香港預算案何謂“節流為主，開源為輔”？

文：明生

香港特區新一份財政預算案將于2月26日發表，公眾關注焦點落在財赤問題之上。究竟如何解決財赤？開源節流兩者怎樣落墨？甚至應否在現階段采取緊縮性財政政策？

千億財赤 不算太過

忌損經濟 不宜緊縮

香港財政司司長陳茂波在新財案公布前，某程度已一錘定音：面對財赤，應當“節流為主，開源為輔”，其中若涉稅制改革，必須“審時度勢，一步步來”，不能影響對外招商引資的吸引力和競爭力，亦不會影響中小企業和市民重建資產負債表的空間。的確，于今百年不遇的大變局里，一方面地緣風險縱然為香港帶來了新挑戰，但也同時提供了新機遇，譬如在金融層面可順應國際資產重置潮，在貿易層面亦可理順國際供應鏈重整潮，若然可透過擴張性財政政策來推動港商乘勢而為，肯定有益于香港更上層樓，而另方面科技發展一日千里，亦要求香港加快適應，包括加大發展新質生產力，政府加強于此投放必有利于事半功倍，反之引入新稅種又或調高稅率之類，則肯定跟上述要求背道而馳。

事實上，新財案的重點不應落在收窄財赤，以致損及經濟正常發展，尤其香港財赤問題放諸國際層面根本微不足道。早前當局預期，過去一個財年政府財赤或達千億，因而引發坊間嘩然；隨著年結將至，政府傳來喜訊更新指財赤料少于千億，惟社會上的恐慌情緒卻仍持續。千億之謂，乍聽無疑嚇人，尤其香港過去慣于財盈而非財赤，但對比去年本地生產總值的逾3萬億元（港幣，下同），財赤率僅為3%左右，也莫說最終赤字水平少于千億。美國最新財赤率便逾7%，法國亦超過6%，其余英國、日本也高于4%，反映香港財赤問題并不特別嚴重，甚至根本勝過許多發達地方，與歐元區平均的3%相若。更重要是，香港政府債務似有若無，還有5000多億元的財政儲備，至于美國、法國、英國等負債率均超過GDP的100%，前者單是繳付債息已涉GDP的3%，況且隨著加息預期升溫多國發債也在上升，意味日后相關地方要削減財赤的難度更大，因為單單債息開支已相當于香港財赤水平了。

香港財政司司長陳茂波

始終，疫情嚴重影響各地公共財政安排，至今全球各地均未恢復元氣，香港亦不例外；只不過，香港處境總較其他地方理想，理由是這個地方的財政管理一直優良，基本法并確立了財政預算“量入為出”的原則，須要“力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應”，故政府開支不虞擴張過度，自回歸以來基本維持于GDP的20%左右窄幅上落。反觀其他地方，好像法國的政府開支便飆升至GDP約60%，為了平衡預算，就不得不把政府收入也相應提高到GDP約60%，否則就會財赤；問題是，由奢入儉難，若經濟遜色以至稅收追不上，財赤及債務問題便很容易大幅惡化。香港之所以一直維持簡單低稅的環境，正正源于一直好好控制支出，繼而毋須加賦增收。

香港自疫后連年錄得財赤，是否代表過去的理財哲學不再適用，以至財政狀況出現了結構性問題呢？這要分開從收入與支出兩方面談。

政府收入穩定增長

賣地收入尚待激活

先談收入。

疫情之前，香港政府收入處于長期上升軌道。亞洲金融風暴和沙士襲港期間，收入水平一度跌穿2000億元，但很快向上攀升，2004/05年度升至近2500億元，2007/08、2013/14、2016/17年度分別突破3500億元、4500億元、5500億元等關口，2021/22年度升至逼近7000億元的紀錄高位。可惜的是，之后兩年接連下跌，分別降到6200億元和5500億元左右。

值得留意的是，與經濟表現直接掛鉤的稅項，亦即利得稅和薪俸稅，其實并無同步減少。利得稅在2022/23年錄得破紀錄的1742億元，翌年的1705億元亦為歷來次高；至于薪俸稅，更是連續4年創新高，2019/20年度受累黑暴與疫情曾低見504億元，但到2023/24年度已增至798億元。可以看到，由于香港經濟基本面好，故支持利得稅和薪俸稅維持強勁的收入貢獻。

然則，為何香港財赤壓力那么嚴重？問題在于賣地收入。作為首三大稅收來源，最近兩年的僅貢獻了不足700億元和200億元，對比之前幾年動輒超過1000億元，包括收入創歷史最高的一年貢獻超過1400億，充分反映這個收入來源一旦失靈，整體收入必然大受影響。

如何重振賣地收入，亦即如何重新帶旺樓市，乃是港府當下一個重要課題。須強調，這未必等于要推動樓價上升，畢竟這有礙民生，只須推動成交上升便夠，所以當局早前“撤辣”，大原則就是鼓勵買賣。然而，除了繼續依賴賣地收入，能否開辟其他更穩定的收入來源？此亦為今屆預算案的焦點。但正如財爺所言，現階段實不宜開征新稅種，以免打擊內需消費和損及香港競爭力。

政府開支不斷增加

經常開支勢頭不妥

再談支出。

雖然基本法規定要量入為出，但疫情襲來卻突然大大推高非經常性開支。疫前政府非經常性開支平均僅相當于GDP約1%，但2020/21年度卻飆至9.4%，理由是政府推出了穩經濟、穩就業等利民紓困措施。隨后一年相關比率回落到3.4%，2023/24年度再降到2.1%，顯示疫情影響尚未完全復常，但較前已大為收斂。

經常性開支的比率持續上升，才真正值得留神。疫前經常性開支相當于GDP的比率平均約13.5%，2020/21年度則為17.5%，2022/23年度再增到19.2%，2023/24年度雖降至18.1%，但仍較疫前多了4.6個百分點。別以為4.6個百分點不算很多，如前所述，香港政府開支相當于GDP的比率，向來都維持在20%左右，若然單計經常性開支都高達18%至19%，試問豈容易把總開支控制好呢？上述的經常性開支和非經常性開支，在政府賬目里皆屬于經營開支；此外還有一個分項是非經營開支，自回歸以來這一般相當于GDP的3.6%左右。

把經營開支里的經常開支與非經常開支加起來，再計及非經營開支，2020/21年度的政府總開支相當于GDP的30.5%，這顯然是不尋常地遠遠偏離一貫的20%水平，但考慮到這涉抗疫的特殊性，包括非經常開支突然飆至9.4%，所以某程度是可接受的偶發事件。可是，之后的三個年度，政府總開支水平仍高約24%至29%之間，則必然是不可忽視了，尤其當中的經常開支較此前為高。

以政策劃分，經常開支主要用在三個方面：社會福利、衛生、教育。前兩者明顯與老齡化掛鉤，后者也會受少子化影響。問題在于，一來社會福利開支隨著人口持續老化，相當于GDP的比率從過去的約2%至2.5%之間，忽然在2018/19年起增至2.8%，到2024/25年更勢增到4%；二來衛生開支同樣在增，此前同樣維持在2%至2.5%之間，疫情高峰期一度升到4.5%的歷史最高，現在即使回落到3.5%，但依然較前為高。吊詭的是，即使學生人數持續減少，教育開支占比居然不減反增，此前十多年均為3%左右，最近幾年卻升到3.5%左右。以上種種，正是把經常開支推高到18%的主因，以低位計三者共貢獻了個中個百分點增幅。

要么削支回到GDP約20%

要么增收喪失簡單低稅制

所以財爺提倡“節流為主”，控制經常性開支不合理甚而不合憲地增長，誠是重中之重，畢竟《基本法》要求財政預算須“與本地生產總值的增長率相適應”。如果開支要從20%左右升至25%之類，那么收入也須同步從20%左右升至25%才成，不然開支為25%而收入維持20%，就會出現5%的赤字；換言之，要確立高開支的話，就須調整簡單低稅制度，而要繼續維持簡單低稅，就不得不控制好甚而削減現行開支，特別是經常性開支。道理簡單不過。

即使“開源為輔”，也不代表當局可以撓起雙手。其實，除了開征新稅、提高稅率，以至重振樓市之外，只要香港經濟維持增長、繼續推動“搶企業”和“搶人才”，利得稅和薪俸稅也會水漲船高，股市和樓市相關的印花稅亦然，因為市況好了會引發財富效應刺激投資需要，而更多人才來港也會帶動住屋剛需。開源的理解誠有狹義和廣義之分，當前坊間簡單視為加稅實不適切，預算案誠應在推動經濟方面多多著墨。

總括而言，“節流為主，開源為輔”的真締，正正在于集中修正持續膨脹的經常開支，繼而在現行簡單低稅制的基礎上拓闊稅收。財爺既已開出正確藥方，相信香港當下財政問題可以藥到病除。