國土空間規(guī)劃體系下的路名規(guī)劃編制方法研究——以天津濱海新區(qū)路名規(guī)劃為例

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引言

地名是人們賦予地表某一地理實體的專有名稱，包括自然或人文地理實體，作為反映地域文化和社會變遷的多功能載體，反映了特定地區(qū)的自然景觀、歷史文化和社會心理。地名涉及的范圍很廣，包括自然地理實體名稱、行政區(qū)劃名稱、重要的建構(gòu)筑物名稱、街路巷名稱等。其中按照地理實體的特性，地名又可以分為點狀地名如城鎮(zhèn)居民點、車站等，線性地名如道路、河流等，面狀地名如村莊、風(fēng)景區(qū)等區(qū)域圍合的地名。不同類型的地名在城市發(fā)展過程中具有不同的功能和作用，其中道路地名在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中具有至關(guān)重要的作用。

道路地名是人們出行定位、認(rèn)識城市的重要信息之一，道路名稱作為無形地標(biāo)，承載著大量的社會公共信息，大到國家的國防安全，小到居民的社交出行，都與其密切相關(guān)。道路名稱還蘊含著社會記憶，是居民意向中不可或缺的元素。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各地新區(qū)如雨后春筍般出現(xiàn)，規(guī)劃新增道路增多，大量未命名的規(guī)劃道路不斷出現(xiàn)。民政部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺了地名編制管理辦法，各大城市相應(yīng)地編制了路名規(guī)劃，但部分路名規(guī)劃缺乏文化特征和清晰的規(guī)劃體系，僅用簡單數(shù)字化和非健康詞匯命名，這與新時期國土空間規(guī)劃背景下要求的高質(zhì)量發(fā)展尚有一定差距。本文從國土空間規(guī)劃體系的整體性和路名規(guī)劃的系統(tǒng)性考慮，以天津市濱海新區(qū)路名規(guī)劃編制實踐為例，探索與國土空間規(guī)劃體系緊密銜接的路名規(guī)劃方法，旨在為路名規(guī)劃和路名管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化、可操作性提供技術(shù)支持。

1. 傳統(tǒng)路名規(guī)劃的問題

1.1 傳統(tǒng)路名規(guī)劃體系中總詳規(guī)劃剛性傳導(dǎo)不足

以往各大城市在編制路名規(guī)劃時，往往將路名規(guī)劃作為城市規(guī)劃的一個專項。但是，編制過程中因每個城市的道路數(shù)目眾多，路名專項規(guī)劃實際一般只編到總規(guī)層面，詳細(xì)規(guī)劃按需編制，路名分區(qū)規(guī)劃則經(jīng)常缺席。路名規(guī)劃不同于其他專項規(guī)劃，沒有明確的剛性要求和量化指標(biāo)，制定的命名指引均為彈性原則，加之編制單位和各地理解偏差、分區(qū)規(guī)劃的缺席使詳細(xì)規(guī)劃與專項規(guī)劃缺乏聯(lián)動，專項規(guī)劃確定的總體思路和命名指引形同虛設(shè)，造成路名總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)脫節(jié)的現(xiàn)象。

1.2 路名規(guī)劃在編制和實施的時序上缺乏統(tǒng)籌考慮

很多新區(qū)在編制控詳規(guī)時，時間緊任務(wù)重，對建設(shè)時序沒有準(zhǔn)確的把握，規(guī)劃編制階段對路名沒有需求，大多數(shù)控制性詳細(xì)規(guī)劃報批時僅用臨時路名代替，如規(guī)劃主干路一、規(guī)劃二支路等。但在規(guī)劃實施階段，大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項目立項、投資項目著急落地實施時急需相關(guān)路名的支持，此時會根據(jù)實際項目需要編制局部區(qū)域的路名詳細(xì)規(guī)劃，不免缺乏對整個片區(qū)乃至城市的全局性考慮。

1.3城市動態(tài)發(fā)展和路名規(guī)劃滯后性之間存在矛盾

城市是一個動態(tài)的地域空間形式。城市擁有復(fù)雜、不斷變化的動態(tài)系統(tǒng)，這種動態(tài)不僅體現(xiàn)在城市規(guī)模的增加，人口的流動和經(jīng)濟(jì)總量的變化上，也表現(xiàn)在城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化。為了協(xié)調(diào)城市的動態(tài)變化過程、滿足人民的基本需求，城市規(guī)劃編制也應(yīng)是動態(tài)調(diào)整的。但往往控規(guī)修編或調(diào)整后，沒有對路名規(guī)劃相應(yīng)作出調(diào)整，究其原因從規(guī)劃管理上看各大城市雖然有路名查詢平臺作為道路查重、查詢道路基本信息的工具，但路名詳細(xì)規(guī)劃作為詳規(guī)的一部分并未與其他規(guī)劃設(shè)計成果進(jìn)行整合，未形成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，無法同步滾動更新。城市動態(tài)發(fā)展、城市規(guī)劃調(diào)整更新與城市路名規(guī)劃滯后性的問題就凸顯出來。

1.4路名的文化屬性與城市快速發(fā)展存在矛盾

20世紀(jì)90年代以來，我國的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程日益加快，伴隨著科技、經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，文化的衰落也是不爭的事實。隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加速，城市范圍的逐步擴(kuò)張，大量新區(qū)不斷出現(xiàn)，城市在建設(shè)和改造的過程中“大發(fā)展”與“大破壞”同在，“速生”的同時也伴隨著“速滅”，城市因為“脫胎換骨”的改造面臨歷史文化的缺失，城市歷史文化的斷裂又導(dǎo)致城市“失憶”，喪失了城市獨有的特征與精神歷史，一些隨著城市發(fā)展應(yīng)運而生的地名本應(yīng)該成為城市時代的印記，卻在規(guī)劃時受到行政手段、商業(yè)行為等的干預(yù)變得不倫不類，催生了大量沒有文化積淀的新路名。同時隨著全球化進(jìn)程的加快，信息化的迅速發(fā)展，全球的互動交流已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)、科技走向文化領(lǐng)域，不同國家和地區(qū)之間的文化交流日益頻繁，這導(dǎo)致了文化的相互影響和融合，世界文化趨同化不可避免地出現(xiàn)，各個城市甚至同一個城市的重名現(xiàn)象突出，給人民出行、生活帶來極大不便。

2. 路名規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，可以把國土空間規(guī)劃概括為五級三類，五級是按照我國行政管理體系中的五個層級，即國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，自上而下編制。按照規(guī)劃類型分為三類，即總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。路名規(guī)劃與國土空間規(guī)劃有著密不可分的關(guān)系。首先，從規(guī)劃類型看，路名規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，與其他專項規(guī)劃同等重要，是對國土空間總體規(guī)劃的進(jìn)一步補充和深化，國土空間總體規(guī)劃是路名規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)，二者緊密銜接。其次，從規(guī)劃層級上看，路名規(guī)劃包含三個層面即路名總體層面、路名分區(qū)層面和路名詳細(xì)層面。這三個層面縱向聯(lián)通、逐層深化、逐層完善，形成了一個完整的路名規(guī)劃體系，同時與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相匹配，在不同層面上與各階段的規(guī)劃充分銜接，把路名落實到城市用地和空間上，形成一一對應(yīng)的關(guān)系。

天津市結(jié)合實際，建立了“三級三類”的國土空間規(guī)劃體系框架，三級即市級、區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，三類為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。目前，市、區(qū)兩級的國土空間總體規(guī)劃編制工作已經(jīng)基本完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)等正在積極推進(jìn)中。結(jié)合濱海新區(qū)地名現(xiàn)狀、地名管理特點和以往路名規(guī)劃編制的經(jīng)驗，濱海新區(qū)路名規(guī)劃采用了一個專項規(guī)劃，囊括三個層級和三種類型的規(guī)劃方法，即“一桿子插到底”的編制方式，建立上下聯(lián)動的路名規(guī)劃機制，從總體層面、分區(qū)層面、詳細(xì)層面分層次逐漸深入，不同層次的規(guī)劃互相疊合、相互銜接(圖1)。總體層面確立命名的通則，分區(qū)層面按照國土空間總體規(guī)劃的功能定位對城市進(jìn)行分區(qū)，詳細(xì)層面則按照確定的分區(qū)和命名原則進(jìn)行命名，從而與各類各層級規(guī)劃無縫銜接，達(dá)到剛性管控的目標(biāo)。

3. 國土空間規(guī)劃體系下的路名規(guī)劃編制思路

3.1完善總詳分級的剛性傳導(dǎo)機制

以往路名規(guī)劃只編到總體層面，詳細(xì)層面按需編制，分區(qū)層面則空缺。濱海新區(qū)路名規(guī)劃在過去“總體-詳細(xì)命名”傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確“總體-分區(qū)-街區(qū)-規(guī)劃單元-詳細(xì)命名”的傳導(dǎo)關(guān)系，通過構(gòu)建“分區(qū)-街區(qū)-規(guī)劃單元”中間的傳導(dǎo)層級，完善了傳導(dǎo)路徑，解決了總體層面規(guī)劃整體性和詳細(xì)層面規(guī)劃實施分散性、不一致性的矛盾。濱海新區(qū)陸域面積2270平方公里，常住人口約200萬，屬于典型的大城市，在“總體-詳細(xì)命名”層面增加分區(qū)層面和街區(qū)控規(guī)的內(nèi)容，可以更好地銜接街鎮(zhèn)和功能區(qū)的管理事權(quán)，更好地銜接控規(guī)，解決“總體-詳細(xì)命名”傳導(dǎo)難度大、缺乏剛性管控的問題，形成完整的傳導(dǎo)路徑。街區(qū)作為路名規(guī)劃傳導(dǎo)路徑中間重要一環(huán)，向上落實路名總體層面規(guī)劃制定的命名通則、總體指引，區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃確定的戰(zhàn)略定位、底線約束、發(fā)展方向等要求和強制性內(nèi)容，向下銜接控規(guī)單元，為單元內(nèi)的道路提供命名方向的引導(dǎo)，制定具有可操作性的區(qū)片命名指引，路名詳細(xì)規(guī)劃作為傳導(dǎo)路徑的末端，按照上位規(guī)劃確定的剛性原則，制定命名方案，同時彈性地建立命名詞庫，為后續(xù)方案實施提供多種選擇。

3.2結(jié)合區(qū)情，統(tǒng)籌劃定命名分區(qū)

綜合濱海新區(qū)行政管理范圍、國土空間規(guī)劃分區(qū)、街區(qū)控規(guī)單元劃分等因素，充分銜接在編國土空間總體規(guī)劃和開發(fā)邊界內(nèi)街區(qū)控規(guī)中單元劃分內(nèi)容，對應(yīng)功能定位和規(guī)劃布局，統(tǒng)籌劃定全域路名規(guī)劃命名單元。各類型單元不交叉、不重疊、無縫銜接，形成構(gòu)建路名命名方案的空間基底。

天津市濱海新區(qū)地處華北平原，腹地廣闊，東臨渤海灣，是京津冀的海上門戶，擁有得天獨厚的地理條件和豐富的海洋資源，是北方最大的港口城市。本次路名規(guī)劃在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上結(jié)合事權(quán)，按照濱海新區(qū)的自然地理特點和城市風(fēng)貌特色，將其分為城鎮(zhèn)分區(qū)、臨海分區(qū)和港產(chǎn)分區(qū)。

城鎮(zhèn)分區(qū)、臨海分區(qū)和港產(chǎn)分區(qū)均以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界區(qū)域為主，規(guī)模小且零星分布的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可劃入所在區(qū)域，城鎮(zhèn)分區(qū)劃分單元界限時除了應(yīng)充分銜接行政管理范圍，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮在編街區(qū)控規(guī)界限及控規(guī)中的單元界限，每個分區(qū)根據(jù)路網(wǎng)疏密程度進(jìn)行劃分，不過于設(shè)置規(guī)模邊界。城鎮(zhèn)分區(qū)又可細(xì)分為宜居生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、生態(tài)休閑區(qū)等；臨海分區(qū)以臨海河和向海而生的周邊區(qū)域為主，且以生活岸線為主，該區(qū)域臨海，可以看海、聽海等；港產(chǎn)分區(qū)是按照工業(yè)布局專項規(guī)劃中明確的產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃定，這些區(qū)域有明確的功能定位，按照發(fā)展方向?qū)Ψ謪^(qū)進(jìn)一步細(xì)分。

3.3靶向分類，彈性引導(dǎo)命名

3.3.1實施剛彈兼具的詳細(xì)命名方案

為適應(yīng)城市發(fā)展的不確定性，提高詳細(xì)路名規(guī)劃的彈性，濱海新區(qū)路名規(guī)劃采用了剛彈結(jié)合的規(guī)劃模式。首先，道路名稱本身具有合理性而不唯一性的特點，規(guī)劃的目的是為了更加合理地規(guī)劃和使用道路名稱，從而反映出城市的社會、歷史、民俗、地理和語言等特色，成為代表城市的無形地標(biāo)。因此，為了鼓勵多樣性，緩解宏觀、中觀、微觀規(guī)劃銜接不足的問題，規(guī)劃中除了對專名的采詞原則、命名主題、專名詞根等進(jìn)行了規(guī)劃，對規(guī)劃道路進(jìn)行了命名，還構(gòu)建了專名詞庫，為未來增加道路或調(diào)整變更個別道路名稱提供可能。其次，路名在多個維度上進(jìn)行命名。我們的城市是由自然、地理、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、生活等多個維度組成的，單個路名往往只反映某一維度，從濱海新區(qū)路名規(guī)劃最小命名單元看，最小單元面積為2-4平方公里，至少包含了2-3個維度的內(nèi)容，因此，規(guī)劃單元內(nèi)的路名也應(yīng)是多維度的，單個路名在其他維度上也應(yīng)具有合理性和兼容性，彼此不相沖突（表1）。

3.3.2靶向分類編制引導(dǎo)內(nèi)容

對于劃分的主導(dǎo)單元，路名命名時可按照單元的功能布局和定位確定命名的主題和詞根，總體上專名重點要展現(xiàn)濱海新區(qū)特色和凸顯時代精神。基于濱海新區(qū)歷史文化、功能定位、資源稟賦、時代精神等，道路名稱應(yīng)突出“海、景、城、港（產(chǎn)）、人、文”六大特色。

第一，以海河和海為魂，彰顯向海發(fā)展的理念：臨海河和渤海區(qū)域，突出海、水的獨特景觀和區(qū)位，以“海”“河”和“水”等主題為名。

第二，以景為脈，活化生態(tài)景觀空間：臨近濕地、廊道、公園、水庫等的區(qū)域、重要景觀道路，以道路景觀植物為主題命名。

第三，以“城”為韻，反映時代精神：體現(xiàn)戰(zhàn)略定位的區(qū)域，以戰(zhàn)略功能為名，體現(xiàn)重大功能承載的區(qū)域，以標(biāo)志性建筑為名。

第四，以港（產(chǎn)）為根，突出港產(chǎn)興旺的制造強區(qū)：突出以產(chǎn)促港，以港興城的產(chǎn)城融合定位，周邊區(qū)域可以“港”和“產(chǎn)”為名進(jìn)行拓展。

第五，以史為源，積極啟用已消失的歷史地名：生活服務(wù)區(qū)以特色風(fēng)俗、鄉(xiāng)愁民風(fēng)等為名，并結(jié)合城市功能和小街區(qū)交通組織方式拓展命名。

第六，以文為核，銘記歷史文化印記：重要區(qū)域性道路以歷史建制為名，體現(xiàn)濱海新區(qū)的深厚底蘊，文化集中區(qū)域，以文化遺址名稱為名，文化輻射區(qū)以文化遺址名稱命名。

3.4構(gòu)建一張圖完整系統(tǒng)

2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃編制同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。天津市出臺的各級國土空間規(guī)劃編制指南、控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）編制指南均要求加強規(guī)劃管理和社會管理對接，形成“一張圖”。這就要求路名規(guī)劃更關(guān)注規(guī)劃管理，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型和“一張圖”等手段，實現(xiàn)互聯(lián)互動，從傳統(tǒng)的“以圖管理”的獨立管理方式向“平臺管理轉(zhuǎn)變”。第一，統(tǒng)一底圖底數(shù)。過去二十年，根據(jù)需要濱海新區(qū)編制了道路定線、綜合交通規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃，這些規(guī)劃的路網(wǎng)由于編制主體、規(guī)劃層級和目標(biāo)不同，導(dǎo)致規(guī)劃路網(wǎng)都不盡相同，路名規(guī)劃在命名時沒有統(tǒng)一的底圖底數(shù)，此次規(guī)劃以批復(fù)的控規(guī)全覆蓋為底圖底數(shù)，結(jié)合地名普查數(shù)據(jù)、國情普查數(shù)據(jù)、地名庫、規(guī)劃許可等管理數(shù)據(jù)，形成本次路名規(guī)劃的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖即現(xiàn)狀“一張圖”和規(guī)劃“一張圖”，構(gòu)建完善的與其他規(guī)劃相適應(yīng)地基礎(chǔ)信息平臺。第二，濱海新區(qū)路名規(guī)劃結(jié)合規(guī)劃審批、管理等制定了完善的路名成果數(shù)據(jù)匯交標(biāo)準(zhǔn)，下一步結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃體系的建構(gòu)進(jìn)一步完善路名規(guī)劃入庫標(biāo)準(zhǔn)，形成真正意義上的國土空間規(guī)劃“一張圖”。第三，通過與規(guī)劃審批數(shù)據(jù)鏈接，確保平臺中的審批數(shù)據(jù)將對規(guī)劃管理業(yè)務(wù)辦結(jié)產(chǎn)生的新數(shù)據(jù)進(jìn)行同步實時更新，實現(xiàn)規(guī)劃尤其是路名詳細(xì)層面規(guī)劃的全周期數(shù)字化管理（圖2）。

3.5文化引領(lǐng)提升城市品質(zhì)

城市中被人們廣為流傳的地名都承載了大量的文化內(nèi)涵。因此，地名規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)掘城市的歷史文化，做到“源自歷史，立足現(xiàn)在，”并且能在未來源遠(yuǎn)流長。濱海新區(qū)在歷史上經(jīng)歷了宋代成陸時期的漁鹽文化，明朝的漕運文化，清朝外來和本土交融的商貿(mào)、宗教等文化，清末工業(yè)興盛的近代工業(yè)文化，以及新中國成立以來開放的、具有時代特征的多元文化。每個時期都留下了具有當(dāng)時歷史時期文化特征的地名或路名。但在快速城市化的過程中，隨著老城拆遷，老路名取消，新路名倉促命名，當(dāng)?shù)厝撕茈y感受到城市的演進(jìn)。

本次規(guī)劃通過搜集大量文史資料，整理出濱海新區(qū)每個歷史階段的地名，按照分級保護(hù)的原則形成一級保護(hù)名錄和二級保護(hù)名錄。列入保護(hù)名錄的地名共計585個，其中一級名錄78個，二級名錄507個。評價分?jǐn)?shù)較高的重要集群及片區(qū)名稱列入一級保護(hù)名錄，主要包括規(guī)劃范圍內(nèi)已劃定的歷史街區(qū)名稱（含道路名稱）及重要片區(qū)名稱等。二級保護(hù)名錄主要為傳承歷史地名文化，完善歷史地名保護(hù)管理基礎(chǔ)，重點保護(hù)對象為評價分值較高地名（表2、表3）。根據(jù)保護(hù)地名總結(jié)歷史文化地名詞根，由詞根進(jìn)一步派生，形成專名備用詞庫，為地名的恢復(fù)打好基礎(chǔ)。

4. 結(jié)語

作為地名的重要組成部分，路名不僅是人們出行定位的重要元素，還體現(xiàn)著城市的歷史、文化，是城市無形的地標(biāo)，也是多學(xué)科綜合研究的產(chǎn)物。通過對濱海新區(qū)路名規(guī)劃的編制，進(jìn)一步健全路名規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)機制，按照三個維度即宏觀總體層面指引構(gòu)建、中觀分區(qū)層面上下銜接、微觀詳細(xì)層面專名命名的邏輯順序編制，形成適應(yīng)當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃之一，逐步實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與路名規(guī)劃的無縫銜接，使其在文脈傳承和空間指位上發(fā)揮重要作用，更好地服務(wù)群眾生產(chǎn)生活。

作者：潘昆、楊祥楠、季然

來源：《北京規(guī)劃建設(shè)》2025年9月30日

選稿：宋柄燃

編輯：江 桐

校對：宋柄燃

審訂：杜佳玲

責(zé)編：耿 瞳

（由于版面內(nèi)容有限，文章注釋內(nèi)容請參照原文）

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