羅志恒：城鄉居民養老保險——為何是福利而非保險？待遇如何提升

羅志恒、盛中明（羅志恒系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

摘要

《“十五五”規劃建議》提出“逐步提高城鄉居民基礎養老金”，這一要求指向當前城鄉居民養老保險面臨的待遇偏低問題，提高城鄉居民養老金水平是完善基本養老保險體系、提高社會保障水平、提振消費的重要舉措。我國的基本養老保險包括城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險，城鎮職工養老保險主要依靠用人單位和職工繳費運行，城鄉居民養老保險面向農村居民、城鎮非正規就業人員等中低收入群體，主要依賴財政補貼運行。此前我們在前期報告《》中系統梳理過兩者的差異和核心癥結。

落實《“十五五”規劃建議》要求，提高城鄉居民養老待遇，需要從城鄉居民養老保險的制度屬性出發，找到系統性的解決方案。本文聚焦這一議題，重點討論三個方面：第一，城鄉居民養老保險在制度設計上有意強化福利屬性，背后的考量和意義是什么？第二，基于該制度的福利屬性，要提高城鄉居民養老待遇，應進行哪些調整？第三，提高待遇所需的資金從何而來？解決上述問題，能為提升城鄉居民養老待遇提供可參考的制度優化路徑，從而提高城鄉老年群體可支配收入、改善居民收入預期，為消費提振和經濟增長注入更持久的動力。

一、城鄉居民養老保險的保險屬性較弱、福利屬性較強，強化福利屬性是為了達成制度“全覆蓋”，下一步應著力提升待遇

我國廣大農村居民和城鎮非正規就業人口沒有穩定單位依靠，多數屬于中低收入群體，在歷史上長期缺乏基本養老保障，為這一龐大群體提供養老保障的歷程較為曲折。1986年試點、1999年被叫停的“老農保”表明，僅依靠個人繳費，養老保險難以全面覆蓋這部分人群。

2014年正式推行的城鄉居民基本養老保險吸取了歷史經驗，在要求個人少量繳費的同時引入了財政出資的基礎養老金，其養老待遇由三部分組成：一是中央財政出資的基礎養老金，2024年為每人123元/月（東部地區需由地方財政承擔其中的50%）；二是地方財政在中央標準基礎上加發的基礎養老金；三是個人繳費累積形成的個人賬戶養老金。

在實際運行中，城鄉居民養老待遇中的85%來自各級財政出資的基礎養老金。所以，城鄉居民養老保險本質上一項近似于由財政主導的老年福利補貼，與個人繳費的關聯性很低。這順應了作為中低收入群體的參保人群繳費能力和意愿不足的現實，使非城鎮職工群體的基本養老保障實現了從無到有的跨越，實現了制度“全覆蓋”。

由此可知，城鄉居民養老保險名字叫“保險”，但“多繳多得”、權責對等的保險屬性較弱；實際上主要依靠財政補貼運行，類似于財政提供的基礎福利，福利屬性更強。其突出問題是養老待遇偏低，2024年平均僅為246元/月，低于食品支出和低保水平，難以維持基本生活。這導致其制度認同感不高，并顯著制約消費增長。下一步，城鄉居民基本養老保險應考慮在“全覆蓋”的基礎上，提高待遇達到“保基本”水平。

二、如何提高城鄉居民養老待遇？

鑒于城鄉居民養老保險的福利屬性較強，可考慮將城鄉居民養老保險中的“基礎養老金”更名為“全民最低養老金”。這是為了區別于職工養老保險中與繳費掛鉤的基礎養老金，讓制度名稱回歸制度實質。

在此基礎上，可將中央財政出資的全民最低養老金提升至500元/月（2024年為123元/月）。有了中央財政出資的全民最低養老金作為底線保障，再加上地方財政加發的部分和個人賬戶養老金，城鄉居民養老保險參保人總共領取的養老金可提升至600元/月（目前約250元/月）。由此，中央財政確保對各地區居民一視同仁的公平性，同時金額能覆蓋基本生活支出；允許地方政府根據財力情況適當提高標準，體現出各地生活水平和物價的差異性。

上述調整主要是基于以下考量：既然全民最低養老金具有福利屬性，城鄉居民養老保險也將“保基本”作為政策目標之一，那么全國統一的全民最低養老金標準至少要能夠維持基本生活。這500元/月的全民最低養老金全國標準，相當于農村居民食品類支出水平（2024年為519元/月）、接近農村低保平均標準（2024年為594元/月），基本能保障基本生活所需。根據參保城鄉居民養老保險的老年人口計算，上述調整預計每年需增量資金8000億元。

三、提高待遇所需的資金從何而來？

提高城鄉居民養老待遇需要增量資金約8000億元，在當前財政收支形勢下，直接由一般公共預算財政資金負擔壓力較大。

而通過上調國資收益上繳財政比例覆蓋增量資金需求，可行性較強。國有資產屬于全民所有，當前國有企業整體盈利規模可觀，同時國資收益上繳財政比例低于國際水平，尚有上調空間。據估算，目前包含金融業在內的國企年度利潤總額至少已超6.5萬億元、歸母凈利潤至少超過3.4萬億。近10年來，國有資本收益凈上繳財政金額在大部分年份不超過5000億（扣除國有資本預算用于國企體系內部的支出），上繳財政的比例則在多數年份不高于20%，遠低于挪威、瑞典等國水平（超50%）。如果將國資收益上繳財政的比例穩定在40%左右，即可滿足提高城鄉居民養老待遇的增量資金需求。

改革舉措將產生多重積極效應。通過“國資-財政-社保”聯動的方式，提高城鄉居民養老待遇，實際上是將國有企業的留存收益借由財政渠道向中低收入群體分配。這不僅能夠有效解決待遇提升的資金來源問題，更能能夠在優化收入分配格局、促進消費增長、增強制度認同、完善保障體系等方面產生顯著的正面效應。

風險提示：老齡化和少子化問題加劇、資金需求擴大、國有資本實際收益不及預期

目錄

一、為什么城鄉居民養老保險有意強化福利屬性？

（一）僅靠個人繳費，養老保險難以覆蓋農村居民等中低收入群體.

（二）通過強化福利屬性，城鄉居民養老保險實現了“全覆蓋”，但待遇亟需提高

二、如何提升城鄉居民養老待遇？

（一）將城鄉居民養老金中的基礎養老金改進為“全民最低養老金”，以明確福利屬性

（二）全民最低養老金的全國標準可提升至每月500元，由中央負擔，增量資金需求約8000億元

三、適度上調國有資本收益上繳財政比例，可為提高城鄉居民養老待遇提供增量資金來源

（一）當前國有企業整體盈利規模可觀

（二）國資收益上繳財政比例還有上調空間

（三）通過上調國資收益上繳財政比例，提高城鄉居民養老待遇的多重積極效應

正文

一、為什么城鄉居民養老保險有意強化福利屬性？

（一）僅靠個人繳費，養老保險難以覆蓋農村居民等中低收入群體

目前，城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險雙軌并行，共同構成了我國的基本養老保險制度。但在歷史上，城鎮職工養老保險是率先建立的，它僅面向城鎮就業人員，由單位和職工強制繳費運行，退休后養老金與社會平均工資掛鉤，待遇水平穩步提升。而廣大農村居民和城鎮非正規就業人口沒有穩定單位依靠，多數屬于中低收入群體，在歷史上長期缺乏基本養老保障，為這一龐大群體提供養老保障的歷程較為曲折。

第一次探索始于1986年的農村社會養老保險（“老農保”）。該制度1986年開始試點、1992年正式實行，強調個人繳費積累，沒有明確的財政資金支持。“老農保”規定其資金來源以個人繳費為主，參保人在2元到20元之間自行選擇月繳費標準，繳費全部進入個人賬戶。個人賬戶資金由縣級政府統一管理，購買國債或存入銀行。參保人員從60周歲開始根據繳費標準和年限領取養老金。

但“老農保”主要依靠個人繳費的運行模式，客觀上與農村居民的收入水平脫節，導致其覆蓋率始終不超過15%，最終于1999年退出歷史舞臺。1995年，農村居民年度人均可支配收入只有不到1600元，且彼時農村地區的基本醫療保障也未完全建立。農民收入有限、支出較重，難以承擔額外養老繳費，因此以個人繳費為主在農村推行養老保險在當時并不具備現實可行性。1998年，“老農保”參保人數近8000萬，是參保人數最高的一年，但仍只覆蓋了約12%的農村15歲以上人口（估算值）；且“老農保”的待遇水平也很低，1998年“老農保”向59.8萬待遇領取人發放2.5億養老金（中國社會科學院課題組，2000），每人月均養老金僅35元。1999年，國務院發布文件要求：“原來開展的農村社會養老保險，要進行清理整頓，停止接受新業務。”

（二）通過強化福利屬性，城鄉居民養老保險實現了“全覆蓋”，但待遇亟需提高

2009年，農村養老保障制度重啟，開始試點新型農村社會養老保險（即“新農保”）；2011年，面向城鎮非正規就業人口的城鎮居民社會養老保險也啟動試點；2014年，“新農保”與城鎮居民社會養老保險正式合并為城鄉居民基本養老保險，其制度推進方針被明確為“全覆蓋、保基本、有彈性、可持續”。至此，在“老農保”停滯15年后，同時覆蓋農村居民和城鎮非正規就業群體的基本養老制度框架得以確立。

城鄉居民基本養老保險在短時間內就實現了“全覆蓋”目標。該制度對目標人群的覆蓋率已接近100%，截至2024年，城鄉居民基本養老保險參保人數達5.38億（參保勞動年齡人口3.58億+領取養老金待遇人數1.8億）。

實現全覆蓋的關鍵在于，在要求個人繳費的同時設立了由財政全額出資的基礎養老金，適應了目標群體繳費能力和意愿不足的現實。按資金來源劃分，城鄉居民養老保險的養老金待遇由三部分組成。一是由中央財政承擔的基礎養老金。由中央確定基礎養老金最低標準，中央財政對中西部地區按基礎養老金最低標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。中央確定的基礎養老金最低標準從初始的55元/月調升至2024年的123元/月，2025年進一步調至143元/月。二是由地方財政承擔的基礎養老金。地方政府根據實際情況適當提高基礎養老金標準。三是個人繳費積累的個人賬戶養老金。城鄉居民基本養老保險參保人可自愿選擇繳費額度形成個人賬戶，年滿60后可提取，多數情況下，個人繳費額較低。

所以，在實際運行中，城鄉居民養老保險更類似于由財政出資、面向未參加職工養老保險的老年人普惠發放的社會福利補貼。一方面，該制度在繳費端的要求極低。與城鎮職工養老保險對單位和職工的強制繳費要求不同，城鄉居民養老保險自愿參保、可選擇最低繳費檔次。截至2023年，城鄉居民養老保險參保人月度人均繳費額只有約38元，而同期城鎮職工養老保險個人和單位合計的月度人均繳費額有1175元，其中個人負擔部分每月估算約392元。另一方面，由財政資金直接支付的基礎養老金占到城鄉居民養老金的85%以上。2023年，城鄉居民養老保險基礎養老金支出3846億元，占到養老金待遇支出（不含喪葬補助）的85.4%，其中：可估算來自中央財政支出的部分約1746億元，來自地方財政支出的部分約2100億元，分別占城鄉居民養老金待遇支出的28.8%和46.6%。來自個人賬戶的養老金支出只有656元，只占到養老金待遇支出的14.6%。

正是因為城鄉居民養老保險在制度設計中有意強化了福利屬性、順應了目標群體的收入現實，才讓數億中低收入群體的老年生活保障實現了從無到有的歷史性突破。

城鄉居民基本養老保險已基本完成“全覆蓋”目標。但當前城鄉居民養老保險待遇偏低、均等化程度不高，“保基本”目標尚未達成，“養老金不夠”問題突出。

一是養老金的絕對水平低于食品類支出和低保水平，難以滿足基本生活需要。2024年，參保城鄉居民保險的老年人養老金平均為246元/月（2023年為223元/月），而2024年全國農村月均低保平均標準為594元、農村居民月度人均食品類消費支出為519元。

二是不同群體之間養老金待遇差距較大。這種差異不僅體現在養老金待遇上，還體現在不同群體領取養老金時享受的財政補貼水平上：在月均養老金上，2023年機關事業單位（6243元）、企業退休職工（3271元）分別是城鄉居民（223元）的28倍和15倍；在月均養老金中享受的財政補貼上，2023年機關事業單位（2265元）、企業職工（537元）分別是城鄉居民（183元）的12倍和3倍。

三是區域間城鄉居民養老金差異顯著。2023年上海和北京城鄉居民人均月度養老金分別為1651和1484元，而有26個省份不足300元。（詳見報告《》）

待遇偏低導致居民對制度認同感相對不高，也制約了消費增長。一方面，盡管城鄉居民養老保險主要依托財政資金補貼運行，具有明顯的福利屬性，但公眾對此認知不足。城鄉居民養老參保人只能直觀認知到其養老待遇顯著低于城鎮職工，導致城鄉居民養老保險制度的社會評價和美譽度相對不高。另一方面，覆蓋超5億人口的城鄉居民養老保險的養老待遇偏低，也在多個層面制約了居民消費能力。對老年群體而言，養老金偏低直接限制消費支出；對參保勞動力而言，老年群體養老金偏低導致年輕一代需承擔更多贍養責任，進一步壓縮消費空間，同時年輕勞動力對自身未來養老金水平偏低的預期強化了其預防性儲蓄動機，削弱當期消費傾向。

二、如何提升城鄉居民養老待遇？

（一）將城鄉居民養老金中的基礎養老金改進為“全民最低養老金”，以明確福利屬性

提升城鄉居民養老待遇水平，不僅是民生改善、提高城鄉居民養老制度認同感的內在要求，也是促進消費、推動經濟高質量發展的重要舉措。既然該制度在實踐中類似于財政主導的福利補貼，那直接提高城鄉居民養老保險中財政出資的基礎養老金，就是最直接有效的待遇提升路徑。

在提升基礎養老金之前，需明確其制度屬性，因為城鄉居民養老保險中的“基礎養老金”與職工養老保險中的“基礎養老金”雖同名，但制度本質截然不同。城鎮職工養老保險的基礎養老金，與個人繳費額度與年限掛鉤，體現權責對等的保險機制。根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度》（國發〔2005〕38號）的規定，職工養老保險的基礎養老金=（退休時上年度全省在崗職工月平均工資+本人平均繳費指數×退休時上年度全省在崗職工月平均工資）/ 2 ×累計繳費年限× 1%。其中，本人平均繳費指數是指職工在職業生涯中歷年繳費工資與當地職工平均工資之比的平均值。這一計算方式清晰地體現了“多繳多得、長繳多得”的保險邏輯，繳費基數越高、繳費年限越長，退休后領取的基礎養老金就越多，個人繳費與待遇水平之間存在明確的對應關系。

而城鄉居民養老保險中的基礎養老金，本質上是一項福利補貼。它由國家財政全額出資的、近乎無條件提供（少量繳費后即可獲得），是目前城鄉居民基本養老保險待遇中的主體部分。兩種“基礎養老金”的本質差異，決定了它們在制度定位上不應混為一談。

因此，可考慮將現行城鄉居民養老保險中的基礎養老金將改進為“全民最低養老金”。這一調整不改變現行領取條件，僅是對現行制度的微調，但能產生積極效果：一方面準確反映其福利屬性，讓制度名稱回歸制度實質，與職工養老保險的基礎養老金形成清晰區分；另一方面，為進一步提高居民養老待遇奠定制度基礎——既然是“全民最低養老金”，就意味著政府有責任根據經濟發展和財力狀況逐步提高這一最低保障水平，從而更好地保障數億農村居民和城鎮非正規就業人員的老年基本生活。

（二）全民最低養老金的全國標準可提升至每月500元，由中央負擔，增量資金需求約8000億元

將城鄉居民養老保險中的基礎養老金改進為全民最低養老金后，其構成仍分為兩部分：一是中央財政承擔的全國統一標準部分（2024年為123元/月）；二是地方承擔的標準提高部分。為達到“保基本”目標，并考慮財政承受能力，改進后的全民最低養老金水平和央地支出責任可以考慮以下安排。

第一，建議全民最低養老金的全國標準（由中央確定）提升至500元/月，達到農村居民食品類支出水平、接近農村低保標準，增量資金需求約8000億元。既然全民最低養老金具有福利屬性，城鄉居民養老保險也將“保基本”作為政策目標之一，那么全國統一的全民最低養老金標準至少要達到500元/月。這一水平相當于農村居民食品類支出水平（2024年為519元/月）、接近農村低保平均標準（2024年為594元/月）。按2024年城鄉居民養老保險1.8億的待遇領取人數計算，增量資金需求約8000億元。全民最低養老金提升到500元/月，加上地方自行提高的標準和個人賬戶養老金，城鄉居民養老養老金預計最少也可以接近600元/月。

第二，500元/月的全民最低養老金由中央財政統一承擔，不區分東中西部，確保公平性；地方財政根據財力水平追加標準，以體現區域間發展水平和物價的差異。目前，對于中央確定的基礎養老金最低標準，由中央財政對中西部地區全額補助、對東部地區補助50%。基礎養老金改為全民最低養老金并提升待遇標準后，500元/月的全民最低養老金由中央財政統一承擔，這主要是考慮到：城鄉居民養老保險實際統籌層次可能不高，基礎養老金實際上需要市級甚至縣級財政支付；即使是東部地區，其內部各地財政能力差距也較大，標準提升后，全國統一標準的全民最低養老金由中央財政統一承擔，避免對地方造成過度支出壓力。上述制度設計，即使地方因財力有限不追加或者少量追加補貼金額，居民基本生活仍然有相對保障。

三、適度上調國有資本收益上繳財政比例，可為提高城鄉居民養老待遇提供增量資金來源

將城鄉居民養老保險的基礎養老金改進為全民最低養老金，并提升全國標準至保障基本生活的水平，需要增量資金約8000億元。在當前財政收支形勢下，直接由財政資金負擔這部分支出可能壓力過大；通過提高國有資本收益上繳財政比例覆蓋全民最低養老金增量資金需求，具有較強可行性。

（一）當前國有企業整體盈利規模可觀

歷史上，國有企業曾經承擔了大量社會保障職能，即“國企辦社會”，如今國有企業已基本剝離了社會職能，經營效率顯著提高。在全面的市場化改革之前，我國國有企業曾承擔職工住房、醫療、教育、養老等“辦社會”職能，這些負擔一度嚴重影響了國有企業的經營效率和競爭力。經過多輪改革，國有企業已基本剝離了非主營業務和社會職能，輕裝上陣，專注主業發展。當前，國有企業以更強的實力、更輕的負擔、更高的效率參與市場競爭。

目前，國有企業運營狀況良好，盈利穩步增長。據估算，包含金融業在內的國企年度利潤總額至少已超6.5萬億元、歸母凈利潤至少超過3.4萬億，具備支持城鄉居民養老待遇提升的能力。根據財政部數據，2024年，不含“國有一級金融企業”的國有企業利潤總額為4.4萬億。公開文件中沒有關于“國有一級金融企業”的明確解釋，但其所涵蓋的最小范圍應該是27家金融央企。通過盡可能全面地統計金融央企的盈利數據，我們就可以得到所有國企盈利的最低估計值。根據上市金融央企和發債金融央企的年報，2024年，數據可得的19家金融央企的利潤總額達到2.1萬億。所以，到2024年，包含金融業在內的國企年度利潤總額至少已超6.5萬億元（4.4+2.1萬億）。

歸母凈利潤方面，估算得到：2024年，不含“國有一級金融企業”的國有企業歸母凈利潤已達1.7萬億，數據可得的19家金融央企的歸母凈利潤也有1.7萬億。所以，包含金融業在內的國企年度歸母凈利潤至少已超3.4萬億。

（二）國資收益上繳財政比例還有上調空間

目前在政府預算體系中，國有資本收益通過兩個渠道上繳財政：

一是一般公共預算非稅收入中的“國有資本經營收入”。該科目主要核算特定國有金融機構按規定上繳財政的收益。

二是國有資本經營預算中核算的國有資本收益。國有資本經營預算收入主要來自非金融國有企業，也包括小部分財政部直接持股的金融企業的利潤和股息收入。但考慮到該本預算中的很大一部分資金，是用于國企系統內部的改革成本和資本金注入，這部分資金形成了“國企收益上繳財政-財政統一用于國企系統”的內循環。所以，計算國有資本經營預算中的國有資本收益上繳財政數額時，不應包括其用于國企系統內部的那一部分資金，只應包括國有資本預算調入一般公共預算使用的資金。所以：

國有資本收益上繳財政金額 = 一般公共預算中的“國有資本經營收入”+國有資本預算調入一般公共預算資金

國有資本收益上繳財政比例= 國有資本收益上繳財政金額/國有企業歸母凈利潤

2014年以來，國有資本收益上繳財政凈規模波動較大，大部分年份不超過5000億。2019年，國有資本收益上繳財政凈規模達到9000億以上，為2014年以來的最高值；但2020-2021年疫情沖擊，國企利潤暫緩上繳，凈上繳規模回落至4000億以下；2022-2023年回升至5000億以上。

國資收益上繳財政的比例則在多數年份不高于20%，低于國際水平，尚有上調空間。根據前文計算的國企歸母凈利潤最低估計值，我們可以得到國資收益上繳財政比例的最高估計值。這一比例在2019年曾達到30%以上，在2014年以來的大部分年份低于20%，2023年為14.9%。實際上，在其他一些國有經濟力量較為強大的國家——如挪威、瑞典，其國有資本收益上繳財政的比例都在50%以上。2023年，挪威政府控制的66家國企向公共財政上繳利潤占到這些國企歸母凈利潤的51.4%；同年，瑞典國企收益上繳財政的比例更是高達61%。

如果我國適度上調國資收益上繳財政比例至40%左右，則國資收益上繳財政的凈規模將至少達到約1.4萬億，較2023年水平增加超過8000億，能夠覆蓋全民最低養老金的增量資金需求。

（三）通過上調國資收益上繳財政比例，提高城鄉居民養老待遇的多重積極效應

通過上調國資收益上繳財政比例提高城鄉居民養老待遇，不僅能夠有效解決提高城鄉居民養老待遇資金需求問題，更能夠在優化收入分配、促進消費增長、增強制度認同、完善保障體系等多個維度產生顯著的正面效應。

第一，有效優化收入分配格局，國有企業的留存收益通過上繳財政并向中低收入群體分配，增加中低收入群體可支配收入占比。城鄉居民養老保險的參保人群主要是農村居民和城鎮非正規就業人員，大部分屬于中低收入群體。通過國有資本收益支持城鄉居民養老待遇提升，實質上是將國有企業的利潤通過財政渠道直接向這一群體進行轉移支付，使得國有資本這一重要生產要素的收益能夠惠及全體人民，特別是中低收入群體。將有助于優化收入分配格局，充分體現了我國基本經濟制度的優越性。

第二，直接改善城鄉居民家庭經濟狀況，有助于擴大居民消費、釋放經濟增長潛力。通過國資支持的全民最低養老金，加上個人少量繳費形成的個人賬戶養老金，城鄉居民養老月均待遇可提高到600元/月。則對于一對參保居民養老的老年夫妻，他們的家庭月度養老金將達到1200元，一年超過1.4萬元，較目前高出約8000元/年，增幅約140%。如此高的可支配收入增幅將產生較明顯的消費促進作用：一是老年人收入增加能夠轉化為消費支出；二是養老金大幅提升，能夠逐漸改善城鄉居民對未來養老保障的預期，降低預防性儲蓄需求，釋放當期消費潛力；三是能夠有效減輕家庭代際支付負擔。有觀點認為農村老年群體沒有形成較高的消費習慣，短期確實有這個風險；但是當連續幾年積累起來的養老金存款和儲蓄足夠高之后，改變養老負擔的預期后，該部分群體自然就增加消費，而且即使該部分群體不用于消費，對其發放養老金本身也是是公平正義的一部分。

第三，全民最低養老金明確社會福利屬性，將顯著提升城鄉居民養老保險的制度認同感和居民獲得感。將城鄉居民基礎養老金改為全民最低養老金，并明確由國有資本收益支持提升待遇標準，能夠讓公眾清晰認識到這是一項由國家全額支持的社會福利制度，而非與城鎮職工養老保險類似的繳費型保險制度。這一制度調整，可以讓城鄉居民養老保險參保人不再僅僅將養老金視為個人繳費的回報，而是理解為全民共享國有經濟發展成果的體現，能夠讓人民群眾切實感受到“全民所有”的制度優勢。

第四，為構筑多層次養老保障體系奠定堅實基礎。2006年，世界銀行在《21世紀的老年收入保障》中，將此前養老保障的“三支柱”保障發展為“五支柱”，其中增加了“零支柱”保障：提供低水平保障的非繳費型養老金。全民最低養老金與個人繳費關聯很小、提高標準后可以達到“保基本”的目標，可以作為我國養老保障體系的“零支柱”，為整個多層次養老保障體系提供了堅實的底線保障。在這一基礎上，城鎮職工基本養老保險、企業年金、個人養老金等其他層次的保障才能更好地發揮全面保障老年生活的作用。同時，“零支柱”保障的完善也能夠增強其他層次保障的吸引力，當社會大眾全體對養老保障有了更加充分的信心后，也更容易接受和參與補充性養老保障安排。