88個關于政府購買服務問題解答！（上）

1. 什么是政府購買服務？

根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，政府購買服務，是指政府按照一定的方式和程序，把屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量等向其支付費用的行為。政府購買服務是一種契約化的公共服務提供方式，具有權(quán)責清晰、結(jié)果導向、靈活高效等特點。

2. 推行政府購買服務改革有什么背景？

20世紀70年代以來，西方主要發(fā)達國家興起了一場以新公共管理為標志的行政改革運動，這場運動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭等英語國家，并逐步擴展到其他發(fā)達國家乃至全世界。新公共管理改革的一個重要措施，就是推行政府購買服務，通過發(fā)揮市場機制作用，將政府的一部分公共服務事務外包給社會組織、企業(yè)等社會力量承擔，并明確約定政府和社會力量雙方的權(quán)利義務。

我國的政府購買服務實踐也經(jīng)歷了一個探索過程。上世紀90年代，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，上海、深圳、杭州、成都、無錫等地率先探索政府向社會力量購買服務，并取得一定成效。黨的十八大明確提出要改進政府提供公共服務方式，十八屆三中全會《決定》明確提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務院大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，對轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務改革工作作了專門部署，明確了這項工作的指導思想、基本原則、目標任務和總體要求。因此，推廣政府購買服務，是黨中央、國務院從全局和戰(zhàn)略高度做出的重要決策部署，是全面深化改革的一項重要舉措

3.推廣政府購買服務改革有何現(xiàn)實意義？

政府購買服務是政府公共服務提供方式的重大創(chuàng)新。改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創(chuàng)新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。推廣政府購買服務，是我國加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力的必然要求，是加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、更好滿足人民公共服務需求的重要途徑，是加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要，也是加快建立現(xiàn)代財政制度、全面提高財政支出績效的重要內(nèi)容。

4. 為什么說政府購買服務對政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用？

政府購買服務是政府以契約化方式將公共服務生產(chǎn)交給社會力量承擔，通過競爭機制促進提升公共服務質(zhì)量和效率。因此，政府購買服務轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務方式，是對政府職能的轉(zhuǎn)變。堅持轉(zhuǎn)變政府職能，就是明確政府在公共服務提供中的職能應該是“掌舵”，即組織公共服務的生產(chǎn)，并不需要親自去“劃槳”，即不需要自己直接生產(chǎn)所有的公共服務，而是將適合通過市場化方式提供的公共服務交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔。

5. 政府購買服務改革的主要政策依據(jù)有哪些？

目前，推進和規(guī)范政府購買服務改革的主要政策依據(jù)包括：

(一)政府采購法及其實施條例

(二)黨的十八屆三中全會：推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

(三)黨的十八屆五中全會：創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦。

(四)黨的十九屆三中全會：推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大政府購買服務。

(五)國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發(fā)〔2013〕96號）

(六)財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知（財綜〔2013〕111號）

(七)財政部 民政部 工商總局關于印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知（財綜〔2014〕96號）

(八)財政部關于政府購買服務有關預算管理問題的通知（財預〔2014〕13號）

(九)財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知（財庫〔2014〕37號）

(十)財政部 民政部關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知（財綜〔2014〕87號）

(十一)財政部關于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務工作有關問題的通知（試行）（財綜〔2015〕73號）

(十二)財政部 中央編辦關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）

(十三)財政部 民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見（財綜〔2016〕54號）

(十四)財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知（財預〔2017〕87號）

(十五)財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見（財綜〔2018〕42號）

6.推廣政府購買服務遵循哪些基本原則？

一是積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤膶嶋H出發(fā)，準確把握社會公共服務需求，充分發(fā)揮政府主導作用，探索多種有效方式，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。

二是科學安排，講求績效。堅持先有預算、后購買服務，政府購買服務資金應當從既有政府預算中安排，突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關、有利于轉(zhuǎn)變政府職能的領域和項目，實施全過程績效管理，切實提高財政資金使用效率。

三是公開擇優(yōu)，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉(zhuǎn)，通過公平競爭擇優(yōu)確定政府購買服務的承接主體，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。

四是改革創(chuàng)新，完善機制。堅持與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革、社會組織培育發(fā)展相銜接，推進政事、政社分開，放寬市場準入，凡是社會能辦好的，都交給社會力量承擔，不斷完善政府購買服務體制機制。

7. 政府購買服務改革工作機制是什么？

國辦發(fā)〔2013〕96號文件對政府購買服務改革的工作機制作了明確要求。推行政府購買服務，要按照政府主導、部門負責、社會參與、共同監(jiān)督的要求，確保工作規(guī)范有序開展。地方各級人民政府可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立“政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機制，擬定購買服務目錄，確定購買服務計劃，指導監(jiān)督購買服務工作。相關職能部門要加強協(xié)調(diào)溝通，做到各負其責、齊抓共管。

8. 政府購買服務改革工作領導小組的性質(zhì)和作用是什么？

國務院于2016年6月成立政府購買服務改革工作領導小組，領導小組辦公室設在財政部。政府購買服務改革工作領導小組是國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務改革，組織擬訂政府購買服務改革重要政策措施，指導各地方、各部門制定改革方案、明確改革目標任務、推進改革工作，研究解決跨部門、跨領域的改革重點難點問題，督促檢查重要改革事項落實情況。

9. 政府購買服務與政府（對服務機構(gòu)的）補助有什么區(qū)別？

政府購買服務項目中，政府根據(jù)服務機構(gòu)特定時期內(nèi)提供服務的數(shù)量和質(zhì)量支付費用，在管理上更加注重績效和結(jié)果導向。為了鼓勵公共服務供給，政府可以對提供公共服務的機構(gòu)進行補助。政府補助通常附有一定的條件要求，可由服務機構(gòu)經(jīng)法定程序申請取得，但這些條件要求未必與服務產(chǎn)出數(shù)量直接掛鉤。

10. 政府購買服務與政府采購的主要聯(lián)系是什么？

政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，政府采購制度是財政支出管理的基本制度，政府購買服務是政府采購法律框架體系下，推動公共服務體系建設、創(chuàng)新公共服務供給模式的改革舉措。政府購買服務項目屬于集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標準以上的，在選擇承接主體環(huán)節(jié)，應按照政府采購法規(guī)定的有關采購方式執(zhí)行。

11. 政府購買服務與政府采購的主要區(qū)別是什么？

政府購買服務是一項綜合性改革，主要政策目標是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務供給機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共服務質(zhì)量和效率。政府采購制度旨在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設；從制度體系看，包括對采購需求確定、交易管理、采購程序、履約驗收、信息公開、政策功能等管理的一系列制度規(guī)范。

12. 政府購買服務的購買主體與政府采購的主體有何不同？

政府采購的主體比政府購買服務的購買主體范圍更大。政府購買服務強調(diào)購買主體要承擔行政管理職能，所以購買主體主要是各級政府機關及其職能部門。政府采購主體包括各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織。

13. 政府購買服務在確定承接主體方面與政府采購有何不同？

實施政府購買服務，購買主體應當按照政府采購法及其實施條例的有關規(guī)定，采取政府采購方式確定承接主體；對于憑單制政府購買服務項目，從采購需求的特殊性，推進改革、創(chuàng)新服務提供方式角度，可采用簡化采購流程確定承接主體。

14. 政府購買服務的購買主體有哪些？

各級行政機關是政府購買服務的購買主體。

以下機關和單位也可以根據(jù)實際需要，按照相關規(guī)定實施購買服務：

（一）中國共產(chǎn)黨各級機關；

（二）各級人民代表大會及其常務委員會機關；

（三）中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關；

（四）各級監(jiān)察機關；

（五）各級審判機關；

（六）各級檢察機關；

（七）各民主黨派的各級機關；

（八）按照事業(yè)單位分類改革政策規(guī)定，劃為承擔行政職能的事業(yè)單位；

（九）納入行政編制管理的群團組織機關。

15. 為什么公益一類事業(yè)單位不能作為政府購買服務的購買主體？

政府購買服務的購買主體資格取決于是否承擔行政職能。公益一類事業(yè)單位不具有行政管理職能，其功能定位是負責直接提供特定領域公共公益服務的主體，與行政機關性質(zhì)不同，不宜作為政府購買服務的購買主體。需要說明的是，公益一類事業(yè)單位不能作為政府購買服務的購買主體，是指其不能購買其承擔的主要事項，即不能將自身的主要職能委托出去。為完成自身職責，公益一類事業(yè)單位可以采購所需輔助服務事項。

16. 政府購買服務的承接主體有哪些？

包括以下幾類：

（一）依法在民政部門登記成立的社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)等社會組織，以及經(jīng)國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織；

（二）依法在工商或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)等從事經(jīng)營活動的單位，以及會計師事務所、稅務師事務所和律師事務所等社會中介機構(gòu)；

（三）按事業(yè)單位分類改革的政策規(guī)定，劃為公益二類的事業(yè)單位或從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他主體。

17. 個體工商戶或自然人是否可以作為政府購買服務的承接主體？

推行政府購買服務的主要目的是加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新公共服務提供方式、提高公共服務質(zhì)量和效率，因此，由各類符合條件的組織機構(gòu)而不是個人作為承接主體是科學合理的。但考慮一些縣鄉(xiāng)農(nóng)村基層地區(qū)組織型承接主體不足，以及政府采購法允許自然人作為供應商等因素，某些情況下，也可以由具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人承接政府購買服務。

需要注意的是，政府向個體工商戶或自然人購買服務時，應當嚴格遵守政府購買服務及政府采購等制度規(guī)定，不得將其異化為變相用工。

18. 為什么公益一類事業(yè)單位不能作為政府購買服務的承接主體？

政府購買服務的承接主體資格取決于是否具有市場經(jīng)營資格。按照《中共中央 國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》規(guī)定，事業(yè)單位承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類，根據(jù)其正常業(yè)務需要，財政給予經(jīng)費保障。因此，作為政府舉辦并保障經(jīng)費的公益一類事業(yè)單位，不能從事市場經(jīng)營活動，應當全力履行好政府賦予的公共服務職責。如果允許公益一類事業(yè)單位承接政府購買服務，不利于其集中精力履行好政府賦予的提供基本公共服務職責。鑒于此，公益一類事業(yè)單位不宜參與承接政府購買服務。有關行政主管部門應當加強對所屬公益一類事業(yè)單位的經(jīng)費保障和管理，強化公益屬性，有效發(fā)揮政府舉辦事業(yè)單位提供基本公共服務的職能作用。

19. 尚未分類的事業(yè)單位能否參與政府購買服務？

尚未分類的事業(yè)單位不能參與政府購買服務。尚未分類的事業(yè)單位有主要承擔行政職能的，也有主要承擔公共服務職能的，職能定位和財政保障情況較為復雜，在未確定分類前，不宜參與政府購買服務，應當待其明確分類后按照《財政部 中央編辦關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）有關規(guī)定實施改革。

20. 群團組織參與政府購買服務需要遵循什么原則？

群團組織的情況比較復雜，不同群團組織之間、群團組織機關與其所屬單位之間、以及群團組織的全國性機關與其地方分支機構(gòu)之間，在職能定位、編制性質(zhì)、經(jīng)費保障等方面均有很大差異。在具體把握群團組織參與政府購買服務的角色定位問題上應當把握以下原則：第一，對于一個具體單位，不能既為購買主體、又為承接主體。第二，對于不同群團組織、群團組織所屬單位、以及全國性群團組織的地方分支機構(gòu)，應當綜合考慮其職能定位、機構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)費保障等情況，根據(jù)政府購買服務有關政策規(guī)定分別確定是否參與政府購買服務，以及參與政府購買服務的角色定位，并根據(jù)需要推進相關改革。

21. 群團組織參與政府購買服務如何進行分類定位？

（1）對于納入行政編制管理的群團組織機關，國辦發(fā)〔2013〕96號文件和《政府購買服務管理辦法（暫行）》均明確規(guī)定，可以作為政府購買服務的購買主體。

（2）對于納入事業(yè)編制管理且經(jīng)費完全或主要由財政負擔的群團組織，參照《財政部 中央編辦關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）有關規(guī)定精神，這類群團組織應當比照公益一類事業(yè)單位，既不宜作為政府購買服務的購買主體，也不宜作為承接主體。

（3）對于經(jīng)費完全或主要不由財政負擔的群團組織及其所屬單位，可以作為政府購買服務的承接主體，參與承接政府購買服務后應依據(jù)政府購買服務有關規(guī)定實行相應管理制度改革，切實轉(zhuǎn)變職能、推進政社分開。

22.社會組織在承接政府購買服務方面有什么地位？

社會組織是政府購買服務的重要承接主體，對發(fā)揮政府購買服務的高效、靈活等獨特優(yōu)勢具有重要作用。推進政府購買服務改革，完善政府購買服務制度，社會組織不可或缺。十八屆三中全會《決定》提出：“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。因此，要大力支持和規(guī)范社會組織參與承接政府購買服務。

23. 社會組織在參與政府購買服務方面有什么具體作用？

一是承接政府購買服務項目，發(fā)揮自身專業(yè)化能力，提高公共服務提供的質(zhì)量和效率。二是作為社會公眾參與社會管理的重要載體，社會組織可以有效組織社會勞動力資源參與公共服務提供，參與社會公共管理，有利于提高社會治理水平。三是發(fā)現(xiàn)并向政府反饋社會公眾對公共服務的需求，提出公共服務供給方案建議，促進公共服務供求的有效對接。

24. 社會組織承接政府購買服務是否享受稅收優(yōu)惠政策？

2018年2月，財政部、稅務總局聯(lián)合印發(fā)《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2018〕13號），對非營利組織免稅資格認定政策進行修訂完善，調(diào)整了非營利組織工作人員工資水平的認定條件，適當擴大了非營利組織免稅優(yōu)惠政策覆蓋范圍，并強化了對非營利組織的監(jiān)管。社會組織承接政府購買服務，應當依據(jù)稅收法律法規(guī)規(guī)定繳納相關稅收，符合條件的可享受國家統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。

25. 行業(yè)協(xié)會商會如何參與承接政府購買服務，有哪些扶持政策？

行業(yè)協(xié)會商會目前正在進行與行政機關脫鉤改革，改革方向是促進行業(yè)協(xié)會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。脫鉤后,行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的關系不再是行政隸屬關系，行業(yè)協(xié)會商會可以通過與其他社會力量公平競爭來承接政府購買服務項目并獲得政府資金支持。支持和規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會參與承接政府購買服務，有利于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的順利推進。2015年，財政部制定印發(fā)了《關于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務有關問題的通知（試行）》（財綜〔2015〕73號），支持行業(yè)協(xié)會商會通過承接政府購買服務向社會組織轉(zhuǎn)型，并且規(guī)定，在同等條件下，優(yōu)先向已經(jīng)脫鉤的行業(yè)協(xié)會商會購買行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)評價、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)標準、職業(yè)評價、等級評定等行業(yè)管理服務項目。

26. 確定政府購買服務內(nèi)容的一般原則是什么？

政府購買服務的內(nèi)容應該符合以下要求：第一，屬于政府職責范圍。如果政府購買了不屬于自身職責范圍的事項，那就是政府的越位。第二，適合采取市場化方式提供。即適合通過競爭性方式，將服務交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔。第三，屬于服務事項。服務概念有其特定內(nèi)涵，不應作泛化理解。政府購買服務所使用的服務概念，與《政府采購法》及其實施條例所使用的服務概念一致，與貨物和工程有本質(zhì)區(qū)別，不能混為一談。因此，政府購買服務的內(nèi)容應當是屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務。

27. 如何判斷某服務事項是否適合市場化方式提供？

一是市場上存在該服務事項的提供商，存在該服務事項的市場交易活動；二是市場存在對該服務事項的潛在需求，通過引導可望培育出一定規(guī)模和數(shù)量的服務商，形成對該服務事項的一定程度的競爭性提供;三是通過市場競爭機制，政府將服務事項交由市場方式提供比由自身直接提供更具效率。

28. 政府購買服務的購買內(nèi)容具體包括哪些領域？

政府購買服務的內(nèi)容包括直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務。其中，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，應當納入政府購買服務指導性目錄的公共服務事項包括但不限于基本公共服務、社會管理性服務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務、技術性服務。政府購買服務的范圍和內(nèi)容實行指導性目錄管理。

29. 為什么將政府履職所需輔助性服務納入政府購買服務范圍？

從政府購買服務概念的含義來看，政府購買服務所稱的服務，包括直接受益對象為社會公眾的公共服務和直接受益對象為政府自身的政府履職所需輔助性服務。政府購買公共服務和履職所需輔助性服務基本做法均是將服務的具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給市場化的服務供應者，不再由政府直接承擔。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，這里提到的事務性管理服務工作當中，不僅有公共服務，也有相當一部分是政府履職所需輔助性服務。從現(xiàn)實情況看，目前政府履職所需輔助性服務很多是由事業(yè)單位承擔，深化事業(yè)單位改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，通過政府購買服務推動這些事業(yè)單位改革是中央確定的重要任務。

30. 什么是政府購買服務指導性目錄？

在政府購買服務改革初期，為了指導部門準確把握政府購買服務的范圍、性質(zhì)和種類，規(guī)范執(zhí)行有關政策，財政部部署編制政府購買服務指導性目錄。指導性目錄內(nèi)容為屬于政府職責范圍且適宜通過市場化方式提供的服務事項。指導性目錄編制完成后，納入目錄且有預算安排的服務事項應當逐步推行政府購買。

31. 政府購買服務指導性目錄如何編制管理？

各級政府部門是政府購買服務的實施主體。因此，政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理、分部門編制，實施政府購買服務的部門具體負責編制本部門（垂直管理系統(tǒng)包含各級派出或分支機構(gòu)）指導性目錄，報同級財政部門審核同意后組織實施，并按規(guī)定向社會公開。考慮到各省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府購買服務推進情況差異較大，省以下是否分級分部門制定政府購買服務指導性目錄，由各省級財政部門根據(jù)本地區(qū)情況確定。

32.政府購買服務指導性目錄如何使用和調(diào)整？

納入政府購買服務指導性目錄的服務事項，且已安排預算的，應當實施政府購買服務。未納入指導性目錄的服務事項，原則上不得購買；相關部門確需購買且已安排預算的服務事項，征得同級財政部門同意后方可實施購買，并應在調(diào)整指導性目錄時納入目錄。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、政府職能及公眾需求等情況的變化，政府購買服務范圍和內(nèi)容也將發(fā)生變化，應按程序及時調(diào)整指導性目錄。部門調(diào)整和修改政府購買服務指導性目錄，需要征得同級財政部門同意。

33. 什么是公益創(chuàng)投，與政府購買服務有何關系？

公益創(chuàng)投也稱為“公益風險投資”，這種投資不以營利為目的，而是為了增強被支持組織的可持續(xù)提供公共服務、解決社會問題的能力。公益創(chuàng)投包括三個主要要素:

（1）公益投資者。他們是公益創(chuàng)投的主體,主要包括社會組織、企業(yè)和政府，其作用在于對受助組織給予各種支持，除了提供資金、場地、辦公設備等硬件支持外，還提供管理技術培訓、人力資源扶持與開發(fā)等軟件支持。

（2）符合創(chuàng)投使命的社會組織。社會組織是實現(xiàn)公益創(chuàng)投目標的載體。通過公益創(chuàng)投, 社會組織在項目管理、技術、專業(yè)人才等方面的能力能得到大幅提高，從而更有效地實現(xiàn)組織目標。

（3）社會目標。社會目標是公益創(chuàng)投追求的最終目的，力求以最小的投入和最低的成本換取社會價值回報的最大化。公益創(chuàng)投是對公益事業(yè)領域傳統(tǒng)培育模式的一次改革與創(chuàng)新，傳統(tǒng)的政府撥款對非營利組織而言是“被動輸血”，公益創(chuàng)投強調(diào)發(fā)展社會組織的“主動造血”能力, 包括培養(yǎng)社會組織自主尋求發(fā)展所需的各種社會資源的能力, 以及其他非資金的支持。

當公益創(chuàng)投的投資主體為政府時，公益創(chuàng)投實際上也是一種政府購買服務行為，只不過更加強調(diào)通過這種購買行為來扶持承接服務的服務組織發(fā)展壯大，或者是培育新的服務組織。

34. 如何認識以政府購買服務名義變相舉債融資進行工程建設問題的危害性？

2015年生效的新《預算法》明確規(guī)定，除發(fā)行政府債券外，地方政府不得以其他任何方式舉債。這意味著，地方政府過去通過融資平臺舉債的方式再也行不通了。但是由于各種原因，地方政府進行工程建設的沖動依然強烈。于是很多地方盯上了政府購買服務，主要做法是把工程建設作為政府購買服務項目，以“政府購買委托代建服務”或者“政府購買融資服務”等名義簽訂政府購買服務的長期合同（通常在20-30年之間），平臺公司以政府購買服務合同為質(zhì)押進行融資實施工程建設，平臺公司還貸資金來源于政府分年安排的購買服務資金，通常由地方人大或人大常委會作出決議對購買服務資金予以保障。在這種做法中，相關項目并不符合政府購買服務關于購買內(nèi)容的政策要求，實質(zhì)上是規(guī)避地方政府債務管理，變相舉債進行工程建設，在現(xiàn)有政府債務統(tǒng)計和管理制度之外形成新一輪隱性但卻實實在在的債務，造成地方政府債務無序擴張，加劇了財政金融風險。

35. 禁止納入政府購買服務范圍的常見工程有哪些？

《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）明確規(guī)定，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

36. 如何規(guī)范處理以政府購買服務名義違法違規(guī)融資行為？

為落實黨中央、國務院關于進一步規(guī)范地方政府舉債行為、防范和化解地方債務風險的決策部署，2017年5月財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），堅持問題導向，依法依規(guī)對以政府購買服務名義違法違規(guī)融資行為做出規(guī)范。

一是堅持政府購買服務改革的正確方向。明確政府購買服務應當堅持費隨事轉(zhuǎn)，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會組織培育發(fā)展等政策相銜接，帶動和促進政事分開、政社分開。

二是嚴格按照法律和政策規(guī)定范圍實施政府購買服務。明確政府購買服務重點內(nèi)容應當是有預算安排的基本公共服務項目，嚴禁將建設工程作為政府購買服務項目，嚴禁將各類融資行為納入政府購買服務范圍。

三是嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理。堅持政府購買服務應當先有預算、后購買服務，購買資金在既有預算中統(tǒng)籌考慮，合同期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行。

四是嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務合同違法違規(guī)融資。要求地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構(gòu)等融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。五是切實做好政府購買服務信息公開。要求各地應當將年度預算中政府購買服務有關信息，按規(guī)定及時向社會公開，確保政府購買服務項目信息真實準確，可查詢、可追溯。

37. 政府購買服務合同能否用于融資？

合法合規(guī)的政府購買服務合同可以用于融資。《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。這就是說，在政府購買服務合同合法合規(guī)的前提下，承接政府購買服務項目的主體可以以項目合同確定的預期收益為質(zhì)押進行融資。但這種融資是承接主體的獨立的市場行為，并不表示政府提供顯性或隱性擔保。

在政府購買服務承接主體利用政府購買服務合同向金融機構(gòu)融資時，銀行等金融機構(gòu)需要增強法律意識和風險意識，做好風險管理，應當認真做好合法性合規(guī)性審查，確保相關合同在購買內(nèi)容和期限等方面符合政府購買服務有關法規(guī)制度規(guī)定，確保相關融資行為符合政府預算管理制度相關要求。

38. 政府購買服務與政府聘用人員有何區(qū)別？

首先，提供服務人員的身份不同。在人員招聘使用方式當中，用人的政府機關與工作人員簽訂的是勞動合同或聘用合同，工作人員的身份在用人單位。在政府購買服務中，購買主體與符合條件的社會組織、企業(yè)或事業(yè)單位等承接主體簽訂購買服務合同，提供服務人員和作為承接主體的社會組織、企業(yè)或事業(yè)單位之間是勞動合同關系，不屬于購買服務的政府機關的工作人員。

其次，對提供服務人員的管理方式不同。在人員招聘使用方式當中，政府機關的聘用人員通常需要納入本單位日常管理，建立培訓、考核、晉升等人員管理機制。在政府購買服務中，購買服務的政府機關實行的是結(jié)果導向管理，關注的是服務質(zhì)量和數(shù)量是否得到保證，不對服務提供人員進行管理，也不考慮提供服務人員的培訓、考核、晉升等問題，對服務提供活動的組織實施及相關人員的管理屬于承接主體職責。

再次，服務人員獲得報酬的方式不同。在人員招聘使用方式當中，政府機關需要直接向聘用人員支付薪酬，并繳納社會保險。在政府購買服務中，政府機關向承接主體支付購買服務的費用，服務人員的薪酬支付及社會保險繳納應由其所屬社會組織、企業(yè)或事業(yè)單位等承接主體負責。

39. 為什么說政府設置（購買）公益性崗位不是政府購買服務？

政府設置（購買）公益性崗位是國家對某些社會群體（如就業(yè)困難的40、50人員，愿意到基層就業(yè)的應屆大學畢業(yè)生等）的就業(yè)扶持政策，屬于人員聘用范疇，不是政府購買服務，不能將二者混淆。同時，公益性崗位的概念也不宜泛化，不能把從事公共公益服務工作的崗位都一概稱為“公益性崗位”。

40. 政府以勞務派遣方式用工與政府購買服務有何區(qū)別？

實踐當中，一些地方和部門把勞務派遣認為是政府購買服務。勞務派遣與政府購買公共服務的區(qū)別比較明顯，用工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者，政府購買公共服務所提供的服務則屬于政府機關的“主營業(yè)務”。

勞務派遣與政府購買輔助性服務確實有一定相似之處，被派遣勞動者的身份不屬于用人的政府機關，也不由政府機關直接向被派遣勞動者進行薪酬支付及社會保險繳納，但兩者在管理方式上仍然存在重要區(qū)別。政府購買服務實行的是結(jié)果導向的管理，對服務提供活動的組織實施及相關人員的管理屬于承接主體職責，承接主體安排多少工作人員來提供服務由自己決定，不受明確的限制；以勞務派遣方式用工實行的仍然是對人的管理，用工單位使用的被派遣勞動者數(shù)量不得超過其用工總量的10%，被派遣勞動者如何參與用工單位的工作由用工單位負責組織管理。

41. 怎樣認識以政府購買服務名義變相用工問題的危害性？

當前一些地方和部門出現(xiàn)招聘“政府購買服務人員”、“購買崗位”等以政府購買服務名義用工的不規(guī)范做法，混淆了政府購買服務、政府以勞務派遣方式用工和政府聘用編制外人員，不符合政府購買服務的精神和要求，破壞了政府購買服務、勞務派遣等相關制度規(guī)定的嚴肅性，完全背離了政府購買服務改革初衷，容易造成政府編制外人員膨脹、經(jīng)費無序增長等不利后果。

42. 如何處理以政府購買服務名義變相用工問題？

各地區(qū)、各部門對于此前以政府購買服務名義用工的做法，應當正本清源，嚴格根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定予以整改，根據(jù)政府的實際工作需要和財力許可，區(qū)分不同情況分類規(guī)范，無論是實行編制外聘用、勞務派遣、設置公益性崗位還是政府購買服務，都應當依法依規(guī)操作，既要規(guī)范政府行為，防止政府編制外人員和相關支出無序膨脹，也要充分保護勞動者的合法權(quán)益。對于一些地方和部門因為人手不足，需要聘用編制外人員從事輔助性工作的，如公安部門的警務輔助人員、法院檢察院的書記員等，應當通過符合國家法律法規(guī)規(guī)定的人員聘用方式實施，不得作為政府購買服務事項；如果想要通過政府購買服務來協(xié)助完成某些輔助性工作的，應當嚴格按照政府購買服務現(xiàn)行政策規(guī)定實施，不能與編制外人員聘用混為一談。

43. 怎么理解先有預算、后購買服務？

形象地說，各級政府部門實施政府購買服務，就是先確定要辦事且有辦事的錢，后才能確定辦事方式。首先，根據(jù)國家政策、經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要等各方面因素確定政府部門的工作重點和部門預算框架，進而確定服務項目。其次，確定項目實施方式并編報預算。根據(jù)服務事項的特點，將適宜市場化方式提供的服務事項明確為政府購買服務項目。測算購買服務項目所需資金，列入本部門預算建議，報同級財政部門審核。再次，實施政府購買服務。根據(jù)財政部門批復的部門預算，部門按照有關規(guī)定實施政府購買服務項目。

44. 為什么說不得將實施政府購買服務作為申請項目預算的依據(jù)？

形象地說，各級政府部門實施政府購買服務，就是先確定要辦事且有辦事的錢，后才能確定辦事方式，才能確定是否采取購買服務方式。