法學∣葉必豐：行政檢查體制的法治優化

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作者：葉必豐

作者單位：上海交通大學凱原法學院

責任編輯：郭海清

全文已略去注釋，如需查看，請訂閱《法學》

【內容摘要】　行政法上關于“瑕疵”的理解存在狹義與廣義之分。能被補救的行政行為瑕疵，限于“行政上微小的缺點”，且僅限于行政行為在實施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事實與證據方面、規范依據方面的瑕疵（屬實體瑕疵）。面向程序瑕疵與實體瑕疵的補救機制，分別為補正制度與理由之替換，二者均產生治愈行政行為違法性的效果。但行為意義上的替換理由不等于結果意義上的理由之替換：前者僅在一定范圍內才產生治愈違法性的效果。在我國，補正行政行為程序瑕疵的時點被限于提起行政訴訟前，一旦進入訴訟階段，補正的效果將被推翻。事實與證據、規范依據都屬于可以為行政行為合法性提供支持的“理由”，適用理由之替換將面臨三項限制：用作替換的證據必須在行政行為作出時就已被收集；不得因替換證據而架空法定的陳述意見程序或聽證程序；不得因替換證據或規范依據而改變行政行為的同一性。

【內容摘要】 行政檢查是一種行政事實行為，但對相對人仍具有重要影響。法律的寬容和司法監控的不力助長了過多過濫的行政檢查，需要通過立法加以治理。立法需要以體制改革為前提。多重行政檢查的體制性原因在于我國的三維行政檢查體制，尤其在于層級行政機關之間同質化行政檢查事權的配置。改革的思路不僅要推進領域性行政檢查事權的相對集中，而且應按輔助性原則或屬地管理原則實行一級執法制度。對行政檢查具有編制行政計劃的客觀基礎，可以通過行政計劃統籌行政檢查的實施。編制行政檢查計劃時，對“白名單企業”應予免檢或少檢，統籌行政機關的“合并查”“聯合查”“委托查”。

【關鍵詞】 行政檢查　行政事實行為　行政執法體制　行政事權　行政計劃

行政檢查過多過濫由來已久。早在2005年，《人民日報》評論員文章就指出，行政檢查名目多、花樣多和層次多，呼吁整治。近年來，行政檢查之亂愈演愈烈，規范行政檢查已成為優化營商環境的一項主要任務。2024年4月，對某企業“一年內被行政檢查超200次”的反映，蕪湖市有關方面表示，2023年蕪湖市直部門和繁昌區對該企業開展檢查、走訪活動共計65次，安全、環保等工作指導25次，宣傳走訪9次，助企紓困走訪5次。 行政檢查過多過濫的現象具有普遍性。在“綜合查一次”改革前的浙江省，“哪怕是針對同一件事，都是‘今天你來查，明天他來查’，有時一天就來好幾撥人。他剛執行完前一個檢查組的要求，后一個檢查組又提出了新要求”。這一現象已經嚴重影響了營商環境，引起了國務院的高度重視，國務院辦公廳于2025年1月3專門發布了《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》（國辦發〔2024〕54號）。

如何控制行政檢查的隨意性？當前，有關行政檢查的研究已經取得了許多成果：通過對各種行政檢查的概括，為行政檢查提供了基本的知識框架；總結了行政檢查制度建設和實施中的經驗和問題，提出了完善的對策； 在海事、外匯、民航、農機、檔案、公安和食品等行政領域，探討了行政檢查的特殊規律。已有研究的遺留問題有，如何才能找到控制行政檢查的法律切入點，行政檢查過多過濫到底是體制性問題還是規范性問題，以及行政檢查的實施除了裁量基準控制還有沒有其他方案。本文擬立足優化營商環境，就上述問題加以討論。

一、行政檢查的法律控制定位

行政檢查是行政事實行為還是行政法律行為，關系到對行政檢查的法律約束，有必要討論行政檢查的法律屬性，揭示法律控制的切入點。

（一）行政檢查不具有法律效果

行政檢查是行政主體在權限范圍內依法獲取相關信息，了解相對人遵守法律、履行義務狀況的行政行為。在立法和行政規范性文件中，對行政檢查也作了相同的規定。如《民用航空行政檢查工作規則》（2016）第2條第1款規定：“本規則所稱的行政檢查是指民航行政機關及其委托的組織和法律法規授權的組織依據有關法律、法規和規章，對從事民用航空活動的公民、法人或者其他組織實施的察看、了解和掌握其遵守有關法律、法規、規章和規范性文件的情況，督促其履行義務的行為。”它只是行政過程中的一個環節，一種過程性行為。

有的立法和行政規范性文件把行政檢查規定為“了解、調查和監督”，包括了行政調查。在我國司法實踐中，也存在把行政調查稱為行政檢查的現象。但實際上，“行政調查是行政主體依法了解信息、收集證據，以確定行政行為事實依據的活動”。行政調查應當以違法嫌疑的存在為前提，以特定相對人為對象，以查明所要實施的行政行為的事實為目的，以行政機關的立案為程序起端，往往是行政檢查程序結束后實施的行政行為。行政檢查不需要以違法嫌疑的存在為前提，隨機篩選檢查對象，目的在于了解、掌握普遍性、規律性的信息。從這一意義上說，《韓國行政調查基本法》是一部行政檢查法。該法第2條第1項規定，“所謂‘行政調查’是指行政機關為了收集決定政策或者履行職務所必要的信息或資料”而進行的調查（檢查）。它是了解和掌握普遍性、規律性信息，定期實施的行政行為，但又包括了個案性的行政調查。該法第7條（調查的周期）規定：“行政調查原則上依照法令等行政調查運行計劃的規定定期實施。但是，屬于下列各項中的任意一項的情形，可以隨時進行調查。1.法律上規定隨時調查的情形；2.具有違反法令等的嫌疑的情形；3.從其他行政機關受到有關違反法令等的嫌疑之通報或者轉報的情形；4.受到違反法令等的告訴或者受到申訴的情形；5.其他由總統令規定的認為具有行政調查必要性的事項。”

在學理上，學界普遍認為，行政檢查是一種行政事實行為，即使早期主張行政法律行為說的學者也改為主張行政事實行為說。事實行為與法律行為的區分標準，在于行政行為是否產生法律效果。“行政事實行為是指行政機關實施的沒有處理內容和法律約束力的行為”。也就是說，它不是行政主體的意志活動，即行政主體沒有設定、變更、消滅或確認相對人的權利義務。有些行政事實行為的文書也會載明相對人的權利義務，但該權利義務并非行政主體的主觀意志，而僅僅是客觀法的傳達。如《民用航空行政檢查工作規則》（2016）第22條規定了被檢查人對行政檢查事項的知情權，第23條規定了被檢查人對檢查人員的回避請求權，第24條規定了被檢查人對行政檢查的配合、忍受義務。如果行政檢查通知中載明了上述權利義務，并非該通知對被檢查人權利義務的設定，而只是告知被檢查人在法律上具有所載明的權利義務。有的為了論證行政檢查是行政法律行為，認為應當重新解釋法律效果，法律效果包括權利義務的穩定性，行政檢查對相對人的權利義務帶來了不確定性，因而它是一種行政法律行為。如果這樣，那么就沒有行政事實行為一說了。這是因為，任何行為都可能影響權利義務的穩定性，行政事實行為也可能造成侵權后果從而影響相對人的權利義務。

行政事實行為一般表現為一種非書面的實際行動，如強制拆除違法建筑、現場巡查、場所消殺和設備檢測等。行政檢查等行政事實行為的依據既可以是法律規范，也可以是具體行政行為，后者如根據一個拆除違法建筑的決定實施強制拆除等。但是，是否具有書面形式以及是否以法律規范或者具體行政行為為依據，并非行政事實行為區別于法律行為的標準。行政檢查等行政事實行為可以有相應的文書，如行政檢查通知等；依據也可以與法律行為一樣是法律規范、行政規范性文件。強制性也不是區分行政事實行為與行政法律行為的標準。行政事實行為的強制性僅產生事實上的后果，如建筑物被拆除，信息被行政主體掌握等。行政事實行為違法的，則可以產生法律上的后果。“行政機關有義務去除違法事實行為造成的現實，并且在可能的和可預期的范圍之內恢復合法的狀態。因違法的事實行為而遭受損害的公民享有相應的清除請求權和恢復原狀請求權。除此之外，還可能產生損害賠償請求權和補償請求權。”我國的司法實踐也體現了上述學理。不過，該違法后果并非法律效果，并非行政主體的意志設定，而是法律規定。

（二）行政檢查的控制難題和切入

行政檢查雖然是事實行為而不具有法律效果，但對相對人的影響依然重大。第一，違反行政檢查配合義務將承擔法律后果。如根據《稅收征收管理法》第70條的規定，相對人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務機關檢查的，稅務機關有權責令其改正，對其予以罰款行政處罰。責令改正和罰款處罰都是對稅務檢查的法律保障。第二，行政檢查為行政法律行為提供了準備。如《民用航空行政檢查工作規則》（2016）第26、27條規定，民航行政機關對行政檢查中發現的問題，應當作如下處理：責令改正、行政處罰、采取行政強制措施、撤銷原許可決定、報請有權機關依法關閉、移送公安機關或者人民檢察院，以及跟蹤監督。許多有關行政檢查的立法或行政規范性文件也作了類似規定。上述規定中的責令改正、行政處罰等行政法律行為都是行政檢查所引發的結果，行政檢查只是上述行政法律行為的準備。第三，行政檢查是對行政法律行為的監督執行。如行政機關根據《行政許可法》第62條的規定，對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測就是對行政許可決定的監督執行，對根據《食品安全法》第126條受到責令改正、吊銷許可證處罰的食品生產經營者的檢查則是對行政處罰決定的監督執行。第四，行政檢查也可能造成侵權后果，如行政檢查中損毀相對人財物、傷及相對人身體等。

然而，法律上對行政檢查除了法律優先、法律保留和比例原則外，不存在判斷其合法性的一般規則，對行政檢查給予了較大的裁量空間，保持較為寬容的態度。在司法上，行政訴訟的標的是行政法律行為和產生侵權后果的行政事實行為。最高人民法院曾把行政檢查作為一種獨立的行政案件案由，但現行《最高人民法院關于行政案件案由的暫行規定》取消了它的獨立案由地位。在個案中，法院沒有把行政檢查等事實行為作為行政訴訟的標的。法院認為，行政機關的行政檢查行為并非最終處理，不可訴；只有對相對人的權利義務產生實際影響的責令改正通知等行政法律行為，才屬于行政訴訟受案范圍。對于不可訴的行政行為，相對人不能通過請求履行法定職責或主張不作為違法等提起行政訴訟。 在“李某文訴貴陽市自然資源和規劃局不履行法定職責案”中，得到二審法院支持的一審裁定認為，行政機關依職權主動履行其監督檢查職責是通過隨機抽查機制實現的，隨機抽查機制注定行政機關在主動履職過程中有較大可能性無法對相對人進行全覆蓋監督檢查。在行政機關沒有抽查到某特定相對人的情形下，原告要求被告履行法定職責的起訴不符合法定條件，依法應予駁回。原告如認為特定相對人存在違法嫌疑，可以依法舉報，由行政機關查處。由此可見，在司法上對行政檢查與行政法律行為作了切割，只有行政檢查后作出的處理決定具有法律效果，屬于可訴行政行為。法律的寬容和司法監控的缺失助長了行政檢查的泛濫，甚至導致了以檢查代替處罰和強制。

在依法治國背景下，公權力都應受到法律的約束，行政檢查等事實行為也不能例外。法律既可以是司法意義上的法也可以是治理意義上的法。既然司法機制難以遏制隨意檢查，那么只能通過立法加以治理。在我國法制建設的初期，對行政執法反響強烈的是亂處罰、濫審批。1996年制定了《行政處罰法》，2003年制定了《行政許可法》，2011年制定了《行政強制法》，隨后除亂罰款依然較為嚴重外，三類行政執法逐步走上法治化規范化的道路，依法行政得到了明顯提升。那么，現在面對行政檢查過多過濫的問題是否也應該通過立法來解決呢？在21世紀前，韓國也存在重復、隨意檢查以致企業不堪重負的現象。為解決這一問題，韓國制定了實質為行政檢查法的《行政調查基本法》，確立了行政調查（檢查）計劃制度，明確了以計劃調查（檢查）為原則，以隨時調查（檢查）為例外，以共同調查（檢查）為原則，以單獨調查（檢查）為例外，禁止重復調查（檢查）。“據韓國國務總理室的統計，僅在食品安全、有害危險物質管理的調查領域如能實現共同調查，就可以減輕企業年均850億韓元的負擔。”在我國，行政檢查可以先由國務院制定專門的行政法規來加以約束。

總之，行政檢查是一種行政事實行為。除非造成侵權后果，否則司法沒有監控行政事實行為的職責。但是，它對相對人仍具有重要影響，需要由立法加以治理。

二、行政檢查事權體制及改革

行政檢查過多過濫有其體制上的原因，立法治理需要以體制改革為前提。現在很多研究不討論行政檢查體制，很多制度建設并沒有觸及體制改革，僅僅在行政檢查的實施上尋求對策或方案。有的研究雖然關注到了“放管服”改革，但只是把它作為討論行政檢查的背景或基礎，而沒有進一步討論應該建立一種什么樣的行政檢查體制。本文認為，要從源頭上遏制亂檢查、杜絕隨意檢查，就必須對行政檢查體制加以必要的改革，建立一級檢查體制。

（一）行政檢查體制的三維關系

我國的行政體制是一種三維關系，行政檢查體制也是一種三維關系。第一，層級行政檢查關系，即上下級行政機關間的檢查事權關系，包括中央、省級、設區的市級和縣級行政機關之間的檢查事權關系。它具有同質性，即上下級行政機關之間的檢查事權存在同構化現象。它又具有遞減性，即上下級行政機關檢查事權的大小“呈逐級遞減趨勢，越到下面，其權限越小”。第二，部際行政檢查關系，即同級政府各職能部門之間的檢查事權關系。它可以是檢查事權相異，檢查對象相同的關系。如防疫部門具有衛生防疫檢查權，公安部門具有治安檢查權，檢查事權不同，但可以針對同一個檢查對象。部際檢查事權關系也可以是主管與協助關系。如《甘肅省稅費征管保障辦法》第15條規定，稅務機關對相對人進行稅務檢查時，“相關部門和單位應當積極協助配合，向稅務機關如實提供有關資料及證明材料”。部際檢查事權關系還可以是檢查事權相同、管轄領域相異的關系。如海關部門負責檢查進出口商品檢驗領域的檢驗檢測單位，市場監管部門負責檢查其他領域的檢驗檢測單位。 第三，區際行政檢查關系，即同一檢查事權在不同行政區行政機關之間的關系。一般而言，每個行政機關檢查事權的地域范圍僅限于本行政區域，不同行政區的行政檢查事權不會發生重疊。但行政區劃是國家的靜態空間治理，不能禁錮市場主體的流動。如A省的醫療器械注冊人依法委托B省的企業生產，對注冊人質量管理體系運行、不良事件監測以及產品召回等檢查事權屬于注冊地A省的行政主管部門，從而將導致注冊地A省行政主管部門的跨行政區檢查。許多領域推行的交叉檢查也構成了跨行政區檢查。行政區劃中飛地的存在，則將導致法定行政檢查機關難以履責的現象出現。各種類型的經濟開發園區屬于國土空間的動態治理，對行政機關檢查事權的靜態空間構成了挑戰。

上述行政檢查事權的三維組合，形成了對同一相對人的多重檢查。第一，對同一檢查對象，下級行政機關已經檢查的，上級行政機關依然可以再予檢查；在上級行政機關開展行政檢查之前，下級行政機關為了避免被追責可以預先開展行政檢查或迎接檢查的檢查；在上級行政機關開展行政檢查之后，下級行政機關可以進行跟蹤檢查。同一檢查對象的同一事項甚至可能受到鄉、縣、設區的市和中央行政機關的多次檢查。第二，對同一檢查對象，有關部門都可以實施行政檢查。有的檢查相對人的資格，有的檢查相對人的行為。有的檢查相對人的經營主體資格，有的檢查相對人的行為資格（許可證）。有的檢查相對人的A行為，有的檢查相對人的B行為。有的檢查相對人的過去，如統計檢查；有的檢查相對人的現在，如接受投訴時的檢查；有的檢查相對人的未來，如安全隱患檢查。第三，對同一檢查對象，也可能受多地行政機關的檢查。如在疫情防控中，相對人在甲地已經做過核酸檢測，旅行到乙地時仍應做核酸檢測。又如A省的醫療器械注冊人依法委托B省的企業生產，A省行政主管部門對包括受托企業在內的質量管理體系運行、不良事件監測以及產品召回等開展行政檢查，B省行政部門可以對受托企業開展安全生產、治安管理等行政檢查。

近年來，行政檢查引起了社會廣泛關注，國務院發布了很多涉及行政檢查的規范性文件，國務院辦公廳專門制定了《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》。有的地方性法規和部門規章對行政檢查作了專章規定，有的國務院部門和地方政府制定了行政檢查的專門規章，還有很多行政檢查的專門性行政規范性文件。立法或制度建設是規范行政檢查的重要舉措。但是，如果沒有體制性改革，只是對現有行政檢查實踐加以法律化或制度化，那么只能固化、強化現有的輪番檢查體制，各級各類的行政檢查越規范則重復檢查越具有合法性外衣，行政檢查過多過濫的問題就得不到根治。

（二）部際關系—層級關系的改革

2002年，國務院辦公廳轉發了中央編辦的意見，在前期相對集中執法的基礎上，要求清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法改革試點。2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款明文規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。”目前，上述領域的綜合行政執法體制改革都已完成，呈現出以下特點：第一，它是此前行政執法權相對集中改革的深化，其適用范圍從城市管理擴大到了更多的領域。第二，它把同一領域分散在各行政主管部門的執法權集中到了一個行政主管部門，是一種行政權的轉移而不是事務委托，因而改革后承接行政執法權的部門以自己的名義開展行政執法。第三，它所調整的是部際執法事權關系，著力解決同一領域行政執法部門過多的現象，不涉及層級或區際執法事權關系。第四，在有些領域的改革中，中央還授權地方在上述事權基礎上進一步擴大綜合行政執法事權的范圍。行政檢查作為行政執法的重要內容，也隨之相對集中。

然而，在行政檢查體制的三維關系中，層級行政檢查關系是主要的、起決定作用的維度。上級行政機關決定著下級行政機關行政檢查權的大小甚至轉移，如法定行政機關依法可以將縣級行政機關的行政檢查權交由鄉鎮行使。上級行政機關決定行政檢查的深度、范圍、方式、頻次和責任，如交通運輸部依職權制定了《民用航空行政檢查工作規則》（2016）。該規則第42條規定，民航行政機關及監察員已經盡到行政檢查職責的，對因法律規范規定不一致、有關行政機關協同行為不到位、相對人自身違法行為所導致的安全生產事故不承擔責任，行政檢查存在輕微瑕疵的不承擔責任。上級行政機關（政府）依法有權確定法律實施的主管部門，從而決定所屬部門中誰是行政檢查的主管部門、誰是協助部門，決定具有相同行政檢查事權的多個部門間管轄領域的劃分。上級行政機關（部門）之間行政檢查職責是否清晰，是獨立檢查還是主管與協助，是部分領域還是全部領域都影響著下級部際的行政檢查事權關系。層級行政檢查關系也決定著區際行政檢查關系。上級行政機關依法可以通過先行先試改革等賦予某些地方行政機關更多、更大的行政檢查權，或者收回、減少某些地方行政機關的行政檢查權。省級政府允許市、縣因地制宜設置行政部門，使得區際行政檢查關系并非一一對應，而可能一地的行政部門需要對接另一地的多個行政部門。因此，行政檢查體制改革的重點應該是層級事權制度。

經中央批準，2021年浙江省開展了“大綜合一體化”綜合行政執法體制改革試點，并在同年制定了《浙江省綜合行政執法條例》。根據該條例第2條的規定，浙江省的“綜合行政執法，是指按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，通過優化配置執法職責、整合精簡執法隊伍、下沉執法權限和力量、創新執法方式，開展跨部門、跨區域、跨層級的行政執法活動”。它不僅是行政執法權在部門間的相對集中，而且是層級和區際行政執法事權的調整。就層級行政執法事權改革而言，主要包括：第一，制定監管目錄和執法事權清單。條例規定，省、設區的市人民政府應當在國家“互聯網+監管”系統監督管理事項目錄清單的基礎上，組織制定監督管理事項目錄。該目錄應當明確監督管理事項的職責主體、對象、措施及設定依據、執法方式等內容。省綜合行政執法指導機構應當會同省有關部門制定省綜合行政執法事項統一目錄和鄉鎮（街道）綜合行政執法事項指導目錄，報省人民政府批準后公布實施。設區的市人民政府可以在省綜合行政執法事項統一目錄的基礎上制定擴展目錄，經省綜合行政執法指導機構會同省有關部門審核，報省人民政府批準后公布實施。第二，行政執法權下沉，推行一級執法制度。除法律規定必須由省級行政機關執法外，省級行政機關不再執法，只負責執法指導。設區的市級行政機關原則上只負責涉及區際關系的行政執法。行政執法原則上由縣級行政機關負責。縣級行政機關也可以將執法事權清單交由鄉鎮人民政府，由鄉鎮人民政府從中選擇迫切需要的行政執法事權，以自己的名義執法。凡是由下級行政機關負責的行政執法事權，上級行政機關不再行使，原則上實行一級執法制度。這樣，浙江省行政檢查事權的配置貫徹了輔助性原則或屬地管理原則，貼近了行政檢查對象。

一級行政檢查體制意味著除法定層級行政機關外，其他層級的行政機關不再具有行政檢查權，避免了層級關系上的多主體行政檢查，杜絕了“穿透式”行政檢查。一級行政檢查體制更為重要的意義，將為下文討論的行政檢查計劃的編制和實施奠定體制基礎。如果沒有一級執法制度基礎，上級行政機關將隨時下達行政檢查任務，使行政檢查計劃無法編制，即使編制的行政檢查計劃也并無太大實際意義。浙江省的改革經驗值得在全國推廣。當然，在實行一級執法制度后，上級行政機關仍然有行政執法的指導、監督權。需要注意的是，行政執法監督是對行政機關執法工作的監督。 行政機關應當避免通過檢查相對人而監督下級行政機關履行行政檢查職責的現象，否則行政執法監督將演變為行政檢查。同時，在一級行政檢查體制只是省級改革成果的情況下，并不能阻止中央行政機關的“穿透式”行政檢查，因而理順行政檢查體制就有待國家的頂層設計。

總之，多重行政檢查的體制性原因在于我國的三維行政檢查體制，尤其在于層級行政機關間同質化行政檢查事權的配置。改革的思路不僅要推進領域性行政檢查事權的相對集中，而且應按輔助性原則或屬地管理原則實行一級執法制度。

三、行政檢查裁量的計劃控制

只有在理順行政檢查體制的基礎上，才能進一步健全和完善行政檢查的實施制度。在我國，行政裁量不限于效果裁量還包括要件裁量，行政檢查的實施是一種要件裁量。當前，學界關于行政執法的裁量更多地在討論行政裁量基準。有的地方制定了行政檢查要件裁量的基準，包括行政行為要件的細化。有關研究和制度建設是必要的，但行政裁量的控制還有很多方案，其中就有行政計劃方案。

（一）行政檢查計劃的性質和基礎

行政計劃是“行政機關旨在設定一定的行政目標（目標創造性），同時為實現該目標而對各種手段、方法進行綜合調整”的行政手段。行政計劃各種各樣，在行政法上按照作用對象可以分為針對相對人的外部行政計劃和針對行政機關及其工作人員的內部行政計劃。如果行政計劃要求相對人遵守則構成直接作用于相對人的外部行政計劃。如國務院的《空氣質量持續改善行動計劃》（國發〔2023〕 24號），就屬于直接作用于相對人的外部行政計劃。在德國，外部行政計劃是一種行政行為，“通常適用法律規定的計劃確定程序，并且通過計劃確定裁決作出”。在日本，外部行政計劃也已經是一種現代行政的新形式。內部行政計劃則僅具有內部法律意義，只能約束行政機關及其工作人員。例如，沒有將行政檢查計劃通知相對人，沒有要求相對人做準備，即使行政機關按該計劃實施行政檢查，那么行政檢查計劃也沒有直接作用于相對人。內部行政計劃其實只是一種“國家活動的內容或目的”，而不是行政機關的“特定活動形式、法形式”。我國有些地方的早期行政檢查規定要求將行政檢查計劃事先通知相對人，現在已經修改，不需要通知相對人。當然，內部行政計劃也可能間接作用于相對人，如同僅具有內部法律效果的行政規則可間接作用于相對人一樣。內部行政計劃作用于相對人是通過行政檢查的實施這一中介行為實現的。中介行為的存在并沒有改變內部行政計劃的性質。

對計劃進行研究并取得杰出成果的哈耶克認為，計劃的前提或基礎有三個。計劃的第一個基礎是目標事項具有確定性。生產、交易和喜好具有不確定性，需要通過自由選擇和公平競爭才能實現有序狀態，通過行政計劃加以安排缺乏公平和效率。但“每一個政治行為都是（或應當是）有計劃的行為”，行政機關的關系不是一種競爭、自發的秩序。在實行一級行政檢查體制和行政檢查事權清單管理的情況下，行政檢查是可確定的，具備編制行政計劃的基礎。當然，辦案類的執法檢查，投訴舉報事項的核查，上級安排的行政執法檢查，農貿市場、街邊、機場、車站、碼頭等區域不特定對象的一般性巡查，被列入嚴重失信主體名單的檢查，以及出現危害社會公共安全、存在重大安全隱患或者其他緊急情況時的現場檢查，是難以確定的，缺乏編制行政計劃的基礎。計劃的第二個前提或基礎是權力較為集中。計劃要求運用預見和系統思維安排共同事務，集中管理，需要有一個統一的計劃者。根據憲法和地方組織法的規定，地方各級人民政府統一領導其所屬職能部門的工作。為改革“執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法”而建立的“大綜合一體化”綜合行政執法體制，支持了地方各級人民政府對其所屬職能部門執法的統一領導。當然，行政機關計劃的具體編制工作，地方各級人民政府可以交由其法務部門（司法行政部門）負責。浙江省明確省司法廳承擔省綜合行政執法指導辦公室職責。廣東省《云浮市“綜合查一次”聯合執法檢查實施辦法》（2024）則規定了市、縣聯席會議制度，統籌協調和指導本地區“綜合查一次”聯合執法檢查工作，負責行政檢查計劃的具體編制事宜。計劃的第三個前提或基礎是共同目標。計劃的目的在于統一行動或協調共同行動。“共同行動局限于人們對共同目標一致同意的那些領域。”各部門行政檢查的共同目標，可以從兩方面來認識。一方面是監管到位，了解和掌握相對人遵守法律和履行義務的情況；另一方面是優化營商環境，規范和控制各主管部門行政檢查的裁量實施。因此，對行政檢查編制行政計劃具備客觀基礎，在有些地方也已經有了地方性法規和地方政府規章上的依據。

（二）行政檢查計劃的主要內容

行政檢查計劃應當包括檢查的主體、檢查對象范圍、檢查的事項、依據、方式、比例和檢查時間等內容，但就本文主題而言應以行政檢查的主體和對象范圍為重點。

1.行政檢查的對象，“白名單企業”免檢或少檢。行政檢查計劃一項很重要的內容是檢查對象范圍以及比例的確定。根據《優化營商環境條例》第54條以及國務院行政規范性文件的規定，行政檢查應當隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員。這是為了保證行政檢查的公正，避免出現偏私。反對偏私源于英國行政法上的自然公正原則。“任何可以被合理認為由于個人利害關系而不應干預的人都不應以任何方式進行裁決。”這里的利害關系可以是金錢關系，哪怕多么微小，也可以是精神方面的關系。如果行政機關可以隨意指定檢查對象就很難避免偏私。

但制度上允許“白名單企業”不納入抽查范圍或減少抽查頻次。《國務院關于開展營商環境創新試點工作的意見》（國發〔2021〕24號）指出，應“實現‘白名單企業’自我承諾、自主填報、自動獲證”。“白名單”是相對于“黑名單”而言的，是基于法定條件和程序而對企業的分類認定。當前，“白名單企業”的條件沒有統一的規定，不同行業、不同地方會規定不同的條件。概括地說，企業不具有負面清單所列情形并具備正面清單所有條件就應當被認定為“白名單企業”。“白名單企業”的認定，一般要遵循調查了解、名單推薦、信用審查、部門會商、公開公示、正式發布和企業承諾的程序。“白名單企業”的認定屬于一種行政確認行為。它沒有設定、變更或消滅、限制相對人的權利義務，只是確認相對人的客觀狀態，為法律規范或行政規范性文件的適用創造了條件。“白名單企業”免檢或減少檢查頻次并不是認定行為的法律效果，只是適用法律規范或行政規范性文件的結果；不是主觀權利而是客觀法的反射利益。法律規范要求行政機關“作為或不作為的結果可能會有利于特定個人，盡管法制并無擴大個人權利領域的意圖。這種情形可以被稱為客觀法的反射作用。”雖然行政檢查是由法律、法規或規章設定的，“白名單企業”免檢或減少檢查頻次是由行政規范性文件規定的，但因為只是一種行政確認行為，因而也并不違反“同位保留原則”。

2.行政機關的“綜合查”。在確立一級行政檢查事權制度后，具有該一級事權的政府應該通過行政計劃統籌行政檢查，否則仍然存在對同一對象反復檢查的可能。第一，同一機關合并查。行政機關往往具有多項行政檢查事權，尤其是農業、文化和生態環境等領域的執法主體具有更多的行政檢查事權。如縣級市場監管局大多設有10多個內部機構，其中餐飲服務監督管理機構具有開展餐飲業監督檢查事權，信用監督機構具有對市場主體登記注冊行為的監督檢查事權，價格監督檢查機構具有對商品價格、服務價格以及國家機關、事業性收費的監督檢查事權，食品生產與流通監督管理機構具有實施食品安全評價性抽檢、承擔風險監測事權等。同一行政主體同一時期對同一檢查對象實施多項檢查的，原則上應當合并檢查。第二，多部門聯合查。實行大部制改革和相對集中執法改革后，市、縣級政府仍然有很多職能部門，需要通過行政計劃理順部際行政檢查事權關系。一般說來，不同行政主管部門需要對同一檢查對象進行多項檢查并且內容可以合并完成的，應當組織聯合檢查。行政檢查計劃應當明確聯合檢查的牽頭部門和配合部門，牽頭部門有責任發起聯合檢查，并主動對接配合部門，商定具體檢查時間、方式等事宜。第三，部門間委托查。行政主管部門之間的行政執法委托，在《行政處罰法》修訂前，除了《行政許可法》的規定外并無法律上的依據。當前，行政機關間的相互委托在理論上已獲得證成，在司法上已獲得支持。修訂后《行政處罰法》第21條所規定的委托條件“依法成立并具有管理公共事務職能”，也不排斥行政機關間的委托。不同行政主管部門需要對同一檢查對象進行多項檢查并且內容簡單明了的，原則上應當委托檢查。各行政主管部門的行政檢查事務大多比較專業，如藥品、醫療器械、消防、生態環境污染和食品安全等，大多需要各自的行政主管部門親自實施檢查。但也有一些行政檢查事務比較簡單明了，如企業是否具有有效經營資格證書，從業人員是否具有有效資格證書，生產是否具有有效許可證書等。對該類行政檢查，即使非專業人員也能夠實施，可以委托有關部門在行政檢查時一并檢查。

總之，對行政檢查具有編制行政計劃的客觀基礎，可以通過行政計劃統籌行政檢查的實施。編制行政檢查計劃時，對“白名單企業”應予免檢或少檢，統籌行政機關的“合并查”“聯合查”“委托查”。

四、結語

2024年底舉行的國務院常務會議指出：“涉企行政檢查是行政執法主體履行行政管理職責的重要方式，初衷是為了規范和引導企業依法經營。”“要著眼于穩定市場預期，著眼于提高依法行政水平，嚴格規范涉企行政檢查，合理設置頻度，妥善把握力度，著力提升精準度，努力做到既不缺位、也不越位。”要實現這一目標，有必要明確行政檢查的法律性質，改革行政檢查體制，推行一級行政檢查體制，由市、縣級人民政府編制常態性現場行政檢查的計劃，嚴格按行政檢查計劃實施，并通過立法加以控制。

在當代，行政監管領域不斷引入人工智能，“數智政府”建設發展迅速，以“實現國家權力不依賴強制就能進行充分治理的目標”。 在此背景下，減少涉企行政檢查的另一個路徑是智能化建設。以往在公路上常見的各種檢查站，現在已經被“電子眼”替代了，智能違章抓拍一體機器人可對10余種交通違法行為進行識別、抓拍、上傳、智能審核，全過程實現無人工干預，避免了因檢查而阻塞交通。企業年檢也可以在線開展，無論行政機關還是相對人都大大提高了效率。無人機和衛星遙控可以檢測到環境污染、耕地植被破壞、地質災害和違法建設等場景，可以更及時、更全面地發現事實。政務數據的集聚為各行政機關的共享提供了可能，國家和地方紛紛建立了大數據中心。中央要求“統籌推進政務數據共享”，“強化已有數據共享平臺的支撐作用，圍繞‘高效辦成一件事’，推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務政務數據共享和業務協同，不斷增強群眾和企業的獲得感。”政務數據共享有助于避免重復檢查。

本文沒有討論行政檢查的具體實施，并不意味著它沒有法律問題。其實，行政機關查什么、怎么查，既有立法問題又有執法問題。比如，在處于風險社會的時代，關于企業如何履行防范風險的義務，在立法上應如何具體化、具體到什么程度，就是一個立法科學性問題。在數據時代，電商平臺對商戶負有多大的監管義務，如何監管，也是立法的新課題。行政檢查中如何保護企業的商業秘密，如何避免在已經有數據信息的情況下還要求相對人提供紙質材料，如何減輕企業的負擔，則是行政執法中的問題。對上述立法和執法中的問題，有的已有相應研究，有的還需要繼續研究，并非本文減少行政檢查直接需要回應的問題。