聚焦丨中美政經(jīng)論壇（第二十一期）《美國移民政策：起源、演進與啟示》報告發(fā)布與研討會成功舉行

2025年9月29日，由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院主辦的中美政經(jīng)論壇（第21期）于線上舉行。中國與美國作為世界大國，其政經(jīng)交往對兩國及世界均具有重要影響，對于加強中美關(guān)系的研究具有重要意義。為此，人大國發(fā)院設立了中美政經(jīng)論壇，旨在搭建跨學科的學術(shù)與智庫平臺，定期組織團隊深入挖掘關(guān)鍵問題和核心問題并發(fā)布中美研究的最新學術(shù)成果。邀請學界同仁進行討論碰撞，助力學界對美國及中美政經(jīng)關(guān)系的學術(shù)研究與討論。北京日報、鳳凰網(wǎng)、陸想?yún)R等多家主流媒體平臺聯(lián)合線上直播。

本期論壇由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟學院教授趙勇主持。中國人民大學經(jīng)濟學院教授喬雪執(zhí)筆報告《美國移民政策：起源、演進與啟示》。相關(guān)領(lǐng)域知名專家學者施新政、許敏波、張龑、張永軍和鄭金連聯(lián)合解析。

第一單元由中國人民大學經(jīng)濟學院教授喬雪發(fā)布報告《美國移民政策：起源、演進與啟示》。

報告圍繞以下幾個方面內(nèi)容展開：

一、移民的重要性

二、美國的移民現(xiàn)狀

三、美國移民政策的演進

四、美國移民政策的影響

五、美國移民政策制定的影響因素

六、美國移民政策啟示

一、移民的重要性

移民對美國經(jīng)濟與創(chuàng)新具有核心重要性。他們有效緩解了勞動力市場因人口老齡化和低出生率導致的供給短缺與技能錯配問題。移民占美國總勞動力的14%，且在高端人才中比例更高，例如占STEM領(lǐng)域大學畢業(yè)生勞動力的29%和博士畢業(yè)生的52%，是高技術(shù)勞動力的關(guān)鍵來源。移民是創(chuàng)新的核心驅(qū)動力，貢獻了全國約36%的創(chuàng)新成果。大量研究顯示，高技能移民在專利申請和科技創(chuàng)業(yè)中作用突出，他們不僅自身生產(chǎn)力更高，其知識網(wǎng)絡還顯著提升了本土同事的效率。同時，低技能移民填補了農(nóng)業(yè)、建筑、醫(yī)療護理等本土勞動力不足的行業(yè)，與本土工人形成互補，并對財政產(chǎn)生長期中性或正向影響。歷史研究也證實，移民流入地區(qū)長期來看享有更高的人均收入和城市化水平。因此，開放、擇優(yōu)的移民政策并非單純的人口議題，而是直接提升國家創(chuàng)新能力、生產(chǎn)力和全球競爭力的戰(zhàn)略關(guān)鍵。

二、美國的移民現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，全球約3.5%的人口是移民，其中美國接納了全球近五分之一的移民，其接納比例遠超其全球人口占比。移民已成為驅(qū)動美國人口增長的核心力量，甚至在2022-2023年貢獻了全部的人口增長，這在歷史上尚屬首次。美國移民歷史呈現(xiàn)波動趨勢，其外國出生人口比例在1890年達到第一個高峰（14.8%），后因限制性政策在1970年降至低谷（4.7%）。自1965年移民法改革后，移民潮再現(xiàn)，目前移民數(shù)量已突破5100萬，占總?cè)丝?5.6%，創(chuàng)歷史新高。移民來源地也發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從以歐洲為主變?yōu)橐岳∶乐藓蛠喼逓橹鲗В鞲缡亲畲髞碓磭《群椭袊o隨其后。當前美國移民中，近四分之三為合法身份，但近期增長主要由非法移民推動。移民占勞動力市場的近五分之一，其增長抵消了本土工人的減少，但對人均GDP和低技能崗位可能帶來沖擊。合法移民渠道以家庭團聚為主，就業(yè)移民次之。移民深刻塑造了美國的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟圖景，使其成為一個高度黨派化的核心政策議題。

三、美國移民政策的演進

美國移民政策歷經(jīng)四個主要階段的演變。從殖民地時期至1870年代為無限制階段，立法主要圍繞公民身份的定義和入籍規(guī)則展開。1870年代至1960年代進入全面限制階段。以1882年《排華法案》為開端，政策轉(zhuǎn)向基于種族和國籍的排斥。1924年《移民法》確立了“國家起源配額制度”，嚴重偏向西北歐移民，幾乎全面排斥亞洲移民，并成立了邊境巡邏隊。二戰(zhàn)后，盡管1952年《移民與國籍法》保留了配額制，但為基于技能和家庭團聚的現(xiàn)代移民體系奠定了基礎。1960年代至2016年是制度重構(gòu)階段。1965年《移民與國籍法》廢除了國家起源配額，確立了以家庭團聚和高技能移民為核心的現(xiàn)代體系，移民來源地轉(zhuǎn)向拉丁美洲和亞洲。為應對隨之增長的非法移民，1986年《移民改革與控制法》首次大赦非法移民并引入雇主制裁。“911”事件后，政策焦點轉(zhuǎn)向國家安全，成立了國土安全部，同時通過諸如H-1B簽證計劃等立法吸引高技能人才。2017年至今為政策搖擺階段。特朗普政府推行強硬限制政策，大幅縮減合法移民規(guī)模，加強邊境執(zhí)法。拜登政府則致力于逆轉(zhuǎn)邊境執(zhí)法政策，恢復合法移民數(shù)量，并推動合法移民流程現(xiàn)代化。然而，國會立法僵局導致政策高度依賴行政命令，隨政府更迭而劇烈擺動，使當前美國移民體系處于碎片化和不確定的狀態(tài)。

四、美國移民政策的影響

美國移民政策對社會、經(jīng)濟及政治產(chǎn)生了深遠影響。經(jīng)濟社會方面，移民顯著增加了勞動力供給，填補了從農(nóng)業(yè)到高科技等多個行業(yè)的人力缺口，促進了經(jīng)濟擴張與技術(shù)創(chuàng)新，并創(chuàng)辦了大量企業(yè)。然而，其對本土工人工資的影響存在爭議，既有研究認為會對低技能崗位產(chǎn)生下行壓力，也有觀點強調(diào)移民與本土勞動力的技能互補性。在公共服務上，移民雖使用教育資源，但其納稅也為財政做出了凈貢獻。社會層面，政策取向直接影響到移民的社會融合與社會凝聚力。政治方面，移民問題已成為高度兩極化的核心議題，深刻影響選舉政治。不同移民群體的政策偏好（如移民改革、醫(yī)療保健）能改變立法議程，政客們也常利用移民議題來動員選民。兩黨在邊境安全、合法入籍途徑等問題上立場尖銳對立，常導致立法僵局，并引發(fā)州政府與聯(lián)邦政府之間的管轄權(quán)沖突。此外，移民政策也牽動著美國與墨西哥等鄰國的國際關(guān)系。移民政策不僅是人口管理工具，更是塑造美國經(jīng)濟競爭力、社會結(jié)構(gòu)及政治格局的關(guān)鍵變量。

五、美國移民政策制定的影響因素

美國移民政策的演變是經(jīng)濟、政治、社會及安全因素復雜互動的結(jié)果，并常受特定重大事件的直接影響。經(jīng)濟需求是基礎動力。早期為彌補勞動力短缺，政策以鼓勵移民為主。隨著經(jīng)濟發(fā)展，本土主義對就業(yè)競爭和文化融合的擔憂又推動政策轉(zhuǎn)向限制。即便在鼓勵時期，政策也帶有歧視性，如長期排斥亞洲移民獲得公民權(quán)。當代高科技行業(yè)的人才短缺則直接催生了H-1B簽證等吸引高技能移民的政策。政治博弈與重大事件是關(guān)鍵變量。黨派競爭使近期政策呈現(xiàn)“鐘擺效應”，民主黨政府傾向于放寬合法移民，而共和黨政府則傾向于收緊，雙方在抑制非法移民的具體手段上也有差異。同時，“9·11”事件這樣的外部沖擊，則迅速將政策重心轉(zhuǎn)向國家安全，導致邊境管控和執(zhí)法力度空前加強。社會輿論與人口結(jié)構(gòu)構(gòu)成深層背景。 政策需回應公眾對文化認同和社會福利的關(guān)切。例如，1965年《移民法》廢除種族配額，既反映了民權(quán)運動的成果，也順應了人口格局的變化。非法移民問題能持續(xù)引發(fā)熱議，也與社會對同化與公共資源的擔憂密切相關(guān)。美國移民政策始終在勞動力需求、社會融合、國家安全等多重目標間尋求平衡。其未來走向仍將密切受制于經(jīng)濟周期、選舉政治和國際局勢的變化，而國會立法僵局則導致政策高度依賴行政命令，充滿不確定性和地域分化。

六、美國移民政策啟示

美國移民政策的歷史經(jīng)驗表明，移民的結(jié)構(gòu)特征——如技能、文化背景、價值觀等——對目的國產(chǎn)生深遠的多維度影響。因此，一項穩(wěn)健且具有戰(zhàn)略性的移民政策必須進行系統(tǒng)性設計。首先，政策需精準匹配勞動力市場需求與國家戰(zhàn)略目標。高技能移民是驅(qū)動創(chuàng)新與國家競爭力的關(guān)鍵，而有效填補缺口的低技能移民同樣能通過增加社會總產(chǎn)出促進經(jīng)濟增長。政策應結(jié)合本國人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟規(guī)劃，對移民的技能層次進行針對性設計。其次，必須兼顧短期效應與長期影響，并進行綜合配套。移民的公共福利使用與稅收貢獻在時間上可能錯配，易引發(fā)社會矛盾，需要配套的財政稅收制度。同時，政策制定需有長遠眼光，審慎評估其長期成本與收益，避免為未來埋下隱患。再次，應高度重視社會融合與文化兼容性。移民帶來的多樣性雖有助于激發(fā)創(chuàng)造力，但文化、價值觀的顯著差異也可能引發(fā)社會沖突。政策需超越單純的經(jīng)濟考量，將文化融合與社會穩(wěn)定納入核心目標。最后，政策需具有動態(tài)視角。移民的長期居留、歸化入籍將永久性地改變社會人口結(jié)構(gòu)與政治生態(tài)。因此，政策設計應涵蓋從居留條件到公民身份獲取的全過程，進行前瞻性的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

論壇第二單元，各位專家圍繞相關(guān)議題和報告內(nèi)容進行深入討論。

北京大學經(jīng)濟學院教授施新政基于美國移民政策的梳理，提出了兩個與中國密切相關(guān)的深刻啟示。第一，美國經(jīng)驗對中國的借鑒意義。 中國當前面臨的人口老齡化、出生率下降及勞動力市場結(jié)構(gòu)性錯配等挑戰(zhàn)，與美國的情況高度相似。這引出一個核心問題：中國能否以及如何借鑒美國的移民政策來應對這些挑戰(zhàn)？如果可行，應如何設計；如果不可行，主要的障礙（如文化接納度、社會制度差異等）又在哪里？這是一個關(guān)乎中國未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略議題。第二，移民對來源地（如中國）的影響及社會融合的復雜性。他從個人觀察出發(fā)，指出華人移民（如福建籍移民）通過僑匯對家鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展有積極貢獻，同時，特朗普政策等外部環(huán)境變化也可能促使高端人才回流中國。然而，通過研究揭示了一個關(guān)鍵問題：人口流動（包括潛在的移民）可能引發(fā)社會摩擦。實證研究發(fā)現(xiàn)，2014年中國戶籍制度改革后，即便未引發(fā)大規(guī)模即時流動，但當?shù)鼐用褚蝾A期外來競爭而產(chǎn)生的負面情緒，仍可能導致犯罪率上升。這深刻說明，移民或人口流動政策在帶來經(jīng)濟紅利的同時，必須審慎平衡本地居民與外來者之間的關(guān)系，管理社會預期，防范潛在的社會沖突。因此，美國經(jīng)驗提示我們，制定移民政策不能僅著眼于經(jīng)濟收益，必須將社會融合與本地接納度作為同等重要的戰(zhàn)略維度進行綜合考量，這對中國未來可能進行的相關(guān)政策設計具有重要的警示意義。

北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院教授、經(jīng)濟系主任許敏波在點評喬雪老師的報告時，從美國移民政策的分析中，提煉出幾個深刻且相互關(guān)聯(lián)的核心觀點，主要可歸納為以下四個方面：第一，美國移民文化的內(nèi)在張力。美國雖自詡為開放包容的“文化熔爐”，但其社會共識實則脆弱。在經(jīng)濟繁榮時期，多元文化融合的愿景顯得強大；一旦經(jīng)濟下行、貧富差距拉大，這種基于文化包容的團結(jié)理念便容易瓦解，導致社會裂痕加深和政治極化。這揭示了移民接納度與宏觀經(jīng)濟狀況緊密相連。第二，移民影響的長期性與文化融合的挑戰(zhàn)。當前研究多關(guān)注移民的短期經(jīng)濟影響，而更關(guān)鍵的是其長期、跨代際的社會文化融合。第二代、第三代移民后裔雖在法律上已是美國人，但其文化認同是否與主流社會融合，將深遠影響社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。若融合不暢，可能埋下長期治理隱患，但這類涉及身份政治的話題在美國的討論中常因政治敏感而受限。第三，美國移民政策對移民來源國的雙重外部效應。美國憑借其經(jīng)濟和技術(shù)優(yōu)勢“收割”全球頂尖人才，這對母國（尤其是發(fā)展中國家）是雙刃劍：一方面可能導致寶貴人才流失，另一方面，人才回流也促進了知識技術(shù)的國際擴散，為母國發(fā)展帶來機遇。第四，對中國政策的啟示與中外情境的根本差異。他通過對比指出，與美國的跨國移民問題不同，中國國內(nèi)人口的跨地區(qū)遷移是主要問題。通過戶籍制度改革，中國正在有效消弭國內(nèi)城鄉(xiāng)勞動力市場的制度性分割，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場已經(jīng)初步建立。而在跨國移民問題上，中國與美國存在本質(zhì)不同：中國擁有高度同質(zhì)化的主體民族和文化，社會并未做好接納大規(guī)模、異質(zhì)文化背景外來移民的準備。因此，在可預見的未來，中國應對人口結(jié)構(gòu)的變化及可能的勞動力短缺的策略將主要著眼于內(nèi)部市場整合和技術(shù)變革，而非引入外來移民。

中國人民大學法學院教授張龑表示，從法律視角審視美國移民政策史，可為中國提供關(guān)鍵鏡鑒。美國經(jīng)驗表明，移民立法與國家轉(zhuǎn)型緊密相連，其演變軌跡揭示了深層邏輯。首先，移民政策服務于國家戰(zhàn)略定位的演進。美國早期作為新興民族國家，為完成人口工程和民族建構(gòu)，優(yōu)先吸納西歐移民，體現(xiàn)了國家理性主導下的選擇。二戰(zhàn)后，當其定位為全球文明燈塔時，政策轉(zhuǎn)向更具價值內(nèi)涵的開放與包容，大量接納亞非拉移民與難民，以彰顯其領(lǐng)導地位。冷戰(zhàn)后，美國自我定位陷入迷失，導致移民政策在開放與防御（如特朗普的邊境墻與拜登的回歸寬松）間劇烈搖擺。這個歷史演變軌跡反映了移民政策法律從民族國家邁向世界大國過程中的內(nèi)在張力。其次，中國需立足自身國情進行戰(zhàn)略考量。當前中國正從人口輸出國向輸入國轉(zhuǎn)變，面臨制定現(xiàn)代移民法律體系的歷史任務。我們需超越歷史上的“弱國心態(tài)”，以自主自信的大國視角審視移民問題。中國擁有深厚的主體文化和龐大人口，主體民族焦慮相對較小，這為制定穩(wěn)健政策提供了優(yōu)勢。關(guān)鍵在于如何通過立法平衡國家利益、安全關(guān)切與人才引進需求。第三，立法需直面文化融合的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。2018年國家移民管理局的成立標志著中國進入移民管理新時代，但相關(guān)法律（如《出境入境管理法》）仍待完善，社會對接納外國移民的心理準備亦需加強。立法必須妥善處理文化差異與沖突，例如語言障礙（中文學習的難度）和社會融合等具體問題，在平等理想與現(xiàn)實可行性間尋求平衡。因此，構(gòu)建中國的移民法律體系是一項涉及國家戰(zhàn)略、文化認同與社會治理的復雜系統(tǒng)工程。

中國國際經(jīng)濟交流中心秘書長、研究員張永軍表示，喬雪老師的報告系統(tǒng)梳理了美國移民史與政策，具有重要價值。為進一步深化研究并服務于中國實踐，可從三方面拓展：第一，研究層面需深化國際比較與細分領(lǐng)域研究。報告揭示了移民是國家和城市活力的關(guān)鍵來源。報告比較分析了美國本土人口和移民人均創(chuàng)新成果的差異，顯示移民人均創(chuàng)新成果數(shù)量明顯高于美國本土人才，但由于美國本身具有很大的特殊性，未來研究可引入歐洲等國的案例進行國際比較，特別是德國、法國、瑞典等創(chuàng)新能力較強的國家，以更全面評估移民對創(chuàng)新的作用。同時，應對移民類別（如家庭、就業(yè)）進行更精細的數(shù)據(jù)分析，并探究經(jīng)濟周期、收入差異等移民政策外因素對移民流動的影響，從而增強研究的普適性與借鑒意義。第二，前瞻性規(guī)劃中國的人才引進戰(zhàn)略。 為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，中國需未雨綢繆，研究吸引外國人才的制度。可借鑒美英等國在語言測試、職業(yè)資格、研究能力認證方面的成熟經(jīng)驗，并結(jié)合中國已有的職業(yè)能力評估體系，設計一套不僅面向高學歷人才，也涵蓋高技能人才的多元評價與引進機制。第三，借鑒國際經(jīng)驗優(yōu)化國內(nèi)流動人口政策。中國當前面臨1.8億農(nóng)民工等流動人口的落戶與融入問題。各城市在吸引人才時，應避免過度依賴學歷標準，可引入職業(yè)能力考試等多元評價方式（如杭州將優(yōu)秀快遞員認定為高層次人才的案例），更精準地識別真正有貢獻潛力的人才。此外，政策應設法激勵各類人才的“干事創(chuàng)業(yè)積極性”，形成良性競爭，從而最大化人力資源效能，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

全球化智庫（CCG）副主任、研究總監(jiān)、高級研究員鄭金連基于對中國國際移民的長期研究，結(jié)合對美國移民政策的深入研究分析，提煉出以下幾點核心啟示，為中國構(gòu)建技術(shù)移民制度提供借鑒：第一，美國移民政策的核心優(yōu)勢在于其以人才為中心的精細制度設計。自1965年法案轉(zhuǎn)折點以來，美國建立了以職業(yè)移民為核心的體系，其五大優(yōu)先類別（EB-1至EB-5）精準覆蓋從頂尖人才到投資移民的各個層次。該體系成功實現(xiàn)了雙重目標：一方面通過勞工證等機制保護本土勞動力市場，另一方面通過國家利益豁免等方式，高效吸引全球頂尖人才。其年度超過14萬的技術(shù)移民規(guī)模，遠非中國目前少量“綠卡”發(fā)放可比，形成了強大的人才集聚效應。第二，美國構(gòu)建了“留學—工作—永居”的完整人才吸納閉環(huán)。這一體系通過高等教育（吸引百萬留學生）、OPT實習簽證、H-1B工作簽證到職業(yè)移民綠卡的順暢銜接，成功將最優(yōu)秀的國際學生轉(zhuǎn)化為長期人才資源。此市場化、階梯式的路徑，確保了人才篩選的持續(xù)性和高質(zhì)量。第三，高度的專業(yè)性與戰(zhàn)略眼光是其制度成功的保障。美國的人才評估并非簡單依賴論文或?qū)W歷，而是由專業(yè)機構(gòu)通過多元標準（如行業(yè)成就、專家推薦）進行認定，注重長期潛力而非短期經(jīng)濟效益。這種專業(yè)性和戰(zhàn)略耐心，使其能網(wǎng)羅各領(lǐng)域（如圍棋）的頂尖專才。對中國而言，借鑒之路可從兩方面著手：在制度層面，應參考其精細分類、規(guī)模效應和銜接機制，構(gòu)建符合國情的技術(shù)移民體系。在社會文化層面，則需加強研究引導，推動公眾對移民概念的理性認知，并前瞻性地將“移民融合”（如美國移民局的平等機會與融合辦公室職能）納入未來政策設計的核心，以減輕社會阻力，確保人才引進的長期可持續(xù)性。這要求中國以更加自信、開放的大國心態(tài)進行頂層規(guī)劃。

審核：趙勇 喬雪

供稿：楊凡欣

微信編輯：張菁菁

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