任之不當后果。故為免誤解或遺漏，宜于總則中有一致性之規定，以茲明確。不過，具備責任要件，本即系處罰之基本原則，不待明文。且行政罰法已有明文之規定，應可將此類規定完全刪除，一律回歸行政罰法。

再者，于道交條例中并經常可見有沒入車輛之規定。車輛之沒入，無異于剝奪汽車所有人之財產權，倘若涉及相關規定之違反，亦屬對于汽車所有人之一種處罰，行政罰法第1條并已將其列為處罰之種類。道交條例中涉及車輛之沒入規定者，大致上可分成兩種類型：

(一)出于車輛本身之問題，如第12條第 2項：「前項第一款中屬未依公路法規定取得安全審驗合格證明，及第二款、第九款之車輛并沒入之」或是有其他不符規定之事由，如第70條：「慢車經依規定淘汰并公告禁止行駛后仍行駛者，沒入后銷毀之。」及第71條第2項：「未經型式審驗合格之電動輔助自行車，于道路行駛者，沒入之。」等。

(二)出于他人之行為者，可見于第21條第2項：「汽車駕駛人于五年內違反前項規定二次以上者，處新臺幣二萬四千元罰鍰，并當場禁止其駕駛；如肇事致人重傷或死亡，得沒入該汽車。」即系因汽車駕駛人有重大違規并肇事致人死傷，故將該汽車沒入。

第一種類型主要系基于對交通管制之目的，即此類未取得審驗合格證明或應淘汰之車輛，基于維護交通安全之考量，實不應允許其繼續行駛，故予以沒入。由于其目的不在制裁汽車所有人，而系交通之管制，因此雖對汽車所有人之財產造成不利益，但其并非藉此發生制裁之作用，故性質上應非屬行政罰。不過，該條例第71條第2項，對于行駛于道路上之尚未經審驗合格之車輛，予以沒入之規定。應系針對汽車所有人任令尚未經審驗合格車輛于道路上行駛行為之處罰，除具管制之目的外，由于若經審驗合格后仍得行駛，故例外地應兼具行政罰之性質。

至于第二種類型之沒入，主要系由于汽車駕駛人之違規行為所致，雖然必須是有肇事致人于重傷或死亡之情形時，始由主管機關裁量是否沒入該車輛。惟此既非出于汽車所有人之行為，則其究竟違反何種行政法上義務，而須承受被沒入汽車之不利益？若立法者欲加重汽車所有人之責任，以減少此類違規事件之發生時，應于條文中明文規范其義務之范圍，而非一概予以沒入。又此既具處罰之性質，則仍應具備如故意過失之責任要件，否則仍不得僅因有汽車駕駛人之違規行為，即沒入該車輛。亦即此種由于汽車駕駛人之行為而并罰汽車所有人之規定，即有認為此僅在擴大處罰之對象，仍不得排除行政罰法第7條有關故意過失之規定。

四、駕駛人

由于駕駛人往往即系違反道交條例相關規定之行為人，故以其作為處罰之對象并要求應具備責任要件，應較無爭議。然亦有因他人之行為而受到處罰之規定，如道交條例第33條第1項：「汽車行駛于高速公路、快速公路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰：……五、站立乘客。……。」此時若乘客有站立之行為時，汽車駕駛人即得受到處罰，惟此時仍應以其具備故意過失之要件為前提。

此外，如因乘客未依規定繫安全帶之行為，而使駕駛人受到處罰者，規定于道交條例第31條第1項及第2項。不過，于各該項之但書中，亦規定若駕駛人已盡告知之義務時，則處罰該乘客。因此，上述規定之所以處罰駕駛人，并非單純由于乘客之行為，而在于當乘客未繫安全帶時，未盡到告知之義務。是以，駕駛人若有故意過失未告知之情事發生時，即得予以處罰。其之所以受到處罰，仍系源自于本身之義務，而非全然他人行為所致。

不過，有些規定則未有駕駛人若已盡告知義務免罰之規定，如道交條例第31條第4 項：「機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽者，處駕駛人新臺幣五百元罰鍰。」若僅因附載座人未戴安全帽之行為，即處罰駕駛人，則無異于本應由將附載座人之責任轉嫁于駕駛人，此顯然違反有責性原則，故仍應以駕駛人對此有故意過失之責任存在時，始得予以處罰。

五、乘客

乘客并非車輛所有人或是駕駛人，原與道路交通安全無關。不過其既有搭乘之行為，亦可能影響到交通之安全，故有課以義務之必要，若有違反時并得予以處罰。如道交條例第56條之1規定：「汽車駕駛人臨時停車或停車時，駕駛人或乘客未依規定開啟或關閉車門因而肇事者，處汽車駕駛人新臺幣二千四百元以上四千八百元以下罰鍰。但計程車駕駛人或租賃車輛代雇駕駛人已盡告知義務，乘客仍未依規定開啟或關閉車門因而肇事者，處罰該乘客。」此時，乘客即因駕駛人已盡告知義務，而仍有未依規定開關門因而肇事之行為，得受到處罰，當然其本身同樣須具備故意過失之責任要件。

此外，較值注意者，即近年來為了遏止酒駕之發生，所新增對于同車乘客之處罰，于道交條例第35條第8項規定：「汽機車駕駛人，駕駛汽機車經測試檢定吐氣所含酒精濃度達每公升零點二五毫克或血液中酒精濃度達百分之零點零五以上，年滿十八歲之同車乘客處新臺幣六千元以上一萬五千元以下罰鍰。但年滿七十歲、心智障礙或汽車運輸業之乘客，不在此限。」此條規定明顯屬并罰之規定，即駕駛人有酒駕之情形時，除處罰駕駛人外，同車之乘客亦應并受處罰。其立法意旨，應系在藉由同車乘客之勸阻行為，以避免駕駛人之酒駕行為。本項規定中雖已排除未滿十八歲及年滿七十歲之較欠缺責任能力之人，以及汽車運輸業之乘客。惟對于其他同車乘客究竟應盡到何種義務，并無明確之規定，且無如前述已盡告知義務之免責條款。固然此時同樣須有故意過失之責任要件，惟乘車之情況甚為復雜，如駕駛人飲酒之場所與反應、乘車之地點與狀況、車輛行駛之狀態、乘客察覺之時點、乘客與駕駛人之關系等，則乘客究應盡到何種注意義務，始能免責？條文中完全未見規定，于立法理由亦無明確之說明，此易使乘客承受過度之責任負擔。立法者既然采取此種并罰乘客之立法，則對所擴張之處罰對象，應就其應盡之義務及可免責之情形，有明確之說明，俾便遵行。否則只是徒增乘客之責任，執行時之困擾，且未必有利于抑止酒駕立法目的之達成。

于少數相關之裁判中，如臺灣花蓮地方法院111年度交更一字第1號判決，被告機關交通部公路總局臺北區監理所之答辯內容：「本件處罰規定依立法院黨團協商之結果，可知系『同車共責』之擬制義務，意即跳脫責任原則與義務原則，只要滿足法律規范之要件即應受罰。原告雖指稱其對駕駛人有否飲酒并不知情，也無法得知其酒測體內殘留之酒精濃度有否超標，惟鑒于道交條例第35條第8項立法源由，同車共乘之乘客對于駕駛人酒精濃度超過0.25mg/L以上者，外觀上較容易判斷，并基于同車就全部都罰，不要再有所謂的舉證原則，故只要符合法定構成要件即應受罰。」法院之判決系依據當庭勘驗警方提供之密錄器畫面之結果，確認并無原告主張無法聞到駕駛人身上有酒味，以「原告既有于上開時地搭乘酒測值達0.67mg/L之駕駛人劉〇〇所駕駛之系爭車輛之情，即已符合上開道交條例第35條第8項規定之要件，故被告依該規定及上開處理細則及基準表等規定，對原告為原處分，即裁處原告罰鍰1,800元，應為合法。」而駁回原告之上訴。本件判決中，被告機關之答辯內容，認依立法院黨團協商結果，系依「同車共責」之擬制義務，可免除責任原則與義務原則。惟觀諸例次黨團協商之內容，甚為零碎混亂，實難以確切得出不采責任原則及義務原則之結論。而有責性原則為行政處罰之基本原則，于法條中若無可超越此原則之理由及明文規定，否則即應受此拘束，故其答辯顯然悖離行政罰之基本原則。至于法院之判決理由，著重于勘驗警方密錄器畫面，以駁回原告乘客無法聞到酒味之主張，此固然得以證明其應具有可聞到酒味之能力，惟其究竟違反何種義務以及究屬故意或過失之責任，則完全未見論述，最終僅以原告既有搭乘系爭車輛之情事，即已符合道交條例第35條第8項之規定，而認定原處分合法。此判決理由似未意識到本項之處罰，仍應有義務之違反及須具備責任要件，則逕以客觀情事符合即認定為合法，實值酙酌。

伍、道路交通管理處罰條例適用有責性原則之檢討

一、責任 要件 之具備

當行政機關在裁處行政罰時，須以行為人具備責任要件為前提，否則將違反有責性原則。此原則在行政罰法第7條，已有明文之規定。因此，倘若其他法律無特別之規定時，若行為人須具備故意過失要件，始得裁處行政罰。而道交條例制定于1968年，當時并無行政罰須具備故意過失之要求，直到1991年釋字第275號解釋作成后，始確立處罰人民須有故意過失為必要。道交條例雖歷經多次之修正，惟其整體立法之思維及法條之構成，基本上仍建立在當時之無須具備責任要件之基礎上。行政機關長久延用后，縱使由于大法官解釋之出現及行政罰法之規定，已有所改變，仍經常見有未能注意及此，即逕予處罰之情形。此種情形固可藉由強化行政罰法于道交條例之適用，而逐漸改善。惟在相關條文之規范上，亦應侭量避免有被誤認為無須具備責任要件之情形，如在沒入車輛時，除非系基于管制目的無須考量故意過失外，倘若系具處罰之性質，如道交條例第71條第2項：「未經型式審驗合格之電動輔助自行車，于道路行駛者，沒入之。」即系除管制目的外，亦系針對汽車所有人任令尚未經審驗合格車輛于道路上行駛行為之處罰。此時，應明確規定當車輛所有人未盡注意義務，而有此種情形發生時，始得沒入之。否則，可能會有無須具備故意過失，即可沒入之后果。因此，應整體檢視現有之各條文，確認具處罰性質后，審視其適用行政罰法相關規定有無疑義或造成誤解之可能，必要時予以修正，以求徹底解決。

二、因他人行為而受處罰

依道交條例之規定，除可能因本人之行為而受到處罰外，亦有可能因他人之行為而受到處罰，即所謂的「轉嫁罰」或「并罰」。前者系行為人本人未受處罰，而處罰與其有特定關系之人；后者則處罰行為人本人外，亦一并處罰具有特定關系之人。由于不論是「轉嫁罰」或「并罰」，皆非對行為人本人之處罰，而系對于該具特定關系人之處罰，則是否須具備責任要件，亦曾有爭議。由于早期并無處罰須具備責任要件之觀念，故不要求此要件，乃屬當然。惟現今既已確立有責性原則之要求并有行政罰法之規定，則不論是「轉嫁罰」或「并罰」，只要系對人民之處罰，皆不得排除其適用。

就「轉嫁罰」部分而言，主要適用于未滿14歲人之處罰，由于其欠缺責任條件而不予處罰，故依道交條例第85條之4之規定，由其法定代人承擔其處罰之責任，無異將其處罰轉嫁予其法定代理人。此種轉嫁之規定應有其立法上之考量，即法定代理人對未滿14歲之人有監督、照顧及管教之權利與義務，當其未盡到應盡之義務而致使其違反道交條例之規定，故要求其承擔責任并加以處罰。惟此時其承擔之責任，并非是代替未滿14歲之人行為之責任，而系其本身未盡到應有之監督、照顧及管教之義務，且對此具有故意過失，始得因其有責而加以處罰。

至于「并罰」部分，道交條例上多見于車輛所有人因駕駛人之行為而受到吊扣、吊銷證照、沒入車輛或命參加道路交通安全講習等之處罰，另如駕駛人因乘客之行為而受到處罰，或是近來新增之乘客因駕駛人酒駕而受到處罰等。此種「并罰」之規定，立法之意旨應系為了更有效地達到規范目的，故擴張義務人之范圍。即藉由課以特定關系人一定之義務，因其履行該義務而有助于規范目的之達成。如車輛所有人對其車輛、駕駛人對于乘客、乘客對于駕駛人等，皆具有特定之關系，故基于規范目的之更有效達成，乃課以額外之義務。倘若其不履行此義務時，即有可能受到處罰。只是，同樣的，受到并罰之人，并非直接由于他人之行為而當然受到處罰，仍系由于未盡其義務，且對此有故意過失存在，始得予以處罰。

有關因他人之行為而受到處罰，其所應承擔之義務及責任，于道交條例上往往并不清楚，故易導致有可「跳脫責任原則與義務原則」之誤解。此部分同樣應檢視相關條文，予以明確之規定，以符合有責性原則之要求。

三、舉證責任

有責性原則要求處罰人民時，必須以其有故意過失之存在為要件，否則不得處罰之。惟不論故意或過失，皆屬主觀之要件，故如何證明違規之人內在主觀上存有故意過失，實屬不易。是以，釋字第275號解釋于建立故意過失之處罰要件時，乃不得不先采「推定過失」之方式，以減輕行政機關之舉證負擔。即若違規之行為人無法舉證證明其無過失時，即應被視為有過失而受到處罰。惟此畢竟是過渡之舉，于其后之行政罰法第7條中，已放棄「推定過失」制度，訂為應由行政機關負舉證責任。此應較符合現代國家處罰人民時，應由行政機關負責舉證責任之本旨。

于道交條例中，倘若無特別規定，自應依行政罰法之規定，由主管機關舉證證明受處罰人之故意過失。該條例中之特別規定，如第85條第3項規定之：「依本條例規定逕行舉發或同時并處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」本項系于2005年12月9日修正時所增訂，修正理由并不清楚。惟很顯然采釋字第275號解釋之「推定過失」制度。推測其原因，應系對于逕行舉發或并罰案件，主管機關在故意過失之主觀責任要件舉證不易，故以此減輕之，并有利案件之裁罰。就其中并罰而言，如車輛駕駛人之行為而并罰車輛所有人或駕駛人酒駕行為而并罰乖客等，皆系為了有更有效達到規范之目的，而額外地擴張義務人之范圍，使其亦負有一定義務。惟規范目的之達成，應以行為人自身為主要之規范對象，被擴張而受到并罰之人，應只是基于特定之關系為有利目的達成，而被例外涵蓋之人。故其所承擔之責任，不應重于行為人本人，至多應等同對待。而上述規定反而課加其負無過失之推定責任，其所承擔之舉證責任必然大于主要行為人之責任，顯不合理。

此外，于道交條例有甚多可以由受規范之人舉證免責之規定，如第21 條第6 項規定，汽車所有人已善盡查證駕駛人駕駛執照資格之注意，或縱加以相當注意而仍不免發生違規者，不予處罰；或是第31條第2項但書規定，營業大客車、計程車或租賃車輛代雇駕駛人已盡告知義務，乘客仍未繫安全帶時，處罰該乘客等。此類免責之規定，如前所述，應系立法者已注意到若不考量某些可以免責之情形，會有不公之現象，乃明文規定之。惟此規定看似有利于受處罰者，惟可能會肇致解釋上只限于所規定之情形始可免責，而將其他無故意過失之情形完全排除，反使其更為不利之不當后果。故此類免責規定，應僅具例示之作用，不得任意排除其他無故意過失之情形。且既然于舉證之過程中，受處罰者本即可舉證證明本身無過失，此不待明文。故為免誤解或遺漏，實應將此類規定完全刪除，回歸行政罰法之基本原則。

無可諱言，要求主管機關就被處罰者負主觀故意過失之舉證責任，系課加主管機關相當沉重之負擔。違反道交條例之案件，具有大量及瑣碎之特性，且難以完全納入主管機關管控中。因此，要求主管機關負此種舉證責任，似有強人所難之處。且若有大量案件因無法舉證而導致無法施以裁罰，恐亦有礙該條例之立法目的。故在現行裁罰案件中，幾乎侭量規避此主觀責任要件之具備問題。倘當事人不主張，有時法院亦會忽略此問題。惟主觀要件舉證不易之困境，在其他行政法領域中亦同樣會存在，此既系行政罰法所規定之基本原則，道交條例應無特別排除之理。為處理此問題，建議可參考刑法上對過失行為之判斷、學說提出之見解、法院以往就過失之認定方式、其他行政法領域之作法，如租稅、環保、勞動及食安等，配合交通違規案件之特性，逐漸建立一套舉證責任之規則，以利于機關之執行，并滿足法治國處罰人民之基本原則。

陸、結論

綜上，有責任始得受處罰，為法治國處罰人民之基本原則。因此，當行政機關欲處罰人民時，除客觀要件之具備外，仍須以其在主觀上有可被歸責之處，即具備責任條件或責任能力為前提，此亦有為責性原則之內涵。道交條例之立法，旨在強化道路交通之管理，維持道路之秩序，以確保道路交通之安全。只是其于立法之初，即是對違反交通義務者施以處罰，以達到維持交通秩序之目的。其既主要采取行政罰手段，即具交通秩序罰之性質，則在責任要件之要求上，應有行政罰法之適用，除非本身有特別之規定。

道交條例上適用有責性原則之對象，有車輛駕駛人、車輛所有人、未成年人及乘客等，原則上應以義務人本人為規范之對象，故必須其主觀上有故意過失且具備責任能力時，始得予以處罰。不過，在例外情形，亦得對其他人予以處罰。此可能系由于行為人本身欠缺責任能力，故處罰其法定代理人，或為了規范目的之達成，而擴張義務人之范圍，即如一般所稱之「轉嫁罰」或「并罰」。惟處罰非行為人之其他人時，仍不得排除有責性原則之適用。此外，依行政罰法第7條之規定，已放棄「推定過失」制度，應由主管機關就由主管機關負舉證責任。此固然使主管機關之舉證責任相當沉重，本于行政罰法上之基本規定，仍應遵守。惟建議可參考各種情況，建立一套有利于執行之舉證規則。

總之，道交條例自當初立法迄今，已有相當長之時間。行政罰上有責性原則之發展，現今已有完全不同之內涵及規范。而道交條例在此方面卻只見零星之修正，并未能反應有責性原則應有之理念。實宜于道路交通安全基本法之架構下，配合道交條例之特性，納入有責性原則之要求，進行全盤之調整與修正，俾保障受處罰者之權利，并有利于交通秩序之維護。又本文僅在探討道交條例適用有責性原則之基本問題，至于其他如責罰相當性原則、輕微違規不罰之案件、車輛禮讓行人重罰、科技執法之舉證及自駕車責任判斷等 ，則仍有待日后進一步之探討。