雙周政策分析簡(jiǎn)報(bào)（第十九期）丨加快建設(shè)現(xiàn)代化人民城市：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，中國(guó)城市發(fā)展正處于由規(guī)模擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，人民城市的核心是以人民為中心，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求。但同時(shí)，城市更新實(shí)踐中仍存在利益協(xié)調(diào)難、資金籌措不足、制度適配滯后等現(xiàn)實(shí)難題。部分政策文件在落地過(guò)程中存在過(guò)度技術(shù)化傾向，未能充分回應(yīng)生活方式改善和社會(huì)治理的訴求。雖然金融、產(chǎn)業(yè)和數(shù)據(jù)提供了新支撐，但尚未形成合力。學(xué)術(shù)界的研究與政策實(shí)踐之間也需要構(gòu)建更堅(jiān)實(shí)的橋梁。未來(lái)人民城市的建設(shè)需要著重關(guān)注以下五個(gè)方面：一是制度創(chuàng)新，以更新需求為導(dǎo)向，推動(dòng)土地、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新；二是完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益分配機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本活力；三是以數(shù)據(jù)為支撐，推動(dòng)城市更新與制度設(shè)計(jì)；四是改善生活方式、提升公共服務(wù)水平，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求；五是加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究與政策實(shí)踐的聯(lián)動(dòng)，為人民城市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的智力支持和制度供給。

隨著中央城市工作會(huì)議的召開和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》的發(fā)布，加快建設(shè)現(xiàn)代化人民城市成為學(xué)術(shù)界、政策界和產(chǎn)業(yè)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。2025年9月5日，由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院主辦，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院宏觀經(jīng)濟(jì)治理研究院、城市更新研究中心、數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究中心承辦的雙周政策分析會(huì)成功舉行。會(huì)議由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉主持。來(lái)自學(xué)界、政界和產(chǎn)業(yè)界的專家代表圍繞“加快建設(shè)現(xiàn)代化人民城市 推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展”主題展開深入研討，圍繞城市更新與高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行跨界對(duì)話。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與比較視野及對(duì)我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的啟示

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)王煒分享了新加坡城市治理和城市更新的核心理念和經(jīng)驗(yàn)。新加坡從貧窮落后的小島快速發(fā)展成為全球金融中心和國(guó)際知名的花園城市，探索出了一條高密度發(fā)展的現(xiàn)代化宜居城市之路。在資源有限、土地稀缺的背景下，新加坡既要確保老百姓安居樂業(yè)，又要兼顧經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，還要維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，為此，政府通過(guò)中央公積金制度和“居者有其屋”計(jì)劃，由政府統(tǒng)一修建公共組屋，實(shí)現(xiàn)了居民住房擁有率高達(dá)91%的成就。這不僅滿足了新加坡國(guó)民的居住需求，實(shí)現(xiàn)了李光耀早年提出的“居者有其屋”的政策目標(biāo)，還通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理、社會(huì)穩(wěn)定、民族融合和環(huán)境友好等多元治理成效。國(guó)務(wù)院《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》里提到“讓工薪收入群體逐步實(shí)現(xiàn)居者有其屋…”，引用了新加坡的住房模式。

王煒副院長(zhǎng)指出，7月召開的中央城市工作會(huì)議為城市發(fā)展指明了方向，8月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》則為落實(shí)會(huì)議精神提供了具體的行動(dòng)指南。該意見指出，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。近年來(lái)，中國(guó)在城市建設(shè)特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)上取得了世人矚目的顯著成就，但在城市科學(xué)規(guī)劃和軟性治理方面仍有進(jìn)一步提升的空間。新加坡通過(guò)前瞻性規(guī)劃、系統(tǒng)性推進(jìn)、精細(xì)化治理和持續(xù)性創(chuàng)新，構(gòu)建了以人為本、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的全球城市典范，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)人民城市建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展極具參考借鑒意義。中國(guó)未來(lái)的城市更新工作，可以進(jìn)一步吸取借鑒國(guó)際大城市的成功經(jīng)驗(yàn)為我所用，并根據(jù)中國(guó)差異化發(fā)展的格局，在不同區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)城市更新工作。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)秦波教授進(jìn)一步指出，新加坡的“居者有其屋”不僅是住房政策，更是國(guó)家治理與社會(huì)認(rèn)同的重要工具。通過(guò)住房保障提升國(guó)民身份認(rèn)同，這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有啟示意義。以新加坡的“En Bloc（集體出售）”模式為例：“En Bloc”是一種房地產(chǎn)交易模式，指一棟大樓的所有業(yè)主共同將其房產(chǎn)整體賣給一位買家，通常是地產(chǎn)開發(fā)商，目的是對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)。這種機(jī)制為新加坡這種土地稀缺國(guó)家的城市更新提供了新的可能。

這種集體出售受特定法律法規(guī)的管轄。新加坡制定了完善的法律，確保土地出售工作規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，相關(guān)法律規(guī)定了業(yè)主同意銷售的最低門檻。10年以上的房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目通常需要80%的業(yè)主基于產(chǎn)權(quán)價(jià)值和分層面積的比例達(dá)成一致才能進(jìn)行集體出售。這種做法既保證了效率，又確保了轉(zhuǎn)售的規(guī)范化運(yùn)行。但需要注意的是，中國(guó)人口規(guī)模龐大、土地制度獨(dú)特，不能照搬國(guó)外模式，而應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際探索適合中國(guó)特色的人民城市建設(shè)路徑。

二、中央城市工作會(huì)議的導(dǎo)向與制度邏輯

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)秦波教授指出，1978年、2015年和2025年的三次中央城市工作會(huì)議各有側(cè)重。1978年強(qiáng)調(diào)城市在改革開放中的作用，2015年聚焦“大城市病”問(wèn)題，而2025年則明確要求推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。這一轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了城市治理邏輯的演化，即從防范風(fēng)險(xiǎn)到追求城市治理的全面提升。但秦波教授也指出，城市規(guī)劃工作需要從實(shí)際角度出發(fā)。高質(zhì)量發(fā)展要求多目標(biāo)并重，政策執(zhí)行難度更大，需要避免目標(biāo)過(guò)多導(dǎo)致的治理碎片化問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授周麟指出，人民城市的核心在于改善生活方式，讓人民安居樂業(yè)，而不僅僅是空間和硬件的更新。城市更新規(guī)劃不單單是城市的問(wèn)題，而是一個(gè)非常綜合、集群的綜合性問(wèn)題。他指出，部分政策文件存在過(guò)于技術(shù)化或工程化的問(wèn)題，未能及時(shí)回應(yīng)人民在社會(huì)心理和生活方式轉(zhuǎn)型等方面的需求。他強(qiáng)調(diào)，城市更新需要更多從人的角度出發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量的提升。

三、城市更新的核心難題：利益、資金、制度、風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授于洋指出，當(dāng)前城市更新面臨五大挑戰(zhàn)。

一是利益協(xié)調(diào)難，尤其是超大規(guī)模小區(qū)，居民間缺乏有效制度與組織模式來(lái)推動(dòng)形成共識(shí)。中國(guó)城市小區(qū)面積大，更新難度大，難以直接照搬其他國(guó)家的小地塊、精細(xì)化更新模式。

二是資金籌措面臨挑戰(zhàn)，公共資金有限，導(dǎo)致社會(huì)資本進(jìn)入動(dòng)力不足。公共資金難以覆蓋所有老舊小區(qū)的改造項(xiàng)目，且資金的來(lái)源、平衡及進(jìn)入退出機(jī)制都有待進(jìn)一步探索。

三是制度適配存在滯后性，土地用途變更、產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和審批制度制約了更新效率。同時(shí)，中國(guó)的廣義稅負(fù)水平不低，但由于大部分稅種采取非直接稅的形式，因此民眾的稅負(fù)痛感并不高。如果以城市更新為契機(jī)，征收房地產(chǎn)稅，其帶來(lái)的稅負(fù)痛感則會(huì)非常明顯，土地的升值也難以直接通過(guò)稅制改革將一部分價(jià)值轉(zhuǎn)移至公共領(lǐng)域當(dāng)中。

四是風(fēng)險(xiǎn)防控不足，居民和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受力有限。房地產(chǎn)投資、城市更新領(lǐng)域周期長(zhǎng)、耗資多，僅依靠居民自發(fā)組織籌劃資金的模式，難以應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)的升降、建材成本的升降等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而如何吸引社會(huì)、企業(yè)注入資本，政府需要在其中扮演什么樣的監(jiān)管角色以保護(hù)居民的利益，都需要進(jìn)一步探討。

五是技術(shù)路徑選擇復(fù)雜，更新目標(biāo)與治理需求存在錯(cuò)位。城市更新需要同時(shí)關(guān)注制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。選擇何種技術(shù)路徑，既可以讓城市更新工作高質(zhì)量地推進(jìn)，又可以確保城市治理水平的提升，需要在二者之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

中國(guó)政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院副院長(zhǎng)韓柯子指出，城市治理已經(jīng)進(jìn)入綜合性、交叉性研究階段。但當(dāng)前學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究仍較為分散，缺乏整體性和系統(tǒng)性，難以為政策制定提供堅(jiān)實(shí)理論支撐。她呼吁加強(qiáng)跨學(xué)科整合，以避免研究碎片化、實(shí)踐孤立化。

四、數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)與金融的配套支撐

中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授盧昂荻指出，利用手機(jī)信令數(shù)據(jù)可以揭示首都都市圈通勤壓力，北京雖然在通達(dá)性方面處于全球領(lǐng)先地位，但公共交通指數(shù)仍有改進(jìn)空間，其研究指出。

第一，推動(dòng)首都都市圈交通一體化建設(shè)將顯著降低通勤成本，促進(jìn)職住平衡。通勤成本降低將有效推動(dòng)就業(yè)人口向中心城區(qū)集聚、同時(shí)推動(dòng)居住人口向郊區(qū)擴(kuò)散，提升城市要素流動(dòng)和空間配置效率。據(jù)分析，提升首都都市圈一體化建設(shè)各項(xiàng)政策預(yù)計(jì)將使首都都市圈總?cè)丝谔嵘?.390%、GDP水平提高1.324%。

第二，郊區(qū)土地?cái)U(kuò)張通過(guò)增加土地供給吸納人口，并引導(dǎo)部分就業(yè)機(jī)會(huì)外遷，在一定程度上可以有效緩解北京非首都功能的壓力。

第三，通過(guò)進(jìn)一步量化分析經(jīng)濟(jì)集聚力的帶動(dòng)作用發(fā)現(xiàn)，與不存在集聚力的情況相比，存在居住集聚力和生產(chǎn)集聚力情況下的各項(xiàng)政策的實(shí)施效果將提升約2.5倍。

此外，雖然大數(shù)據(jù)和地理信息系統(tǒng)能夠?yàn)槎际腥χ卫硖峁┯辛ψC據(jù)，但目前相關(guān)研究成果零散，尚未形成系統(tǒng)化理論框架。

天津市政總院雄安分院副院長(zhǎng)張嘉宇指出，企業(yè)實(shí)踐表明，城市更新需要遵循“短期看政策、中期看土地、遠(yuǎn)期看產(chǎn)業(yè)”的邏輯。他認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型才是推動(dòng)城市更新的根本動(dòng)力，需要先解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，再進(jìn)一步探討城市更新的方案。以雄安新區(qū)為例，從各項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)來(lái)看，目前對(duì)雄安新區(qū)的開發(fā)程度不足30%，雄安新區(qū)仍有較大的開發(fā)潛力。如何化解現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與土地政策之間存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，是企業(yè)在項(xiàng)目落地時(shí)首先面對(duì)的挑戰(zhàn)。

浦發(fā)銀行總行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部徐冰指出，已有金融機(jī)構(gòu)正在探索通過(guò)“項(xiàng)目白名單+貸款機(jī)制”為城市更新提供融資支持。浦發(fā)銀行已在舊區(qū)改造等領(lǐng)域投入逾千億元。由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益模式尚未明確，銀行在資金投放上仍持謹(jǐn)慎態(tài)度，這制約了金融對(duì)城市更新的支撐作用。

五、構(gòu)建學(xué)術(shù)研究與政策實(shí)踐的橋梁

劍橋大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)系利弗休姆青年研究員魏智武指出，學(xué)術(shù)成果應(yīng)多樣化，既包括學(xué)術(shù)論文，也包括政策報(bào)告和發(fā)布在公共傳播媒介的作品，從而提高研究對(duì)政策的實(shí)際影響力。以國(guó)際組織咨詢項(xiàng)目為例，其項(xiàng)目特點(diǎn)是：由國(guó)際組織發(fā)起并提供大致方向，國(guó)際組織研究人員充分參與，確保研究符合需求，并以項(xiàng)目化、周期化管理模式推動(dòng)研究穩(wěn)步進(jìn)行。這種模式為中國(guó)政府與學(xué)界的互動(dòng)提供了新的參考。社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目成果應(yīng)該多樣化，如學(xué)術(shù)界的論文、會(huì)議，政策界的報(bào)告、內(nèi)參，公共領(lǐng)域的博客、新聞稿。這些成果不應(yīng)是獨(dú)立的，而應(yīng)統(tǒng)一起來(lái)變成一個(gè)關(guān)于探討現(xiàn)實(shí)亟待解決的問(wèn)題的成果合集，在多元互動(dòng)中解決問(wèn)題。

賦能城市高質(zhì)量發(fā)展，需要科學(xué)地做好城市與區(qū)域政策研究。需要面向?qū)嶋H經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，建立跨學(xué)科的視角，以多樣化的研究成果為社會(huì)各界作決策提供證據(jù)支撐。也需要以科學(xué)的方法研究新的城市問(wèn)題，如地理空間大數(shù)據(jù)、“地理信息系統(tǒng)+地理人工智能”的方式。

天津海河設(shè)計(jì)集團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新研究院院長(zhǎng)白子建指出，本次中央城市工作會(huì)議以原則化的指導(dǎo)性目標(biāo)為主，這對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)研究提出了新的要求。中國(guó)的數(shù)字化治理水平已經(jīng)領(lǐng)先于許多國(guó)家，但學(xué)術(shù)研究尚未形成系統(tǒng)化的理論框架。他認(rèn)為，目前的研究過(guò)于依賴零散的實(shí)證，缺乏理論升華，難以形成對(duì)政策的進(jìn)一步系統(tǒng)性支撐。

清華同衡技術(shù)創(chuàng)新中心研究員劉麗指出，國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)項(xiàng)目顯示，政策支持本身并不足以保證城市更新項(xiàng)目的落地，必須通過(guò)政府資金的引導(dǎo)吸引社會(huì)資本，并建立差異化的評(píng)價(jià)體系來(lái)因地制宜推動(dòng)更新。但她也指出，利益主體多元導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大，政策落地常常面臨“好政策難執(zhí)行”的困境。需要改變從前那種只關(guān)注項(xiàng)目的落地而不關(guān)注后續(xù)的配套平臺(tái)構(gòu)建的思維模式。

總體來(lái)看，本次研討會(huì)的討論形成較強(qiáng)的共識(shí)：建設(shè)現(xiàn)代化人民城市必須堅(jiān)持以人民為中心，推動(dòng)制度創(chuàng)新、金融支持和社會(huì)治理協(xié)同發(fā)展。然而，與會(huì)專家也指出現(xiàn)實(shí)中的矛盾與挑戰(zhàn)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)難以簡(jiǎn)單移植；中央會(huì)議目標(biāo)雖明確，但執(zhí)行路徑仍在探索；城市更新在資金、制度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面面臨挑戰(zhàn)；學(xué)術(shù)研究與政策實(shí)踐之間還存在差距。

與會(huì)專家提出，未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)從五個(gè)方面著力，推動(dòng)人民城市建設(shè)：制度上，深化制度創(chuàng)新，推動(dòng)土地制度、產(chǎn)權(quán)制度與更新需求的有機(jī)銜接；體系上，健全多元化投融資體系，完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益分配機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本活力；方法上，以數(shù)據(jù)和新興技術(shù)為支撐，推動(dòng)城市更新從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向證據(jù)驅(qū)動(dòng)；服務(wù)上，注重公共服務(wù)與生活方式的轉(zhuǎn)變，避免過(guò)度的技術(shù)化傾向，切實(shí)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求；學(xué)術(shù)上，加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究與政策實(shí)踐的聯(lián)動(dòng)，提升跨學(xué)科整合與成果轉(zhuǎn)化能力，為人民城市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的智力支持和制度供給。

人民城市建設(shè)既是宏偉目標(biāo)，也是艱巨任務(wù)。只有在目標(biāo)與路徑之間建立穩(wěn)固的制度橋梁，才能真正推動(dòng)中國(guó)城市從“規(guī)模擴(kuò)張”走向“高質(zhì)量發(fā)展”，為中國(guó)式現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（撰稿人：肖超偉，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任；余敬航，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。）

人大國(guó)發(fā)院“雙周政策分析會(huì)”簡(jiǎn)介

“雙周政策分析會(huì)”是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院打造的一個(gè)高端政策研討交流平臺(tái)，旨在通過(guò)對(duì)公共政策的研究分析和綜合評(píng)估以推進(jìn)人大國(guó)發(fā)院的“新平臺(tái)、大網(wǎng)絡(luò)，跨學(xué)科、重交叉，促創(chuàng)新、高產(chǎn)出”高端智庫(kù)建設(shè)。該平臺(tái)通過(guò)匯聚校內(nèi)外、政產(chǎn)學(xué)優(yōu)質(zhì)資源，力圖為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、法律、外交等領(lǐng)域的重大政策議題提供“人大觀點(diǎn)”。

審核：肖超偉 鄒靜嫻

微信編輯：張菁菁

人大國(guó)發(fā)院是中國(guó)人民大學(xué)集全校之力重點(diǎn)打造的中國(guó)特色新型高校智庫(kù)，現(xiàn)任理事長(zhǎng)為學(xué)校黨委書記張東剛，現(xiàn)任院長(zhǎng)為校長(zhǎng)林尚立。2015年入選全國(guó)首批“國(guó)家高端智庫(kù)”建設(shè)試點(diǎn)單位，并入選全球智庫(kù)百?gòu)?qiáng)，2018年初在“中國(guó)大學(xué)智庫(kù)機(jī)構(gòu)百?gòu)?qiáng)排行榜”中名列第一。2019年在國(guó)家高端智庫(kù)綜合評(píng)估中入選第一檔次梯隊(duì)，是唯一入選第一檔次梯隊(duì)的高校智庫(kù)。

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