學術報告 | 崔曙平：小城鎮：城鄉融合發展的破局之鑰——2025江蘇省小城鎮調查報告

導讀

2025年8月29日，2025中國城市規劃年會專題會議十三“邁向現代化的規劃實踐探索”在沈陽召開。中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會副主任委員、江蘇省住房和城鄉建設廳村鎮建設處處長崔曙平作題為《小城鎮：城鄉融合發展的破局之鑰——2025江蘇省小城鎮調查報告》的特邀主題報告。

本文字數：2413字

閱讀時間：8分鐘

崔曙平

中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會副主任委員

江蘇省住房和城鄉建設廳村鎮建設處處長

01

調查和研究背景與意義

小城鎮在江蘇省經濟社會發展中始終占據重要地位。早在唐宋時期，江南市鎮已初步形成，周莊、同里等歷史名鎮至今仍極具影響力。改革開放以來，江蘇小城鎮與鄉鎮企業共同成長，曾經貢獻了全省經濟的“半壁江山”。黨的十八大以后，小城鎮與大城市協同發展的趨勢日益增強，成為推動城鄉融合的關鍵節點。

江蘇在小城鎮研究方面積淀深厚。費孝通先生基于吳江調查寫就的《小城鎮，大問題》，不僅奠定了小城鎮研究的學術基礎，也深刻影響了國家政策。然而，在過去二十年間，隨著城鎮化戰略傾向于發展特大城市以及鄉村振興重點轉向村莊層級，小城鎮的發展與政策關注有所弱化。2020年，江蘇省住房和城鄉建設廳聯合多家機構重啟系統性調查，致力于為新階段城鄉融合與共同富裕目標提供實踐依據。

當前，小城鎮建設仍面臨諸多爭議。在交通日益發達、消費半徑擴展的背景下，是否仍有必要重點發展小城鎮？本研究基于江蘇省“十五五”規劃前期研究需求，力圖通過全面調查，明確小城鎮在新時期的功能定位與發展路徑。

02

調查設計與方法

本次調查以抽樣調查的方式，選擇了蘇州、鹽城、泰州、宿遷等4個設區市的12個不同類型小城鎮進行實地調研，兼顧蘇南、蘇中、蘇北不同區域和小城鎮功能定位、經濟水平、特色類型和區位條件上的差異，并同步調研樣本所在鎮的被撤并鄉鎮集鎮區，力求全面反映江蘇小城鎮的真實狀況。

圖：調研對象分布圖

除利用統計數據和網絡問卷外，特別強調實地調研與深度訪談，走進菜市場、學校、醫院等場所，獲取一手資料與感性認知，確保調查的科學性與實效性。

圖：調研團隊現場踏勘和訪談

03

江蘇小城鎮建設發展現狀

1.數量與空間分布

江蘇省建制鎮數量歷經變遷，2022年后趨于動態平衡，逐步穩定在700個左右。從空間看，蘇北地區小城鎮數量最多，這些小城鎮在為鄉村地區提供公共服務、帶動區域發展方面發揮著不可替代的作用。

圖：2000年以來江蘇省鄉鎮數量變化情況

2.規模與人口

江蘇小城鎮建成區總面積為2826.01平方公里，占全省城鎮建成區面積的32.99%。小城鎮平均建成區面積達4.29平方公里，重點中心鎮平均建成區面積更高達6.65平方公里。平均常住人口超過2萬，3萬人以上的鎮占18.9%，表現出較明顯的人口聚集優勢。

3.經濟與交通

江蘇小城鎮經濟實力顯著，2024年全國“千強鎮”中占251席，“百強鎮”35個。小城鎮現代交通條件優越：28%的鎮有高速出入口，46%位于高鐵站10公里范圍內，21%毗鄰城區（10公里內），區位優勢突出。

4.公共服務設施

道路交通、教育、醫療、養老等公共服務覆蓋率較高。問卷顯示，超60%的鎮區外居民每周至少兩次前往鎮區，表明小城鎮仍承擔著重要的區域服務功能。

04

江蘇小城鎮發展面臨的挑戰和突出短板

盡管基礎較好，江蘇小城鎮發展仍存在諸多短板：

人口與社會結構：人口呈收縮趨勢，老齡化程度高于城市，青年和高學歷人才外流嚴重；

收入與產業：居民收入水平雖略高于農村，但遠低于城市；產業競爭力弱，財政支撐能力有限；

設施與面貌：基礎設施老化，公共服務質量不高，風貌缺乏特色，僅有2.73%的居民認可小鎮特色；

資源競爭劣勢：在與市縣爭奪政策、指標和項目時處于弱勢，招商引資難度大；

教育醫療短板：優質教育資源流失，醫療與文化設施難以滿足現代生活需求。

05

建設現代化美麗宜居小城鎮的政策建議

基于問題與發展面臨的新形勢和新趨勢，本研究提出如下政策建議：

1.規劃引領，差異發展，精準定位小城鎮新功能

突出差異化發展，將小城鎮劃分為衛星城鎮、縣域次中心城鎮、服務型小城鎮（包括被撤并鎮區）和特色小城鎮四類，強化其在城鄉網絡中的專業化角色。

2.統籌謀劃，系統推進，分類實施現代化美麗宜居小城鎮建設行動

重點提升衛星鎮、縣域次中心鎮的公共服務輻射能力，支持特色小鎮發展產業，補齊服務型小鎮設施短板。

3.體檢先行，補齊“短板”，著力提升小城鎮綜合承載力

開展“小城鎮體檢”試點，精準施策，探索建立項目庫。摒棄盲目擴張，推進小城鎮存量更新和低效用地再開發，提高空間利用效率。

4.文化賦能，塑造特色，持續優化小城鎮環境面貌品質

保護傳承歷史文化遺產，塑造具有地域特色的小鎮風貌，推動實現“有風景的地方就有新經濟”。

5.創新機制，拓寬渠道，全面強化小城鎮建設資金保障

結合財政與市場化手段，強化對產業強鎮、服務強鎮的金融與政策支持，積極拓展政策性銀行和民間資本參與路徑。

6.深化改革，多元協力，積極構建小城鎮現代化治理格局

鼓勵規劃、建設、運營領域人才參與小城鎮建設，提升治理與發展能力。

06

結 語

小城鎮是實現城鄉融合與共同富裕的重要載體。江蘇小城鎮發展雖面臨挑戰，但也蘊藏巨大潛力。面對城鄉融合發展和共同富裕的新要求，未來應突出差異化、人性化、可持續的發展導向，強化政策協同與機制創新，使小城鎮成為鄉村全面振興與新型城鎮化戰略的關鍵支撐。

謝謝大家！

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會

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