胡建淼：發(fā)生“法律沖突”時(shí)如何適用法律？

發(fā)生“法律沖突”時(shí)如何適用法律？
來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 2020年11月16日

國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)法和司法過程中有時(shí)會(huì)遇到法與法之間發(fā)生“沖突”的現(xiàn)象。這種“法律沖突”既表現(xiàn)為下位法與上位法的“抵觸”，也表現(xiàn)為同一法律位階的法之間在內(nèi)容規(guī)定上的“不一致”，這是一種客觀存在、無法徹底避免的現(xiàn)象。

發(fā)現(xiàn)“法律沖突”后，通常可以通過幾種途徑予以解決：一是制定機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，可以依法撤回、修改或廢止該法律或法律中的有關(guān)條款；二是對(duì)制定機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，如上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以依法撤銷其不適當(dāng)?shù)拇胧Q定和命令；三是通過法規(guī)備案審查機(jī)制，糾正違憲和違法的法規(guī)和規(guī)章；四是通過有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)的裁決，解決法律沖突問題。這些都屬于由我國(guó)法律所設(shè)置的，旨在從根源上解決問題的重要機(jī)制。

但是，通過上述方法解決“法律沖突”需要過程和時(shí)間，有時(shí)甚至需要幾年。而行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)法律沖突，不可能停頓幾年，等法律沖突解決好了以后再作行政決定；司法機(jī)關(guān)也是如此。這時(shí)候，執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)如何適用法律才算是正確的呢？這就需要應(yīng)用法律適用規(guī)則。

法律適用規(guī)則是指，當(dāng)法律之間發(fā)生沖突時(shí)，適法機(jī)關(guān)如何選擇法律的基本要求。法律適用規(guī)則其實(shí)就是法律規(guī)范的選擇規(guī)則。執(zhí)法機(jī)關(guān)只有按照這些規(guī)則去選擇和適用法律，才算是符合法治精神，否則，就屬于適用法律錯(cuò)誤。法律適用規(guī)則主要包括：

一是“高法優(yōu)于低法”。法律有位階之分，不同的法處于不同的法律位階。根據(jù)立法法第87—89條規(guī)定，我國(guó)的法律位階結(jié)構(gòu)是：憲法處于最高法律位階，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；法律處于其次的位階，其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)處于再其次的位階，其效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力高于設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。在上述法律位階和效力層次中，如果下位法與上位法在內(nèi)容上發(fā)生“抵觸”，必須適用上位法。

二是“特別法優(yōu)于一般法”。立法法第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。所有法律都有確定的適用范圍，包括主體、行為、事項(xiàng)、時(shí)間和地域等。法律適用范圍有大有小。通常情況是：法律適用范圍大的是一般法，法律適用范圍小的，則屬于特別法。或者說，當(dāng)兩個(gè)法之間在適用范圍上構(gòu)成了個(gè)別與一般的關(guān)系時(shí)，調(diào)整個(gè)別關(guān)系的法是特別法，調(diào)整一般關(guān)系的法是一般法。特別法與一般法之間的關(guān)系，不是一種絕對(duì)關(guān)系，不具有“恒定性”。它是兩個(gè)法之間進(jìn)行比較時(shí)才被確定的一種相互關(guān)系。如人民警察法與公務(wù)員法之間，人民警察法是特別法，公務(wù)員法是一般法，因?yàn)槿嗣窬焓枪珓?wù)員的一部分。如果一個(gè)是“教師法”，另一個(gè)是“鄉(xiāng)村教師法”，顯然前者是一般法，后者是特別法。“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則要求，當(dāng)特別法與一般法之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。之所以在法律適用中確立這樣的規(guī)則，是因?yàn)閷?duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定，特別法的精準(zhǔn)性會(huì)高于一般法。特別法是在考慮具體社會(huì)關(guān)系的特殊需要的前提下制定的，更符合所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系特點(diǎn)，所以具有優(yōu)先適用的效力。但是必須注意的是，“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則的應(yīng)用有一個(gè)不可或缺的必要條件：它只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間，不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突。還必須指出的是，“特別法優(yōu)于一般法”不僅適用于同一機(jī)關(guān)制定的兩個(gè)法之間的關(guān)系，同樣也適用一個(gè)法律內(nèi)部?jī)蓚€(gè)規(guī)范之間的關(guān)系。例如，行政許可法第四章的第一節(jié)至第五節(jié)規(guī)定了行政許可的一般程序，但第六節(jié)規(guī)定了特別程序，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用第六節(jié)的特別規(guī)定。

三是“新法優(yōu)于舊法”。立法法規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。法律制定的時(shí)間有早有晚，靠近今天制定的法稱“新法”，離今天較遠(yuǎn)的時(shí)間制定的法稱“舊法”。“新法”與“舊法”是一個(gè)相對(duì)概念，沒有絕對(duì)的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。它是兩個(gè)以上的法所制定的時(shí)間的比較關(guān)系。1999年制定的法與2000年制定的法之間，1999年制定的法是“舊法”，2000年制定的法是“新法”；但在2000年制定的法與2020年制定的法之間，前者卻成了“舊法”，后者才是“新法”。“新法優(yōu)于舊法”，是指當(dāng)兩個(gè)法之間在內(nèi)容上發(fā)生沖突，適法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇適用新制定的法。因?yàn)椤靶路ā狈从沉肆⒎ㄕ叩淖钚铝⒎ㄒ鈭D，更符合社會(huì)當(dāng)下的實(shí)際。和“特別法優(yōu)于一般法”一樣，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則的應(yīng)用有一個(gè)相同的必要條件，即它只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間，不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突。例如，國(guó)務(wù)院制定的兩個(gè)行政法規(guī)，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，就必須選擇適用新制定的行政法規(guī)。但是，如果A省的地方性法規(guī)與B省的地方性法規(guī)規(guī)定不一致的，便不適用“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，應(yīng)當(dāng)各自在自己的管轄范圍內(nèi)適用，因?yàn)樗鼈儗儆诓煌瑱C(jī)關(guān)制定的法。

四是“變通法優(yōu)于被變通法”。根據(jù)憲法和立法法規(guī)定，自治條例和單行條例可以對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定。立法法第90條明確規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”這就是“變通法優(yōu)于被變通法”規(guī)則的要求。這一規(guī)則之所以成立，是因?yàn)樽灾螚l例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法變通權(quán)本身就是憲法和法律所授權(quán)的，并且從程序上看，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。這說明：變通法的變通內(nèi)容不僅是該法制定機(jī)關(guān)的意志，而且是上級(jí)立法機(jī)關(guān)，特別是憲法和法律意志的體現(xiàn)。

還需要指出的是，上述法律適用規(guī)則之間在應(yīng)用中本身也會(huì)發(fā)生碰撞。這時(shí)，又需要有一種其他的適用規(guī)則加以解決。

“特別法優(yōu)于一般法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。當(dāng)一個(gè)作為“一般法”的“上位法”與一個(gè)作為“特別法”的“下位法”之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)如何適用，就會(huì)遇到上述兩個(gè)規(guī)則之間的沖突。這時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“高法優(yōu)于低法”規(guī)則。因?yàn)椤疤貏e法優(yōu)于一般法”規(guī)則只適用于同一機(jī)關(guān)制定的法之間，不適用不同機(jī)關(guān)制定的法之間，更不適用處于不同法律位階的法之間。

“新法優(yōu)于舊法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。當(dāng)一個(gè)作為“舊法”的“上位法”與一個(gè)作為“新法”的“下位法”之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)如何適用，就會(huì)遇到上述兩個(gè)規(guī)則之間的沖突。這時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“高法優(yōu)于低法”規(guī)則。因?yàn)椤靶路▋?yōu)于舊法”規(guī)則也只適用于“同一機(jī)關(guān)”制定的法之間。

“變通法優(yōu)于被變通法”與“高法優(yōu)于低法”之間的碰撞。在自治條例和單行條例對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定，或者，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定時(shí)，其實(shí)變通法的法律位階往往要低于被變通法，這時(shí)，“變通法優(yōu)于被變通法”顯然與“高法優(yōu)于低法”規(guī)則發(fā)生沖突。解決這一沖突的唯一方法就是優(yōu)先適用“變通法優(yōu)于被變通法”規(guī)則，因?yàn)檫@一規(guī)則本身就是由作為上位法的憲法和立法法所規(guī)定的。

“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”之間的碰撞。當(dāng)“新法”中的一般規(guī)定與“舊法”的特別規(guī)定不一致時(shí)如何適用，必然發(fā)生“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”兩個(gè)規(guī)則之間的沖突。當(dāng)出現(xiàn)這種狀態(tài)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依照立法法第94條和第95條規(guī)定的權(quán)限和程序，提交有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。