觀點丨秦虹：資產增值預期，是居民自主出資更新老舊住房的重要動力

秦 虹

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

城市更新研究中心主任

2025年，中國城市更新進程正式邁入戰略深化新階段。3月，住建部明確將2000年前建成的老舊小區全面納入改造范圍，并鼓勵探索居民自主更新模式；隨后8月，《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》又明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”。這一系列政策動向，標志著我國城市發展理念正經歷從“規模擴張”到“以人為本”的深刻變革，為老舊住房更新指明了新方向。

長期深耕住房政策與城市更新領域權威專家，中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、住建部政策研究中心原主任秦虹闡述道，“自主更新、原拆原建”通過構建“居民自治、市場參與、政策保障”的協同機制，推動城市更新從以往政府主導、自上而下的單向管理，轉向多元共治、共建共享的現代治理格局。該模式突出居民的主體地位，依托居民凝聚共識、貢獻智慧、籌集資金等方式，共同破解老舊住房改造中面臨的系統難題，是“人民城市人民建”原則在實踐中的生動體現。

作為較早系統提出城市發展應從“增量擴張”轉向“存量提質”并倡導“多元共治”治理機制的學者，秦虹的觀點為理解當前政策提供了關鍵的理論支撐。她同時冷靜地指出，盡管不少試點城市已沉淀出“共識、機制、保障、專業”的寶貴經驗，但該模式在全國大規模推廣中仍面臨多重現實挑戰，具體而言，居民觀念更新滯后、產權共識難以達成、資金平衡存在壓力以及制度調整的復雜性，均是不可忽視的推進阻力。

因此，秦虹強調，未來“老舊住房自主更新、原拆原建”的落地推進，必須堅持“試點先行、精準施策”的審慎原則。其核心推進路徑在于明確政府、居民、市場等多元主體的權責邊界，構建可持續的資金平衡模式，并系統優化政策支持體系。唯有通過這三方面協同發力，才能為老舊住房自主更新全面推進筑牢制度基礎，最終確保“自主更新、原拆原建”模式健康可持續發展。

近期，騰訊財經獨家對話中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹，圍繞“老舊住房自主更新”的政策定位、模式突破、試點經驗沉淀、全面推廣的現實挑戰、落地路徑前瞻等角度進行解讀分析。

1

政策破局：城市建設從“規模擴張”到“以人為本”，核心是從“重物”到“重人”

秦虹認為，《意見》最核心的一點，是全面貫徹“人民城市”理念，推動城市工作價值觀發生重大調整。這意味著城市規劃、建設、管理的每一個環節，都將回歸人的真實需求，把提升居民生活品質和社會福祉作為根本目標。城市更新不僅是技術方法的升級，更是一場深層次的治理體系和治理能力現代化變革。

文件中特別強調的“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，正是這一理念的具體落地。秦虹指出，這一模式通過“居民自治＋市場參與＋政策保障”的多元協同機制，推動更新模式從以往政府主導、自上而下的單向管理，轉向多元共治、共建共享的現代治理。與過去不同的是，它突出居民的主體作用，依托居民的共識形成、智慧貢獻和資金參與，共同破解老舊住房改造中面臨的系統性難題，是“人民城市人民建”原則在實際中的深入體現。長期以來，我國城市建設多以規模擴展、速度優先為導向，老舊小區改造取得很大成績，但部分老舊住房難以通過改造從根本上回應居民對品質生活的需求。此次政策明確“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，不僅體現了城市發展從增量擴張向存量提質轉型的大趨勢，也反映了城市治理正向多元共治、精細治理現代化邁進。

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模式突破：業主成為老舊住房自主更新的重要主體，從“要我改”變為“我要改”

在秦虹看來，“自主更新、原拆原建”模式與傳統的政府推動的老舊小區改造和“大拆大建”式棚改有著本質區別。

過去無論是維護型的老舊小區改造，還是拆除重建類的棚改，基本上都是由政府或開發企業作為發起者和出資主體，居民更多處于“配合”和“受益”的位置。而“自主更新”最大的特點是確立了原有居民在整個過程中的主體地位，居民不僅要參與意愿協商和方案選擇，還要通過共同出資、協同管理的方式，真正深入參與到更新全過程中。居民從“被動的接受者”轉變為“積極的共建者”，這其實是業主為了徹底改善居住條件、同時實現自身資產保值增值而主動發起的一種“投資”行為。業主成了真正的主體和決策核心，從“要我改”變成了“我要改”，政府的角色也相應轉變為規則制定者、服務支持者和監督保障者。

同時，“原拆原建”也與以往常見的外立面翻新、加固結構、加裝電梯等基礎型和改善型整治不同。秦虹解釋道，其根本區別在于通過整體拆除重建，從根源上解決老房子存在的功能缺陷和現代設施缺失等系統性問題，實現居住環境和功能品質的全面升級。它與傳統棚改不一樣的關鍵在于“原”字：“原拆原建”是原居民地址、原住戶數量、原住房地塊范圍內的更新；而棚改的核心是以房地產增量開發為動力，靠政府調規增容增戶、出讓土地，原居民通過拆遷獲得補償，開發企業以銷售商品房盈利。

3

經驗沉淀：地方實踐為全國推廣提供六大可借鑒經驗，“共識、機制、保障、專業”四大支柱支撐落地

近幾年，北京、上海、廣州、杭州等城市已率先開展“老舊住房自主更新、原拆原建”試點，對于這些先行地區的自主更新項目，秦虹總結了六大可借鑒的重要經驗：核心可歸納為 “共識、機制、保障、專業” 四大支柱。

一是居民共識非常關鍵。如杭州浙工新村項目，最開始就是居民自己強烈要求不采取修修補補的更新模式，主動提出拆除重建，最后的同意率高達99.7%，若沒有這樣的群眾基礎，項目很難推動。

二是要建立有效的自組織協調機制。基層政府、社區、樓棟長這些角色發揮了重要的“橋梁”作用，耐心做群眾工作，整個過程公開透明，慢慢取得了居民的信任。這種共識達成的機制，是一種治理創新。

三是多元資金分擔體系需要創新。如南京虎踞北路項目采用“政府補貼40%+居民承擔60%”的模式，浙工新村項目中的困難戶，政府通過保障房政策進行托底；廣州集群街2號項目更新時，政府幫助協調銀行為居民提供低息貸款，有效緩解了居民出資壓力。

四是產權激勵和容積率調整是重要動力。北京馬家堡路68號院項目，居民平均每戶出26萬左右，但原來承租的公房變成了有產權的經濟適用房，將來補繳出讓金還能轉成商品房。目前自主更新中多數項目還適當提高了容積率，不但擴大了居民住房面積，又新增了停車位、便民服務這些設施，整體社區環境明顯提升，實現多方共贏。

五是政策保障和審批便利不可或缺。北京、南昌等地出臺的危房整治指導意見，為審批開辟“綠色通道”，使居民自主更新有章可循、有路可走。

六是專業力量介入和技術創新十分必要。引入代建單位協助報批、設計、建設管理，彌補居民專業能力不足。采用裝配式建筑等新技術縮短工期，減少居民過渡時間。

以上這些經驗為接下來推動“自主更新”政策提供了很有價值的經驗參考。

4

現實挑戰：大規模推進仍面臨觀念轉變、共識形成、資金籌集、政策調整四重挑戰

盡管方向明確且有成功案例，但秦虹認為“自主更新、原拆原建”短期內大規模鋪開仍有難度。她指出，當前政策明確對象是“老舊住房”，而不是“老舊小區”。

從現實條件看，短時間內可能推進的主要是D、C級危房和結構安全隱患非常突出、無法通過綜合整治根本解決的老房子，以及早期建設的功能嚴重缺失的非成套住宅。

而從機制上看，“自主更新、原拆原建”還需要住房產權相對清晰，居民意愿高度統一，并具備一定的經濟基礎，若有一個大業主，如單位產權房，再加上規劃、金融資金方面的政策支持，項目落地時間推進就會更加順暢。

但整體而言，這類項目目前仍然處于探索和試點階段，短期內大規模鋪開會面臨不少現實難點：

一，觀念轉變難。對居住在老舊住房的居民而言，短短一代人的時間里，先后經歷從“拆遷致富”的固有預期，到“無償享受居住改善”的慣性認知，再到“主動出錢提升居住品質”的全新觀念轉變，這樣的認知迭代過程，對許多居民而言并非易事。

二，共識形成難。許多老舊房屋的產權狀況錯綜復雜，且大量房屋處于出租狀態，產權人多非自住群體，這使得項目推進中，從更新方案的確定、是否增設配套及具體增項內容，到每戶出資額度的劃分、各方利益的平衡，再到過渡安置的落實，每一個環節要形成統一共識都難度極大。這類共識的達成，離不開兩個關鍵支撐：一方面需要強有力的基層組織牽頭協調，打通產權人、租客等多方溝通壁壘；另一方面也需專業力量深度介入，提供技術、法律以及財務層面的專業支持。若缺乏這兩方的推動，老舊房屋更新的共識難以落實，項目推進也會陷入停滯。

三，資金籌集難。居民愿意主動出資參與老舊住房自主更新，核心動力源于對資產增值溢價的預期，而這一動力能否落地，關鍵取決于居民自身需承擔的出資額度、政府可提供的補貼力度、居民投入成本與資產增值收益的賬目能否算出正向結果。除此之外，客觀層面還存在部分居民因經濟條件有限，確實無力承擔更新所需的出資的現實難題。

四，政策調整難。老舊住房自主更新涉及諸多制度性環節，無論是容積率與規劃指標的調整、房屋產權的核查與重新登記，還是歷史遺留問題的梳理解決、項目報批流程的優化，每一項工作都需要明確、清晰的政策口徑作為支撐。而這類制度性調整往往牽扯多方權責協調，難以在短期內快速落地；與此同時，當前相關政策的支持力度、具體實施細則仍存在不確定性，進一步加大了政策調整的推進難度。

由此可見，盡管老舊住房自主更新的整體方向已明確，部分試點案例也實現了突破，但要真正實現大規模推廣落地，仍有較長的路要走。后續還需在實踐中穩步探索，不斷優化操作流程、完善配套機制，為老舊住房更新的全面推進筑牢制度基礎。

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全面落地路徑前瞻：需堅持“試點先行、精準施策、多方協同”原則,更新后資產增值預期，是居民自主出資的主要決策依據

對于如何落實《意見》要求，推動“老舊住房自主更新、原拆原建”落地，秦虹認為需堅持“試點先行、精準施策、多方協同”的原則，重點把握五大關鍵發力點：

把控好推進節奏，需始終堅持“積極探索、穩步推進”原則，將居民意愿與實際需求放在第一位。具體實施中，可優先聚焦安全風險最突出、群眾反映最強烈的D級危房，再逐步覆蓋C級危房；待試點取得實效后，進一步拓展至其他改造意愿強烈、基礎條件相對成熟的老舊住房，切實保障工作扎實有序推進，不盲目鋪開。

建立有效的機制，其核心是構建一個“精準施策、多元共治”的新型治理框架。這意味著政府要轉變角色，從過去大包大攬的“主導者”轉變為政策統籌者、規則制定者和服務者；市場主體尤其是城市更新相關企業，應從單純追求利潤轉向追求合理回報、注重長期合作與社會效益的可持續發展模式；居民則要從被動的“旁觀者”轉變為主動的參與者、共建者；同時，鼓勵設計師、規劃師等專業團隊深入社區，從單純提供技術圖紙轉向為社區賦能，協助居民形成共識、優化方案。

強化資金保障，必須明確政府、居民、企業、金融機構等各方責任邊界，構建可持續的資金平衡模式。具體而言，政府應通過補助、以獎代補、減免稅費等方式給予引導支持；居民出資部分需控制在其可承受范圍內，并與其未來資產增值預期相銜接，尤其是產權清晰且有大業主的單位宿舍類項目更易推動；作為實施主體的更新企業應堅持“微利可持續”原則，避免短期逐利傾向，保障項目長期落地；金融機構可創新提供低息專項貸款、城市更新基金等適配金融產品，為項目提供多元化資金支持。核心在于算清“收益賬”與“成本賬”，通過建立利益平衡機制，最終形成多方共贏的更新資金保障方案。

完善政策支持，各地應結合自身實際，在規劃政策上予以優化，例如適當放寬容積率、建筑密度、產權年限等規定，明確產權登記和認定規則；在資金政策上，出臺稅費減免、城市更新專項資金等實質性支持；同時，優化審批流程，設立綠色通道，形成有利于自主更新的政策環境。

實際時機玉動力機制是現實考量。居民愿意自主出資更新，除了解決安全隱患這一基本訴求外，更主要的動力來自于更新后顯著的資產增值溢價預期。因此，現實中只有真正的老舊住房，其與周邊房價差距較大，居民出資更新的意愿才可能大，自主更新才有可行性。所以，政策推動需結合實際，因勢利導，精準匹配群眾需求與現實動力。

文章來源：騰訊財經

微信編輯：張菁菁

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