聯合國制裁朝伊緬失靈！多國組織出手補缺口，用黑名單施壓違規者

作品聲明：內容取材于網絡

當朝鮮的核活動持續推進、伊朗的濃縮鈾產量突破上限、緬甸的相關爭議不斷，聯合國安理會的制裁決議卻屢屢陷入“紙上談兵”的尷尬境地。

曾經被視為國際社會“施壓利器”的制裁機制，如今在大國博弈和復雜的國際局勢中逐漸失靈，全球防擴散體系面臨前所未有的挑戰。

為何聯合國的制裁難以奏效，在現有體系下，又有誰能扛起填補監管缺口的重任？

聯合國安理會制裁機制的失靈，早已不是新鮮話題，其結構性缺陷是核心癥結所在，作為全球安全治理的核心機構，安理會的決策機制依賴五大常任理事國的共識，而“一票否決權”往往成為制裁決議落地的最大障礙。

這一機制設計原本是為了平衡大國利益，卻在現實中淪為部分國家維護自身地緣政治訴求的工具，導致針對朝伊緬等國的制裁難以形成統一且有力的執行合力。

更嚴重的是，制裁規避網絡的不斷翻新，讓本就松散的執行體系雪上加霜，部分國家通過迂回貿易、第三方中轉等方式繞過限制，使得制裁的實際效果大打折扣，全球防擴散共識也隨之逐漸松動。

面對聯合國制裁的無力，一些國家曾嘗試通過單邊行動或小圈子聯盟尋求突破，但這些嘗試終究難以擺脫自身局限。

2021年，歐盟單獨對朝鮮在西非運作勞工網絡的負責人實施制裁，試圖從資金鏈入手遏制相關活動，但由于缺乏非西方國家的認可與配合，制裁范圍有限，未能形成持續壓力。

2024年，美國、日本、韓國組建三方制裁監測小組并發布相關報告，聚焦區域內的防擴散問題，但其執行碎片化的弊端同樣明顯，不同國家的執行標準不一，漏洞百出。

更關鍵的是，這類單邊或小圈子行動缺乏普遍的國際法依據，合法性根基薄弱，不僅難以獲得國際社會的廣泛支持，反而可能加劇國際社會的分裂，進一步削弱全球治理的有效性。

在各類替代方案紛紛碰壁之際，一個擁有40個成員國的國際組織，金融行動特別工作組（FATF），逐漸走進全球治理的視野，成為填補制裁缺口的有力競爭者。

這個1989年由G7發起成立的機構，最初以制定全球反洗錢和反恐怖融資規則為核心職責，如今已發展為擁有40個正式成員國、200多個國家和地區通過區域性機構承諾遵守其規則的全球性金融監管平臺。

與聯合國制裁依賴政治博弈不同，FATF的核心威懾力來自其“黑名單”制度，被列入名單的國家或地區，將面臨外資撤離、國際銀行業務中斷、跨境貿易受阻等一系列嚴厲后果，相當于被逐出全球金融體系。

這種基于金融規則的約束，繞開了復雜的政治博弈，直接擊中了各國經濟發展的核心痛點，其實際威懾力遠超許多象征性的政治制裁。

值得注意的是，FATF早已將“反擴散融資”納入核心職責范疇，早在2012年，該組織就明確要求成員國防止資金流向大規模殺傷性武器擴散活動，其“建議7”更是直接綁定安理會相關金融制裁決議，為全球防擴散提供了金融層面的執行路徑。

歐盟2019年發布的金融犯罪高風險司法轄區黑名單中，朝鮮、伊朗等均被列入其中，這一舉措正是基于FATF提供的評估報告，足見其規則在全球范圍內的影響力。

與聯合國制裁的“雷聲大、雨點小”相比，FATF的制裁手段更具針對性和實操性，能夠直接作用于違規國家的經濟命脈，這也是其能夠成為補位力量的關鍵原因。

不過，FATF當前的反擴散能力仍存在明顯短板，制約了其作用的充分發揮。

監管范圍過窄是首要問題，隨著擴散手段的不斷升級，伊朗通過非法渠道采購西方技術、朝鮮通過各類隱性創收活動積累資金等新型擴散行為，尚未被其現有規則完全覆蓋，給違規國家留下了可乘之機。

此外，FATF對“中間樞紐”的忽視同樣致命，俄羅斯一邊與伊朗深化合作，一邊與朝鮮保持貿易往來，其部分貿易伙伴實際上在間接助力擴散活動，卻未被納入有效的監管框架。

聚焦方向的偏差也不容忽視，長期以來，FATF的監管重點集中在伊朗、朝鮮等少數國家，對俄羅斯、巴基斯坦等同樣存在風險的國家缺乏足夠關注，即便2024年6月的報告首次點出俄羅斯的反擴散威脅，也僅停留在口頭警示，未形成實質性約束。

要激活FATF的防擴散潛力，需要從三個關鍵方面精準發力，讓其“黑名單”真正成為懸在違規國家頭上的“利劍”。

首先要拓寬監管邊界，將安理會制裁名單未涵蓋的新型擴散行為全面納入監管，包括伊朗的非法技術采購、朝鮮的隱性創收等，堵住規則漏洞。

其次需提升擴散融資的評估權重，將其與洗錢、恐怖融資置于同等重要的位置，倒逼各國將反擴散納入外交和金融監管的核心議程，必要時可將俄羅斯列入黑名單，通過限制其國際銀行業務形成有效震懾。

最后要筑牢執行防線，依托FATF“同行互審”的傳統和專業屬性，強化規則執行的客觀性和公正性，抵御不必要的政治干預，確保制裁措施能夠落到實處。

不可否認，FATF也存在自身局限，作為共識型組織，其重大決策需要全體成員同意，2024年烏克蘭提議將俄羅斯列入黑名單時，中國、印度等國投出反對票，導致該提議未能通過。

但相較于聯合國安理會，FATF的優勢依然十分突出：其決策依據是技術證據而非政治博弈，不易陷入僵局。

200多個成員多為金融領域專家，在維護全球金融體系安全上目標一致，溝通成本更低，更重要的是，該組織敢于“亮劍”，2023年因俄羅斯違背核心原則，果斷暫停其成員資格，這種對違規國家的懲戒決心，正是安理會所缺失的。

在全球防擴散形勢日益嚴峻的當下，這種“專業導向+硬氣執行”的組合，無疑更具現實意義。

回望聯合國制裁的失靈歷程，伊朗問題是最鮮活的例證，2024年8月，法國、德國、英國組成的“E3”啟動伊核協議“快速恢復制裁”機制，計劃重啟2015年以來取消的聯合國對伊制裁，理由是伊朗濃縮鈾產量突破上限且刻意阻撓國際原子能機構的監測工作。

但俄羅斯作為安理會常任理事國公開反對，外長拉夫羅夫批評此舉旨在蓄意搞垮伊朗，不僅不承認制裁的合法性，還加速與伊朗的合作，兩國1月簽署的全面合作條約在聯合國大會閉幕后隨即生效，俄羅斯甚至可能通過這一合作獲取伊朗無人機投入烏克蘭戰場。

最終，由于俄羅斯的“一票否決權”，對伊制裁的更新計劃徹底擱淺，再次凸顯了聯合國制裁機制的脆弱性。

全球防擴散體系的構建，從來不是單一機構能夠獨立完成的任務，聯合國安理會的政治權威仍不可替代，但其制裁機制的改革需要漫長的過程。

在這一背景下，激活FATF的反擴散潛力，形成“政治共識+金融約束”的雙重防線，成為現階段最可行的選擇。

FATF的40個成員國及200多個規則遵從方，覆蓋了全球主要經濟體和金融中心，其“黑名單”制度能夠形成跨區域、跨領域的聯合約束，讓違規國家無處遁形。

國際社會當前最緊迫的任務，是凝聚對FATF規則的共識，支持其完善反擴散融資框架，強化執行力度。

唯有如此，才能有效彌補聯合國制裁的缺口，遏制大規模殺傷性武器擴散的勢頭，守住全球安全的底線。

當金融的“韁繩”能夠真正約束違規行為，當國際社會不再為政治博弈而擱置共同安全利益，全球防擴散體系才能重新煥發生機，這既是對當下挑戰的回應，也是對人類共同未來的負責。