中國財(cái)政供養(yǎng)人員全景概覽：規(guī)模、結(jié)構(gòu)與未來趨勢

以下闡述，是基于多個(gè)渠道和口徑的數(shù)字，匯總起來的，所以，對數(shù)字計(jì)算的絕對值和表述，只能做為一個(gè)大概的估算看待。因?yàn)橛捎诜N種的原因，包括技術(shù)原因和制度性的原因，一般研究者能夠獲得的數(shù)字很有限，而且口徑龐雜，標(biāo)準(zhǔn)各異。加上我們國情又異常的復(fù)雜，所以以下的論述，大家只能作為一個(gè)參考，絕對數(shù)值，還是以能見到的國家權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)。

基本概念的闡述和廓清：財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)與納入養(yǎng)老體系的人員區(qū)別

財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)與納入養(yǎng)老體系的人數(shù)在統(tǒng)計(jì)范圍、職能定位和資金來源上存在顯著差異。

統(tǒng)計(jì)范圍不同 財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，是指由財(cái)政資金保障工資福利的公職人員，包括政府機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位人員（如教師、醫(yī)護(hù)人員等），以及納入財(cái)政預(yù)算的離退休人員。截至2020年，全國財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模達(dá)6846萬人。 ?

養(yǎng)老體系覆蓋的人群，則主要指向60周歲及以上老年人，涵蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障及養(yǎng)老服務(wù)等覆蓋范圍，截至2022年底，全國60歲以上老年人超過2.8億。 ?

職能定位不同 財(cái)政供養(yǎng)人員承擔(dān)公共事務(wù)管理職能（如行政、司法、教育、醫(yī)療等），其經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款；養(yǎng)老體系是為老年人提供社會(huì)保障和服務(wù)的綜合體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等。 ?

資金來源差異 財(cái)政供養(yǎng)人員的薪酬，完全或部分由財(cái)政承擔(dān)，而養(yǎng)老體系的資金 來源于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、政府補(bǔ)貼及社會(huì)籌集等多渠道。

財(cái)政供養(yǎng)人員總體規(guī)模

根據(jù)多項(xiàng)研究估算，中國財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模持續(xù)增長，2020年已達(dá)到約6846萬人，占總?cè)丝诒壤龔?004年的4.01%上升到2020年的4.85%。這意味著平均每百人中有近5人依靠財(cái)政供養(yǎng)。

到2024年，財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)進(jìn)一步增長，估計(jì)達(dá)到約5736萬-8000萬人。由于不同研究因口徑差異 而數(shù)據(jù)有所不同，但都顯示絕對數(shù)量呈上升趨勢。

最新資料表明，2024年財(cái)政供養(yǎng)的總?cè)藬?shù)大約為7900萬人。其中：

狹義公務(wù)員?：約716-719萬人（依法履行公職、納入行政編制人員）?。

?參公人員?：約1000-1200萬人（包括黨群、婦聯(lián)、工會(huì)等團(tuán)體）?。

?事業(yè)單位人員?：約3500-4000萬人（教育、醫(yī)療等公立機(jī)構(gòu)職工）?

而 2024年中國全國一般公共預(yù)算收入為219,702億元，總支出為284,612億元。 ?簡單的理解就是，全國公共預(yù)算收入的將近1/4，為供養(yǎng)財(cái)政人員的開支。

財(cái)政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)三大特征

特征一離退休人員占比快速上升

財(cái)政供養(yǎng)人員增長的重要來源是離退休人員的增加。2020年，離退休人員已達(dá)2687萬人，占財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的近四成。這一趨勢與我國人口老齡化密切相關(guān)，對財(cái)政可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，離退休負(fù)擔(dān)部分轉(zhuǎn)向養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但財(cái)政仍面臨在職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和職業(yè)年金的新支付壓力。

特征二編外人員顯著擴(kuò)張

編制內(nèi)外人員結(jié)構(gòu)變化明顯。編內(nèi)人員規(guī)模相對穩(wěn)定，而編外人員迅速膨脹。2004年我國編外財(cái)政供養(yǎng)人員約215萬人，到2018年已增至442萬人，增幅超過一倍。

在基層政府，這一現(xiàn)象尤為突出。烏蒙山區(qū)A縣的案例顯示，臨時(shí)工數(shù)量是在職人員的1.8倍，但人均收入僅為編內(nèi)人員的八分之一左右。機(jī)構(gòu)改革嚴(yán)格控制編內(nèi)人員，反而促使編外人員快速增長。

特征三基層集中與空間錯(cuò)配

財(cái)政供養(yǎng)人員主要集中在縣鄉(xiāng)兩級，占地方財(cái)政供養(yǎng)人員的三分之二以上。以財(cái)政和稅務(wù)系統(tǒng)為例，縣區(qū)級人員分別占79%和72%。

同時(shí)存在顯著的空間錯(cuò)配。人口凈流出地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員比例偏高，而人口凈流入地區(qū)配比緊張。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共部門就業(yè)系統(tǒng)性偏高，導(dǎo)致財(cái)政資源配置與人口分布不匹配。換個(gè)簡單的說法，就是說經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)興旺地方的供養(yǎng)比例越低，反之，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的供養(yǎng)比例反而高。

財(cái)政支出規(guī)模與負(fù)擔(dān)

2024年，財(cái)政供養(yǎng)人員總支出約為8.5萬億-9萬億，占全國一般公共預(yù)算支出的比例，已經(jīng)相當(dāng)可觀。

人員經(jīng)費(fèi)支出已成為財(cái)政重要負(fù)擔(dān)。2022年人員經(jīng)費(fèi)占全國一般公共預(yù)算總支出的比例達(dá)到27%。（2024年不完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，可能目前已經(jīng)達(dá)到占一般公共預(yù)算支出比例的31%左右。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)字不太確切，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑也不一致，只能做一個(gè)參考。）總的特征已經(jīng)呈現(xiàn)占比高、增速快、剛性強(qiáng)的特征。

部分縣域財(cái)政狀況尤為嚴(yán)峻，如烏蒙山區(qū)A縣2023年保工資預(yù)算總支出為26.3億元，而2022年該縣一般公共預(yù)算收入僅7.02億元，不足工資支出的三分之一。

未來發(fā)展趨勢與部分政策性建議

未來財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模可能繼續(xù)增長但增速放緩，結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為重點(diǎn)。到2030年，財(cái)政純供養(yǎng)的離退休人員，預(yù)計(jì)將達(dá)到2500萬人以上，老齡化壓力進(jìn)一步凸顯。（這個(gè)數(shù)字很容易引起人們的誤解，要做一點(diǎn)點(diǎn)說明。首先，這是一個(gè)預(yù)估數(shù)字，第二，一定要區(qū)分開純財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)和納入中國勞保體系的人數(shù)，不是一回事兒。）

區(qū)域不平衡問題可能持續(xù)，人口流動(dòng)與編制剛性之間的矛盾，需要?jiǎng)?chuàng)新解決方式。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對財(cái)政供養(yǎng)的依賴度可能進(jìn)一步增加。

政策變動(dòng)趨勢與調(diào)整方向

第一，結(jié)構(gòu)優(yōu)化重于總量控制。改革應(yīng)注重編制管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)人口流動(dòng)情況差異化配置資源，避免簡單“一刀切”。

第二，規(guī)范編外人員管理。明確聘用標(biāo)準(zhǔn)和管理部門，推動(dòng)勞務(wù)派遣、政府購買服務(wù)等多元用工方式，防止編外人員無序擴(kuò)張。

第三，推進(jìn)財(cái)政體制改革。理順基層財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，嚴(yán)格落實(shí)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，減輕縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，提升行政效率。通過數(shù)字化政府建設(shè)和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，在維持服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)控制人員規(guī)模增長。

初步結(jié)論

中國財(cái)政供養(yǎng)人員面臨的核心問題，是結(jié)構(gòu)而非總量。

編外人員膨脹、離退休人員占比上升以及空間配置錯(cuò)配是三大挑戰(zhàn)。未來改革應(yīng)注重制度優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)，構(gòu)建與財(cái)政可持續(xù)性相適應(yīng)的公共部門人力資源配置體系。

財(cái)政供養(yǎng)問題的根本出路，在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，擴(kuò)大財(cái)政收入基礎(chǔ)，同時(shí)通過制度創(chuàng)新提升公共部門運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)“節(jié)用”與“惠民”的平衡。

遠(yuǎn)期的改革方向，應(yīng)該是進(jìn)行根本性的制度變革，向小政府、大社會(huì)逐漸演變，把相當(dāng)一部分各級政府過于龐雜的治理和管理職能，逐漸的交給社會(huì)自治。只有這個(gè)制度性的改革方向，才能徹底改變目前這種財(cái)政供養(yǎng)包袱過重，接近無力承擔(dān)的被動(dòng)格局，我國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，才會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。