童衛(wèi)東：關(guān)于立法“三審制”

一部法律草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議三次審議后交付表決，即立法的“三審制”，是九屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始實(shí)行的制度，2000年3月制定的立法法正式確立了這一制度，成為全國(guó)人大常委會(huì)立法的一般程序。

“三審制”的確立有一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。自一屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案，通常當(dāng)次會(huì)議審議即表決通過(guò)，稱為“一審制”。改革開(kāi)放后，國(guó)家恢復(fù)法制建設(shè)，立法任務(wù)十分緊迫，全國(guó)人大常委會(huì)制定法律，也是一次審議即表決通過(guò)。據(jù)王漢斌同志回憶，有些法律草案有關(guān)部門在常委會(huì)舉行會(huì)議的前一天才送來(lái)，就要求該次會(huì)議通過(guò)。常委會(huì)沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行認(rèn)真研究與審議，這種情況一再發(fā)生。彭真同志反復(fù)考慮了這種情況，認(rèn)為需要規(guī)定審議法律草案的程序。契機(jī)是1983年3月五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議海上交通安全法草案時(shí)，在當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)的行政處罰不服是否可以向法院提起訴訟的問(wèn)題上，有重大分歧，所以當(dāng)次會(huì)議未對(duì)海上交通安全法草案進(jìn)行表決。在其后召開(kāi)的委員長(zhǎng)會(huì)議上，討論了全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案的程序，決定今后凡向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議提出是否列入常委會(huì)會(huì)議議程的意見(jiàn)，經(jīng)常委會(huì)同意列入議程后，先在常委會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取法律草案的說(shuō)明并進(jìn)行初步審議，然后將法律草案交法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，提出修改建議；同時(shí)，常委會(huì)組成人員將法律草案和有關(guān)資料帶回，進(jìn)行研究，在下一次或者以后的常委會(huì)會(huì)議，再對(duì)法律草案進(jìn)行審議，這就是“兩審制”。1987年制定的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，將這一做法確定下來(lái)，成為正式的立法程序。

相對(duì)“一審制”，“兩審制”能夠更有效地發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)審議作用。在常委會(huì)兩次審議期間，常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以開(kāi)展調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)法律草案進(jìn)行修改完善，有利于提高立法質(zhì)量。從“一審制”到“兩審制”，是立法程序的重大變革。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)履職伊始，李鵬同志即提出全國(guó)人大常委會(huì)制定法律，應(yīng)當(dāng)采取“三審制”，解決法律審議不充分的問(wèn)題。1998年4月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上，李鵬同志提出，為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和效率，要改進(jìn)審議法律草案的程序。委員長(zhǎng)會(huì)議決定今后審議法律草案，一般要實(shí)行“三審制”：一審，聽(tīng)取提案人對(duì)法律草案的說(shuō)明，進(jìn)行初步審議；二審，在經(jīng)過(guò)兩個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間，委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分的調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見(jiàn)，進(jìn)行深入審議；三審，在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見(jiàn)對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再作審議，如果意見(jiàn)不大，即付表決。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，2000年制定的立法法將這一程序確定下來(lái)，成為立法的一般程序。

從國(guó)外的情況看，有類似“三審制”的“三讀制”。英國(guó)是“三讀制”的起源地。英國(guó)議會(huì)立法“三讀”程序是：一讀是宣讀法律案名稱，不辯論；二讀是對(duì)法律案立法目的進(jìn)行辯論并對(duì)是否進(jìn)入委員會(huì)審議階段進(jìn)行表決（委員會(huì)審議階段對(duì)法律案進(jìn)行細(xì)節(jié)審議、修改）；三讀是對(duì)法律案進(jìn)行最終表決，通過(guò)后送議會(huì)另一院審議，也是“三讀”。日本、加拿大、澳大利亞等國(guó)家立法也實(shí)行“三讀制”。

“三審制”是全國(guó)人大常委會(huì)制定法律的一般程序，特別是制定新的法律，原則上需經(jīng)過(guò)三審；現(xiàn)行法律的全面修訂，一般也要經(jīng)過(guò)三審。當(dāng)然，有的法律草案因?yàn)橐庖?jiàn)分歧大，經(jīng)過(guò)三審仍不能達(dá)成一致，進(jìn)行四審、五審?fù)ㄟ^(guò)的情況也不鮮見(jiàn)，如行政強(qiáng)制法經(jīng)過(guò)五次審議表決通過(guò)；審議次數(shù)最多的是物權(quán)法，經(jīng)過(guò)八次審議才表決通過(guò)。

同時(shí)，現(xiàn)行立法法也規(guī)定了法律草案一審和二審?fù)ㄟ^(guò)的情形。如立法法規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，各方面的意見(jiàn)比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后交付表決；調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見(jiàn)比較一致的，或者遇有緊急情形的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決。”實(shí)踐中，個(gè)別新制定的法律也有二審?fù)ㄟ^(guò)的；法律部分修改，二審?fù)ㄟ^(guò)的情形比較多；有關(guān)法律問(wèn)題的決定，一般可一審?fù)ㄟ^(guò)。

從“一審制”、“兩審制”到“三審制”，全國(guó)人大常委會(huì)不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，國(guó)家立法制度不斷發(fā)展完善，為提高立法質(zhì)量和效率提供了堅(jiān)實(shí)制度保障。

——作者系全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任，轉(zhuǎn)自《中國(guó)人大》 2025年15期。