鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置演變及其城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究——以江蘇省為例（上）

江西地名研究

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摘要：科學(xué)合理的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化視角構(gòu)建了鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的基本分析框架，通過(guò)對(duì)江蘇省長(zhǎng)時(shí)序的實(shí)證研究，總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的演變過(guò)程及其城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化成為鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的基本動(dòng)力。1984—2023年，江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃總量下降了45.6%，但鎮(zhèn)和街道等城鎮(zhèn)型行政區(qū)的數(shù)量顯著增加。政區(qū)結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了以鄉(xiāng)為主體到以鎮(zhèn)為主體、再轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)與街道并重的演變過(guò)程。（2）城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃的矛盾及其動(dòng)態(tài)調(diào)適塑造了行政區(qū)劃調(diào)整的產(chǎn)生及路徑演替。小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展與以鄉(xiāng)為主體的政區(qū)設(shè)置的矛盾推動(dòng)了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的適應(yīng)性調(diào)整；而小城鎮(zhèn)集約發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過(guò)多的矛盾以及建制鎮(zhèn)設(shè)置難以全面帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的矛盾催化了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為補(bǔ)充的引導(dǎo)性調(diào)整；建制鎮(zhèn)布局與縣域城鎮(zhèn)體系優(yōu)化要求不一致的矛盾以及各級(jí)城市地域亟待實(shí)行城市管理體制的矛盾又帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的繼續(xù)開(kāi)展與撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的全面實(shí)施。（3）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與行政區(qū)劃政策、縣域城鎮(zhèn)化與布局優(yōu)化、大都市區(qū)發(fā)展及管治體系重構(gòu)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與體制轉(zhuǎn)型、城市精細(xì)化治理的優(yōu)化提升綜合驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置演變。研究成果對(duì)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的優(yōu)化設(shè)置具有重要政策啟示。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；行政區(qū)劃；撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并；撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道；江蘇省

1 引言

行政區(qū)劃是大政國(guó)基，科學(xué)合理的行政區(qū)劃設(shè)置是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)行政區(qū)劃都經(jīng)歷了深刻的優(yōu)化調(diào)整。近年來(lái)，加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作已經(jīng)上升為黨中央的重大戰(zhàn)略部署。2022年，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要深入研究我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置歷史經(jīng)驗(yàn)，提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃是國(guó)家行政區(qū)劃體系中的基層建制，也是改革開(kāi)放以來(lái)調(diào)整規(guī)模最大、變動(dòng)最為頻繁的一級(jí)政區(qū)。然而，當(dāng)前對(duì)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置經(jīng)驗(yàn)的研究積累卻相對(duì)較少。行政區(qū)劃是人文-經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的重要研究領(lǐng)域。在已有研究成果中，面向縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的研究長(zhǎng)期居于中心位置。研究涉及縣級(jí)以上行政區(qū)劃調(diào)整的時(shí)空演變及驅(qū)動(dòng)機(jī)制、成效評(píng)估及改革思路等多個(gè)領(lǐng)域。鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃研究則關(guān)注了調(diào)整類型及其邏輯，且更注重評(píng)估由調(diào)整所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、城鎮(zhèn)化、基層治理、鄉(xiāng)村振興等方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。相比之下，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置本身演變規(guī)律的總結(jié)還比較有限。盡管歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科已經(jīng)從財(cái)政分權(quán)、稅費(fèi)改革、基層治理等視角分析了不同時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的角色轉(zhuǎn)變及行政區(qū)劃調(diào)整動(dòng)因，但對(duì)其長(zhǎng)期演變規(guī)律的探索仍有不足。隨著基層治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)以及新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的深入實(shí)施，行政區(qū)劃調(diào)整不斷向鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)這一微觀尺度細(xì)化。而科學(xué)有序地推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的優(yōu)化設(shè)置離不開(kāi)對(duì)其演變規(guī)律及驅(qū)動(dòng)機(jī)制的理論總結(jié)。基于這一重大現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值，需要進(jìn)一步發(fā)揮地理學(xué)的綜合性優(yōu)勢(shì)，來(lái)完善鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的“體國(guó)經(jīng)野之道”。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整歷程，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是推動(dòng)行政區(qū)劃設(shè)置演變的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。因此，有不少研究從城鎮(zhèn)化視角分析了行政區(qū)劃的演變過(guò)程及其動(dòng)力。一些學(xué)者從城鎮(zhèn)化的宏觀形勢(shì)變化回顧了行政區(qū)劃的調(diào)整歷程。如謝滌湘認(rèn)為改革開(kāi)放前期中小城市的迅速發(fā)展拉動(dòng)了撤縣設(shè)市的高潮，而2000年后大城市的快速發(fā)展又促進(jìn)了撤縣（市）設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。張可云則根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)的轉(zhuǎn)向，系統(tǒng)分析了各級(jí)行政區(qū)劃在不同階段的調(diào)整重點(diǎn)。此外，較多研究還集中揭示了城鎮(zhèn)化對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置演變的作用機(jī)制。一方面，城鎮(zhèn)化水平的提高及對(duì)行政管理要求的完善是行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的重要?jiǎng)恿ΑＲ恍┭芯刻岢龀鞘行托姓^(qū)的設(shè)置是對(duì)鄉(xiāng)村地域城鎮(zhèn)化所做出的“行政性確認(rèn)”，并由此分析了城市型行政區(qū)設(shè)置與城市化的適應(yīng)性。另一方面，行政區(qū)劃設(shè)置本身具有能動(dòng)性，加快城市型行政區(qū)設(shè)置能夠有力促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還有學(xué)者將其總結(jié)為“行政城市化”。因此，為主動(dòng)促進(jìn)城鎮(zhèn)化而開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整的趨勢(shì)也在不斷加強(qiáng)。尚正永等學(xué)者在分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市地域結(jié)構(gòu)演變的影響時(shí)提出了適應(yīng)性調(diào)整與引導(dǎo)性調(diào)整的概念，對(duì)以上兩方面的作用機(jī)制做出了基本總結(jié)。總體而言，基于城鎮(zhèn)化視角的行政區(qū)劃研究已經(jīng)形成了豐富成果。然而，對(duì)于城鎮(zhèn)化是如何持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃演變的問(wèn)題還需要深入認(rèn)識(shí)。

基于此，本文立足于城鎮(zhèn)化變遷的宏觀視野，通過(guò)對(duì)江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃長(zhǎng)時(shí)序演變的實(shí)證分析來(lái)回答三個(gè)問(wèn)題：（1）改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置發(fā)生了怎樣的變化？（2）城鎮(zhèn)化進(jìn)程是如何影響鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃演變過(guò)程的？（3）鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的城鎮(zhèn)化動(dòng)力及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制是什么？對(duì)這些問(wèn)題的探索有助于進(jìn)一步把握鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的演變規(guī)律與設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已有的理論成果形成補(bǔ)充，進(jìn)而為各地的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整提供科學(xué)支撐。

2 城鎮(zhèn)化視角下鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的分析框架

2.1城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的協(xié)同演變

城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃設(shè)置的密切互動(dòng)關(guān)系已成為重要共識(shí)。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，這種互動(dòng)關(guān)系源于作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃這一上層建筑的相互作用。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會(huì)與已有的行政區(qū)劃體系形成多種矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生多種調(diào)整需求。在這些調(diào)整中，面向主要矛盾所進(jìn)行的調(diào)整則成為這一階段的主導(dǎo)類型。由于城鎮(zhèn)化又是一個(gè)持續(xù)演進(jìn)的過(guò)程，城鎮(zhèn)化的階段性變化及其與行政區(qū)劃設(shè)置之間的矛盾轉(zhuǎn)移又會(huì)產(chǎn)生出新一輪的調(diào)整浪潮及主導(dǎo)類型，并由此形塑了二者的動(dòng)態(tài)協(xié)同過(guò)程（圖1）。

2.2城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的驅(qū)動(dòng)機(jī)理

為克服城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃的矛盾，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整同樣存在適應(yīng)性與引導(dǎo)性兩種響應(yīng)邏輯，并承擔(dān)著適應(yīng)城鎮(zhèn)化空間轉(zhuǎn)型的結(jié)果、引導(dǎo)城鎮(zhèn)化格局優(yōu)化的手段兩種角色（表1）。一方面，城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)引發(fā)了行政區(qū)劃的適應(yīng)性調(diào)整。在鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道是面向鄉(xiāng)村、村鎮(zhèn)、城市等不同地域上的治理需要而設(shè)置的基層建制。鄉(xiāng)是農(nóng)村的地域型行政區(qū)，而鎮(zhèn)雖然屬于城鎮(zhèn)型行政區(qū)，但因?qū)嵭墟?zhèn)管村體制而兼有地域型行政區(qū)的特征，街道則是完全的城鎮(zhèn)型行政區(qū)。三者還具有差異化的權(quán)力與職能。鄉(xiāng)和鎮(zhèn)都是一級(jí)政府，鄉(xiāng)主要面向農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理，而鎮(zhèn)相較于鄉(xiāng)則更加側(cè)重城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等方面的職能。街道則是城市政府的派出機(jī)構(gòu)，以基層社會(huì)治理與公共服務(wù)下沉作為治理重心。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村地域紛紛經(jīng)歷了向小城鎮(zhèn)或城市的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。為此，各基層行政區(qū)自下而上形成了調(diào)整需求，使行政建制及職能得以適應(yīng)本地在城鎮(zhèn)化后的治理新需要。這是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中適應(yīng)性調(diào)整得以持續(xù)發(fā)生的制度根源。由于各地的城鎮(zhèn)化是逐步推進(jìn)的，適應(yīng)性調(diào)整也呈現(xiàn)出長(zhǎng)期開(kāi)展、循序漸進(jìn)的過(guò)程。另一方面，行政區(qū)劃也在推動(dòng)城鎮(zhèn)化格局優(yōu)化的過(guò)程中發(fā)揮著引導(dǎo)性調(diào)整的作用。由于行政區(qū)劃本身集成了權(quán)力、空間、政策等多種資源，隨著各級(jí)政府開(kāi)始主動(dòng)謀劃區(qū)域城鎮(zhèn)化的格局優(yōu)化，行政區(qū)劃調(diào)整也被視作一種資源配置工具而主動(dòng)服務(wù)于城鎮(zhèn)體系重構(gòu)與資源整合、都市區(qū)發(fā)展中的政府權(quán)力重組等領(lǐng)域。引導(dǎo)性調(diào)整由上級(jí)政府主導(dǎo)發(fā)起，因此具有集中統(tǒng)一性與組織計(jì)劃性的特點(diǎn)。需要指出的是，對(duì)這兩類調(diào)整響應(yīng)邏輯的界定是為理論研究而進(jìn)行的理想化分類。在現(xiàn)實(shí)的行政區(qū)劃調(diào)整中還存在著二者綜合作用推動(dòng)調(diào)整的情況。下文將運(yùn)用這一分析框架對(duì)江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置演變進(jìn)行分析。

3 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)方法

3.1時(shí)空范圍與概念界定

本研究以江蘇省為實(shí)證研究區(qū)域，并將研究的時(shí)間范圍界定為1984年至今的40年時(shí)間。江蘇省地處中國(guó)東部沿海的長(zhǎng)三角地區(qū)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)大省。截至2023年，全省有13個(gè)設(shè)區(qū)市，95個(gè)縣（市、區(qū)），519個(gè)街道，701個(gè)鎮(zhèn)，17個(gè)鄉(xiāng)（含1個(gè)民族鄉(xiāng)）（圖2）。改革開(kāi)放以后，江蘇把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，成為全國(guó)城鎮(zhèn)化水平提升最快的省區(qū)之一。2023年，江蘇城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75.0%，高出全國(guó)平均水平8.9%。過(guò)去40多年來(lái)，江蘇經(jīng)歷了一個(gè)完整的城鎮(zhèn)化過(guò)程，因此被視作觀察中國(guó)城鎮(zhèn)化格局與過(guò)程的典型樣本。江蘇也長(zhǎng)期是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省區(qū)之一。2022年，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)到37.7萬(wàn)個(gè)，占到全國(guó)總量的17.0%。2024年，江蘇的全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到251個(gè)，位居全國(guó)第一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，江蘇也持續(xù)推動(dòng)了鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃體系的重構(gòu)。1984年，江蘇的基層政權(quán)全面完成了由人民公社體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，從而奠定了當(dāng)前鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)40年的常態(tài)化調(diào)整，當(dāng)前，全省的鄉(xiāng)占比（1.4%）遠(yuǎn)低于全國(guó)水平（21.2%），鎮(zhèn)占比（56.6%）與全國(guó)（55.4%）基本持平，而街道占比（42.0%）則遠(yuǎn)超全國(guó)水平（23.4%）。同時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)的平均人口規(guī)模也擴(kuò)大至6.9萬(wàn)人，約為全國(guó)水平的2倍，平均行政區(qū)域面積為86，僅為全國(guó)水平的三分之一。總體來(lái)看，江蘇的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置在全國(guó)均具有典型性與先進(jìn)性，可作為探究鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變規(guī)律的適宜實(shí)證區(qū)域。

本文主要以鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃建制的設(shè)置與變更作為研究對(duì)象。面向行政建制變更，江蘇進(jìn)行了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道、新設(shè)街道、街道合并、撤街道設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等7類調(diào)整。為精簡(jiǎn)分類，本文將新設(shè)街道與街道合并統(tǒng)一為街道重組，而新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與撤街道設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由于調(diào)整數(shù)量較少被計(jì)入其他類型。

3.2研究數(shù)據(jù)與方法

本文以鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置與變更記錄建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中華人民共和國(guó)政區(qū)大典·江蘇省卷》《江蘇年鑒》與《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)》、江蘇省民政廳公布數(shù)據(jù)，以及博雅地名分享網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資料對(duì)記錄進(jìn)行校對(duì)、修正與補(bǔ)充，經(jīng)整理后共獲得以下數(shù)據(jù)：（1）鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整記錄3，103條，包括行政區(qū)劃變更事項(xiàng)中調(diào)整前后的名稱、調(diào)整類型、所在市縣等；（2）鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置數(shù)量，其中1992年后的數(shù)據(jù)主要來(lái)自統(tǒng)計(jì)年鑒，而1984—1991年的數(shù)據(jù)則因年鑒數(shù)據(jù)的缺失而采用估算值，即結(jié)合《江蘇省地名錄》所記錄的1985年政區(qū)數(shù)量與1984—1991年調(diào)整記錄對(duì)應(yīng)的政區(qū)數(shù)量變化來(lái)計(jì)算得到各年份的政區(qū)數(shù)量。經(jīng)檢驗(yàn)，以此方法所推得的1992年全省政區(qū)數(shù)量與統(tǒng)計(jì)年鑒中的政區(qū)數(shù)量?jī)H有2處誤差；（3）城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)，2001年以后的數(shù)據(jù)來(lái)自統(tǒng)計(jì)年鑒，1984—2000年的數(shù)據(jù)則引用了周一星等學(xué)者基于“五普”數(shù)據(jù)的修補(bǔ)成果；（4）行政區(qū)劃矢量數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家和江蘇省天地圖平臺(tái)。此外，在研究中還收集整理了國(guó)家和江蘇省的行政區(qū)劃政策、城鎮(zhèn)化政策與規(guī)劃、各地地方志與行政區(qū)劃調(diào)整的新聞報(bào)道，并對(duì)南京、蘇州、淮安、徐州等典型案例地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以獲取第一手資料。

4 江蘇省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變

4.1江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的總體情況

改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃體系經(jīng)歷了大規(guī)模的變動(dòng)。1984年，江蘇省鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)總量達(dá)到2,274個(gè)，到2023年已減少到1,237個(gè)，總量下降了45.6%。其中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的數(shù)量分別從1984年的1，881、191、202個(gè)變?yōu)?023年的17、701、519個(gè)（圖3），鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的比例則從82.7:8.4:8.9變?yōu)?.4:56.6:42。總體來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)江蘇省鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)數(shù)量大幅減少，在政區(qū)結(jié)構(gòu)中，原本占據(jù)主體地位的鄉(xiāng)占比持續(xù)降低，而鎮(zhèn)與街道等城鎮(zhèn)型行政區(qū)的占比則不斷上升，這與城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向是相一致的（圖4）。

40年來(lái)，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的數(shù)量和結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期呈現(xiàn)出階段性特征。1984—1997年，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)總量呈現(xiàn)緩慢下降的態(tài)勢(shì)，并發(fā)生了“鄉(xiāng)減鎮(zhèn)增”的結(jié)構(gòu)性變化，鎮(zhèn)的占比（46.3%）在1996年超過(guò)了鄉(xiāng)（43.9%）。1998—2002年，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)總量快速減少，鎮(zhèn)也由此上升為鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)體系的主體（75.0%），而鄉(xiāng)的占比則降低至8.5%。2003—2012年，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)總量繼續(xù)穩(wěn)步減少，并開(kāi)始呈現(xiàn)出“鎮(zhèn)減街增”的結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)，2012年，鎮(zhèn)的占比下降到65.3%，街道則上升至27.2%。2013年以后，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)進(jìn)入到數(shù)量總體穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的階段，并最終形成了鎮(zhèn)與街道并重的格局。這一演變形成過(guò)程將在下文作具體分析。

4.2江蘇省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的階段性演變

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著省域城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)，江蘇鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃持續(xù)發(fā)生調(diào)整。由于城鎮(zhèn)化道路變化及其與行政區(qū)劃設(shè)置的主要矛盾轉(zhuǎn)變，行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了主導(dǎo)類型各有側(cè)重的四個(gè)階段（表2）。

4.2.1以撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為主的調(diào)整階段（1984—1997）

改革開(kāi)放初期，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的主要方向。在江蘇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”推動(dòng)了“自下而上”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，小城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化起步期的主要載體。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)80年代的三次發(fā)展高潮，江蘇形成了“小城鎮(zhèn)大發(fā)展”的城鎮(zhèn)化格局。然而，蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程也與以鄉(xiāng)為主體的行政區(qū)設(shè)置構(gòu)成了主要矛盾。這一時(shí)期的基層政府不僅成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的“組織者”，越來(lái)越多的鄉(xiāng)政府駐地也形成了頗具規(guī)模的小城鎮(zhèn)，這些日益膨脹的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能都促使基層建制要實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的適應(yīng)性調(diào)整。在1984—1997年間，江蘇發(fā)生了1，121次調(diào)整，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)成為該階段的主導(dǎo)類型，占到了77.2%。

1984年，隨著中央政府放寬設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)并確立鎮(zhèn)管村體制，建制鎮(zhèn)由城鄉(xiāng)分治體系下切塊設(shè)立的城鎮(zhèn)型行政區(qū)拓展為兼顧小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理的城鎮(zhèn)-地域復(fù)合型行政區(qū)，整鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的調(diào)整方式也得到確立。為適應(yīng)“小城鎮(zhèn)，大發(fā)展”的總體態(tài)勢(shì)，江蘇各地在此后的十余年間持續(xù)開(kāi)展了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展強(qiáng)勁的蘇南地區(qū)，大部分縣域的撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)進(jìn)程得以基本完成，而昆山市和江陰市更是在1990和1991年就率先實(shí)現(xiàn)了全域撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)。20世紀(jì)90年代中期以后，由于小城鎮(zhèn)發(fā)展的放緩，全省的撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)進(jìn)程也趨于停滯。同期，各地也實(shí)施了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，多為原本切塊設(shè)立的鎮(zhèn)與外圍鄉(xiāng)之間的重新整合、兩鄉(xiāng)合并設(shè)鎮(zhèn)，也有一些縣域率先開(kāi)始精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。

未完待續(xù)，請(qǐng)閱讀下篇。

作者：楊凱，劉曉曼， 羅小龍，顧宗倪，陳浩

來(lái)源：《地理研究》1-16

選稿：宋柄燃

編輯：江 桐

校對(duì)：耿 瞳

審訂：鄭雨晴

責(zé)編：宋柄燃

（由于版面內(nèi)容有限，文章注釋內(nèi)容請(qǐng)參照原文）

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