國(guó)際工程總承包的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

出海是2023年-2024年中國(guó)企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵詞之一。繼2017年國(guó)務(wù)院頒布修訂后的《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》后，2024年5月，商務(wù)部公布《對(duì)外承包工程項(xiàng)目備案和立項(xiàng)管理辦法》。在共建“一帶一路”倡議引領(lǐng)下，越來(lái)越多的企業(yè)將目光投向海外市場(chǎng)。

工程項(xiàng)目的自身特性決定了其具有高風(fēng)險(xiǎn)性，有效地控制風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目得以順利進(jìn)行并最終使各方滿意的基本保證之一。相比于一般的國(guó)內(nèi)工程項(xiàng)目而言，國(guó)際工程在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化環(huán)境等各方面更為復(fù)雜；在技術(shù)規(guī)范、商業(yè)運(yùn)作模式上與國(guó)內(nèi)從事的同類(lèi)工程項(xiàng)目也存在較大差異。國(guó)際工程項(xiàng)目對(duì)于立志于參與國(guó)際工程項(xiàng)目總承包的國(guó)內(nèi)企業(yè)而言，需要處理的各方利益關(guān)系更加多樣，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配問(wèn)題也就更加棘手。

作者 | 周月萍、紀(jì)曉晨、孟奕

國(guó)際工程總承包的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

國(guó)際工程總承包作為一種綜合性的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作形式，涉及境外工程項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)咨詢(xún)、設(shè)備采購(gòu)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)貫穿于各個(gè)環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)因素間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，并顯示出多層次的、全局性的影響。因此，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的第一步，也是其他后續(xù)工作的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源不同，可以將國(guó)際工程總承包風(fēng)險(xiǎn)分為工程外部風(fēng)險(xiǎn)和工程內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

壹、工程外部風(fēng)險(xiǎn)

工程外部風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)際工程所處外部環(huán)境下所面臨的普遍性風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)等。

1、政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指由于國(guó)際工程項(xiàng)目所在國(guó)的政治環(huán)境發(fā)生變化從而給總承包商帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失的可能性，主要表現(xiàn)在政局的穩(wěn)定性、國(guó)家的對(duì)外政治關(guān)系、戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)亂、政府信用以及國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)等方面。

隨著世界形勢(shì)的變化，政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際工程承包企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。以中國(guó)交建城建的馬來(lái)西亞?wèn)|海岸鐵路項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目雖在2023年12月順利啟動(dòng)了軌道工程啟動(dòng)儀式，但項(xiàng)目自2016年啟動(dòng)以來(lái)，亦歷經(jīng)波瀾。據(jù)報(bào)道：該項(xiàng)目開(kāi)工后，因2018年馬來(lái)西亞長(zhǎng)期執(zhí)政黨國(guó)民陣線敗選，負(fù)責(zé)簽訂?wèn)|海岸鐵路項(xiàng)目的原總理納吉布卸任，總理職位由馬哈蒂爾繼任。而馬哈蒂爾上任后即以項(xiàng)目建設(shè)成本超額、造價(jià)過(guò)高等要求項(xiàng)目停工。此后，歷經(jīng)兩國(guó)政府以及相關(guān)公司8個(gè)多月的談判，項(xiàng)目以縮短線路、改道并削減三分之一成本等方案，最終達(dá)成附加協(xié)議。東海岸鐵路項(xiàng)目的波折之路，就是中國(guó)承包商在國(guó)際工程承包路上的一個(gè)縮影，是典型的他國(guó)政府違約。

此外，戰(zhàn)爭(zhēng)與地緣沖突也會(huì)縮減基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)需求。雖然戰(zhàn)亂后的重建將帶來(lái)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，但在動(dòng)亂沖突期，項(xiàng)目停工將導(dǎo)致施工期限被迫拖延、停窩工期間損失增加、復(fù)工后的建設(shè)成本提高；戰(zhàn)爭(zhēng)也使得長(zhǎng)期、大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)變得更為困難。2023 年以來(lái)，全球地緣沖突持續(xù)發(fā)酵，烏克蘭危機(jī)、巴以沖突以及部分國(guó)家不斷動(dòng)蕩，影響基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)發(fā)展。

事實(shí)上，海外工程從不是一項(xiàng)完全純粹的商業(yè)投資，或多或少均會(huì)受到當(dāng)?shù)貒?guó)政治因素的影響。政黨斗爭(zhēng)或政權(quán)更替，很容易導(dǎo)致正在海外開(kāi)拓市場(chǎng)的中國(guó)企業(yè)或國(guó)際工程項(xiàng)目成為其犧牲品。因此，在項(xiàng)目前期投標(biāo)階段就必須重視工程所在地政治風(fēng)險(xiǎn)的研究，加強(qiáng)項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)管理。

2、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)際工程承包市場(chǎng)所處的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和項(xiàng)目所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的不確定因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的可能性，主要表現(xiàn)在通貨膨脹及投資形勢(shì)的變化、外匯及利率變動(dòng)導(dǎo)致價(jià)款支付風(fēng)險(xiǎn)、建筑材料或人工工資大幅度上漲的風(fēng)險(xiǎn)，或所在國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化等方面。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)屬于國(guó)際工程承包中最為常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在通貨膨脹嚴(yán)重、貨幣價(jià)值不穩(wěn)定的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定性時(shí)刻威脅著工程材料的價(jià)格，材料價(jià)格又影響著工程的成本，導(dǎo)致總承包商將會(huì)面臨的一定經(jīng)濟(jì)損失。如果通貨膨脹率較高，項(xiàng)目結(jié)算時(shí)的費(fèi)用相比施工成本而言可能將沒(méi)有任何利潤(rùn)。

3、法律政策風(fēng)險(xiǎn)

法律風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)際工程項(xiàng)目所在國(guó)的法律政策發(fā)生變化從而給總承包商帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失的可能性，包括法律制度的不健全、法律政策的差異以及法律政策不穩(wěn)定等方面。如果項(xiàng)目所在國(guó)法制不健全，或者政策變動(dòng)頻繁，會(huì)使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不確定因素增加，承包商無(wú)法進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，甚至無(wú)法通過(guò)法律來(lái)保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

當(dāng)?shù)貒?guó)的準(zhǔn)入政策、稅收制度、外資的限制條件或不平等待遇、勞工輸入或使用的限制、對(duì)進(jìn)口設(shè)備或材料的限制等均會(huì)對(duì)工程施工的進(jìn)度及成本造成影響。如印尼對(duì)本國(guó)勞工保護(hù)極為嚴(yán)格，對(duì)外國(guó)勞工的使用要求非常苛刻，工作簽證簽發(fā)要求很高，除高級(jí)管理崗位和高級(jí)技術(shù)人員之外，本國(guó)勞工可以勝任的工作，一般不允許使用外國(guó)勞工。而政府機(jī)關(guān)的辦事程序也會(huì)對(duì)工程承接產(chǎn)生影響。

因此，國(guó)際工程總承包企業(yè)必須要重視法律政策的盡調(diào)，關(guān)注法律的差異，熟悉項(xiàng)目所在國(guó)的法律環(huán)境，避免法律風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。

4、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)際工程總承包項(xiàng)目所在地的自然環(huán)境因素引起的阻礙項(xiàng)目建設(shè)的可能性，包括自然災(zāi)害、工程地理位置、民眾環(huán)保意識(shí)等因素。

基建和環(huán)保的沖突在歐洲國(guó)家司空見(jiàn)慣，如波蘭A2項(xiàng)目中，業(yè)主方就要求承包商在高速公路通過(guò)區(qū)域?yàn)橥茴?lèi)和其他大中型動(dòng)物建設(shè)專(zhuān)門(mén)的通道，避免動(dòng)物在高速公路上通行時(shí)被行駛的車(chē)輛碾死，而投標(biāo)時(shí)，中國(guó)承包商對(duì)于該通道成本并沒(méi)有明確預(yù)算，造成實(shí)際施工中，環(huán)保成本巨額增加。

5、社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)際工程總承包項(xiàng)目所在國(guó)存在的社會(huì)環(huán)境、宗教文化、風(fēng)俗習(xí)慣等引起的阻礙項(xiàng)目建設(shè)的不確定因素。不同的國(guó)家、民族往往在宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和交往方式等方面存在巨大的差別，如果雙方不能在交往中實(shí)現(xiàn)概念、意義上的對(duì)接，就容易釀成誤解，影響項(xiàng)目進(jìn)展，甚至引發(fā)敵意和沖突。如沙特麥加輕軌項(xiàng)目中，沙特作為宗教國(guó)家嚴(yán)禁非穆斯林人員進(jìn)入圣地麥加和麥地那。因此在部分位于麥加的路段中，項(xiàng)目無(wú)法使用非穆斯林的國(guó)內(nèi)工人施工，中方承包商不得不重新尋找當(dāng)?shù)丶皣?guó)內(nèi)的穆斯林工人，導(dǎo)致人力成本迅速增加。

貳、工程內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

工程內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)指與工程總承包模式的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)相關(guān)的，在設(shè)計(jì)、簽約、采購(gòu)、分包、施工、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段專(zhuān)屬于特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。工程總承包模式所涉及的階段不同，所引起的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不同。

1、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

大部分的總承包模式都包含設(shè)計(jì)階段，包括設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包（EPC），設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理承包（EPCM），設(shè)計(jì)、建造工程總承包（DB）等。以EPC為例，該模式下，工程項(xiàng)目通常由業(yè)主根據(jù)項(xiàng)目的功能描述以及有關(guān)要求進(jìn)行招標(biāo)，這種招標(biāo)也稱(chēng)為“功能性招標(biāo)”。與施工總承包按圖紙招標(biāo)不同，EPC模式下業(yè)主在招標(biāo)文件中所提出的僅僅是工程項(xiàng)目的基本指標(biāo)，并非詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范，承包商因此而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

而且，業(yè)主一般都會(huì)在EPC合同中，約定業(yè)主對(duì)其提供的資料的準(zhǔn)確性不承擔(dān)責(zé)任，而將EPC項(xiàng)目履行過(guò)程中可能產(chǎn)生的絕大部分風(fēng)險(xiǎn)都分配給承包商。以代表性的EPC合同F(xiàn)IDIC銀皮書(shū)為例，F(xiàn)IDIC銀皮書(shū)第5.1款約定，承包商應(yīng)被視為在基準(zhǔn)日期之前已經(jīng)仔細(xì)審查了業(yè)主要求（包括設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算說(shuō)明），并對(duì)其準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。承包商從業(yè)主或其他方面收到任何數(shù)據(jù)或資料，不應(yīng)解除承包商對(duì)設(shè)計(jì)和施工承擔(dān)的責(zé)任。

2、合同風(fēng)險(xiǎn)

合同是國(guó)際工程的核心要素，也是風(fēng)險(xiǎn)可能集中發(fā)生的環(huán)節(jié)。國(guó)際工程項(xiàng)目一般采用FIDIC合同文本。雖然銀皮書(shū)、黃皮書(shū)、紅皮書(shū)雖然同為FIDIC系列，但不同的合同文本對(duì)于承發(fā)包雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)定卻差異巨大。FIDIC銀皮書(shū)對(duì)于承包商的要求較高，多數(shù)合同風(fēng)險(xiǎn)均由承包商承擔(dān)；而紅皮書(shū)作為傳統(tǒng)的施工合同文本，對(duì)于承包商而言相對(duì)公平合理。因此，選用何種合同文本對(duì)于合同后續(xù)履約將會(huì)產(chǎn)生不同的影響。

此外，總承包項(xiàng)目涉及的合同文本眾多，亦存在文件的優(yōu)先適用順序問(wèn)題，如果文件解釋順序不明確，或承包范圍、施工內(nèi)容約定不明確，會(huì)導(dǎo)致在合同履行過(guò)程中產(chǎn)生爭(zhēng)議。

實(shí)踐中，業(yè)主還可能會(huì)利用其優(yōu)勢(shì)地位在合同中設(shè)置權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的條款。中國(guó)承包商雖可能考慮采用“背靠背”模式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，但基于適用法律的不同，此類(lèi)條款在不同國(guó)家效力如何亦會(huì)有差別。如何通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)談判、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移設(shè)置，以及項(xiàng)目管控盡量降低風(fēng)險(xiǎn)，也是走出去的承包商面臨的重要問(wèn)題。

3、分包風(fēng)險(xiǎn)

工程分包對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施有著極其重要的作用。國(guó)際工程中，業(yè)主方一般會(huì)要求承包商對(duì)工程質(zhì)量及工期責(zé)任整體負(fù)責(zé)，包括指定分包商施工的部分。仍以波蘭A2高速公路項(xiàng)目為例。據(jù)悉，該項(xiàng)目之所以折戟，其中一個(gè)原因是沒(méi)有“合格”的分包商。該項(xiàng)目原考慮采用部分國(guó)內(nèi)分包商，但由于簽證辦理問(wèn)題，不得不使用當(dāng)?shù)胤职５牵捎谥蟹匠邪膛c業(yè)主約定的付款周期約為一個(gè)月，而當(dāng)?shù)胤职顓s是按周結(jié)算，加之施工過(guò)程中各因素影響，成本大幅增加，中國(guó)承包商資金壓力巨大，開(kāi)始不斷拖欠分包商款項(xiàng)，引發(fā)當(dāng)?shù)胤职逃涡惺就?lián)合抵制并提高報(bào)價(jià)。在總承包價(jià)格鎖死的情況下，項(xiàng)目被迫無(wú)法執(zhí)行。

4、采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際工程的采購(gòu)涉及到材料設(shè)備采購(gòu)、催交、檢驗(yàn)和運(yùn)輸?shù)裙ぷ鳎少?gòu)時(shí)間、價(jià)格及質(zhì)量對(duì)于工程關(guān)鍵線路、工程價(jià)款及質(zhì)量安全均有著不可忽略的影響。

各國(guó)家或地區(qū)之間的材料設(shè)備價(jià)格可能存在極大差異和較大的價(jià)格浮動(dòng)。項(xiàng)目從當(dāng)?shù)夭少?gòu)還是國(guó)外采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)階段就列入調(diào)研了解的重點(diǎn)。如果需從國(guó)外采購(gòu)的，還需了解進(jìn)口許可規(guī)定、禁止進(jìn)口規(guī)定、海關(guān)監(jiān)管機(jī)制等。

此外，國(guó)別、工程項(xiàng)目本身性質(zhì)，還有設(shè)計(jì)理念的差異化等，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目適用的設(shè)計(jì)、制造及檢驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)可能有所不同。如果相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)人員沒(méi)有對(duì)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確的把握和正確的理解，只依據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)采用通行標(biāo)準(zhǔn)，甚至是國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，則可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而發(fā)生設(shè)計(jì)和建設(shè)上的沖突。

5、索賠風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際工程一般采用FIDIC合同版本，在發(fā)生索賠事項(xiàng)時(shí)，一般會(huì)要求承包商在索賠事項(xiàng)首次發(fā)生后28天內(nèi)提出索賠意向，并明確索賠流程。一旦承包商超期提交相關(guān)資料，即可能喪失索賠的權(quán)利。如國(guó)內(nèi)承包商承建中東某國(guó)際機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，該項(xiàng)目因業(yè)主原因延誤近兩年，但承包商未按照合同約定的28天提出索賠，導(dǎo)致7000萬(wàn)美元的履約保函被業(yè)主沒(méi)收；而另一承包商承建的印尼某水電站項(xiàng)目，在發(fā)生索賠情形后，承包商及時(shí)提出了索賠意向，并保修好相關(guān)文件資料，最終通過(guò)談判成功索賠4000萬(wàn)元。

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周月萍律師，上海國(guó)際仲裁中心、北京仲裁委員會(huì)、上海仲裁委員會(huì)、杭州仲裁委員會(huì)、南京仲裁委員會(huì)等機(jī)構(gòu)仲裁員，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)工程法律評(píng)審專(zhuān)家，連續(xù)多年獲評(píng)國(guó)際權(quán)威爭(zhēng)議解決法律評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)Benchmark Litigation建設(shè)工程領(lǐng)域“爭(zhēng)議解決之星”。

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