陳占彪：清末新政“民政”機構名稱的確立

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1906年，處于風雨飄搖中的清廷頒布了《裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭》，將雍乾時期基本形成的六部二院“八大衙門”改為初具近代國家機構形態的十一部一院“十二大部門”。其中，因“巡警為民政之一端，著改為民政部”。自此“民政”這一機構名稱正式確立，開創了我國歷史上在中央行政體系設立專辦民政機構的先河。以此為開端，100多年來，作為機構名稱的“民政”在經歷了“內務”“內政”的多次變遷后又回到了“民政”這個原點，是我國民政行政機構與體制初步走向現代化的重要標志。那么，清末新政時期的“民政”概念是怎樣形成的呢？“民政部”在與“巡警部”“內務部”“內務府”“內政部”等機構名稱的矛盾、糾結和混爭中又是怎樣確立的？弄清楚這個問題，對更準確地理解民政概念的思想文化內涵、更深刻地把握民政事業發展規律，具有啟發意義。

一、“民主政體”觀念賦予了傳統民政概念新內涵

清道咸以降，海禁大開，為西方各種思想在我國的傳播和滋長提供了空間與土壤。1822年，傳教士馬禮遜編寫的《華英字典》首次將democracy詮釋為“既不可無人統帥，亦不可多人亂管”；1864年，傳教士丁韙良在《萬國公法》將democracy與“民主”一詞對譯；1869年，傳教士羅存德編寫的《英華字典》首次把democracy翻譯為“民政，眾人管轄，百姓弄權”。巧的是，“民政”“民主”兩個詞同時見于1873年出使法國的張德彝在《隨使法國記》中敘寫巴黎公社革命的有關名場景：“初七日，巴里聞各處失守，國君被俘，眾議改為民政。遂于是日擬定各官······而民主執國政焉。”這里的“民政”即為“民主政體”，“民主”為選舉出來的公社委員會領導人。受羅存德以“民政”對譯democracy的影響，我國首部由中國人自己編寫的英漢字典——鄺其照1887年修訂的三版《英華字典集成》把democracy譯為“奉民主者，從民政者，奉民主之國政”。自此以后，“民主政體”就成為“民政”的現代內涵之一。據資料統計，1864—1894年中日甲午戰爭前，民主和民政的使用次數都不多，但由于使用“民政”比“民主”似乎與中國傳統政治制度不那么對立，所以有些年份民政的使用次數略多于民主；1895年后，民政與民主的使用次數都大幅增加，且民主的使用次數逐漸多于民政。這也證實了民政與民主的含義在我國近代剛形成時就難解難分，甚至可以說，兩個詞的含義有了相當高的重合度。在這個意義上，民政和民主兩詞均被學者列入我國近代“百個現代政治術語”，確不為過。民政與民主概念的一水分流，既為傳統民政概念注入了現代內涵，也為“民政”機構名稱的命名賦予了廣闊的現代思想文化意蘊。

二、康有為有關“民政”的思想認識與制度設想對“民政”機構名稱的確立產生了深刻影響

1894—1895年中日甲午戰爭與1904—1905年日俄戰爭，對當時的清廷王朝、士大夫、知識分子和許多國人先后產生了極大的思想震動和刺激，使人們直接認識到“專制國與立憲國戰，立憲國無不勝，專制國無不敗”。盡管時人將交戰結果簡單歸之于政體之不同，在后人看來難免膚淺，卻促使人們開始比較深入地思考專制制度與立憲制度的孰優孰劣問題。正是這兩場戰爭的勝敗，直接催發了清末戊戌變法運動和丙午官制改革的發生。作為這兩場改革運動的思想領袖和靈魂人物，康有為直接或潛在地產生了重大影響。他是我國第一個提出設立“民政”機構的人，對“民政”概念的內涵與外延作了很大拓展。早在戊戌維新前一年的1897年，康有為在《上清帝第五書》中就提出：“每道設一民政局，妙選通才，督辦其事。······每縣設民政分局備辦，派員會同地方紳士治之，除刑獄賦稅，暫時仍歸知縣外，凡地圖戶口道路山林學校農工商務衛生警輔，皆次第舉行。”戊戌變法期間，康有為在進呈光緒帝的《日本變政考》中介紹了日本明治四年（1871年）頒布的《民部省規則》：“民政者，治國之大本，為最重要之事。”并進一步進言：“自漢至六朝，皆有民部省。蓋國者積民而成，民富斯國富，民強斯國強。后世有戶部而無民部，失古人之意也。日本之置民部，誠善舉也。”而“民部即各國所謂內務部也”。康有為據此認為，中國可以“每道設一新政局，選通才為督辦，如學政使差例，聽辟參贊隨員。每縣立一民政局，聽督辦委員，會同紳士辦理。庶幾學校、農桑、工商、水利、山林、道路、巡捕、監獄、教化可以漸理，而新政乃可望行也”。此后康有為于《上清帝第六書》中繼續提倡此一設想。變法失敗后，康有為于海外流亡期間撰寫了《官制議》，充分展示了他所構想的一套相當系統的官制體系，明確拓展了“民政”一詞概念的內涵與外延。早在公車上書時，他就提出了養民、教民之策。其中，養民之法有四：一務農、二勸工、三惠商、四恤窮；在《上清帝第三書》中他提出了富民、養民之策；在《上清帝第四書》中他又提出了“保民”之策。《官制議》中更是較為明確系統地提出：“國以民為本，則以治民事為先，民事之先，莫若民身。民身之事，一曰戶籍，二曰衛生，三曰救恤。戶籍者，凡民之生皆察焉。既有生矣，則當保衛。不能自養者，則救恤之。此國家之責任也。”然后又說：“民身既成當保護之。凡民之身命財產權利皆公立之國所當力為保護，勿使喪失者。”“民身既保則民生當厚民生之業。”“民身既保則當育民德而教民智。”“凡此生民、教民、阜民、保民四官，皆民政之必須者也。”自此以來，康有為就以“民”為中心，圍繞生、養、富、保、教五個方面伸縮、變化與調整，不斷豐富他的民政思想內涵。

與此同時，康有為還嚴格區別了“內務”與“民政”的概念。他認為外國“內務部”或“內務省”，僅職掌“生民”“保民”之政，而“民政”尚有“教民”“阜民”之責，與“唐虞九官······皆民官”的古制契合，故提議中國應于“中央官制”設置與“各國所謂內務部”對應的機構——“民部”，僅管“民身之事”。康有為在戊戌變法時期所使用的“民政”概念受日本“內務”概念影響頗深，他的民政觀念與后者的許多內容相同，并明確把有關地方治民行政事務的“地方自治”作為“民政”之核心：一方面嚴格區分“民政”與“國政”的區別，以為民政“莫如地方自治”，國政“莫如中央集權”，“民政”乃“國政”之本；另一方面將“自治”限于鄉一級，“民政”管轄自治之制度。因此，康有為建議將直省各道改為“民政司”，下設“外務、縣治、警保、營造、衛生、理財、稅務、法務、學務、郵政、農務、商務、查地、山林”等14局。此外，早在中央巡警部尚未設立時，康有為就在《官制議》中說：保民之官有六，一曰司法以防奸宄，一曰警察以防盜賊，警察作為保民之官，“必付地方官，令其便于行政也。故警察無專部而隸于內部焉”。從康有為對民政的思想認識與他所提出的辦理民政事務、設立民政機構的設想可以看出，該制度設計不僅初具現代意義，也融合了我國傳統的官制傳統。

三、清末新政前對“殖民政務”建制的認知與反抗實際上促進了“民政”與國家“治權”“主權”的緊密聯系

從甲午之戰、庚子事變到日俄戰爭的10多年中，列強為在我國東北、臺灣與北京等占領地穩固和維持地方秩序，先后設置了各種具有民事行政性質的機構。1895年浙江溫處道袁世凱稟折附日軍2月1日張貼于海城的告示顯示，“日本第一軍管海城民政事務所”，曾屢次“曉諭農商，各安舊業”；4月，中日簽訂《馬關條約》，清廷割讓臺灣后，日本即擬于臺灣設立總督府，初以“民政局長官”“民政局長”“民政長官”為行政、司法機構，下設“內務、外務、殖產、財務、學務、遞信、司法”等部。1898年改為“民政部”，負責管轄財務、法務、學務、內務、通信、殖產等，分人事、文書、外事、縣治、警保、土木、衛生、稅務、法務、殖產、通信等課，是行政、司法統治中樞，也是最高民事機關。1900年末至1901年初，八國聯軍入京后劃區管治，曾會同留京官紳設立各區“安民公所”等維持秩序，聯軍統帥瓦德西還提議于理藩院衙門成立“管理北京委員會”。時人不僅使用“保安”“協巡”“協防普安”等命名這類機構，還以“民政廳”泛指。此類“安民公所”“民政廳”除治安外，還執行如掛燈、清潔、禁煙、禁賭、禁妓等城市管理事宜。與此同時，沙俄因利、權問題與清廷在東北問題上反復拉鋸，至日俄戰爭前仍長期在占領地建置民事統治機構。日方情報機關將俄國在牛莊等地所設機構譯為“民政廳”，對應俄長官致日方照會所用“Civil Administration”，其在華報刊和中文媒體也用“民政”予以指稱。其職司不僅包括如今理解的“市政”，也含“財政”“司法”等事，其殖民占領的性質與八國聯軍占領期間的京師“民政”相似。此類“民政”往往先有建制，而后得以命名。1904年日俄戰爭在中國東北爆發，日本派兵進駐東北，借口所謂“日俄在東省開戰，其主權非貴國所有”，開始于戰時陣地布置“民政”，預備在復州及其鄰近地區設“民務公所”，企圖通過定期調查管界內的團練會、各家糧產、農事、民戶、匪徒等來維持秩序。這類機構往往以軍政為主、民政為輔，雖宣稱民政由華官管理，但借口有礙軍機，大權仍掌于日本軍政委員之手，實具殖民屬性。

然而，這種具有“殖民政務”性質的民事機構的設置直接激發了中國士紳的強烈抗議，從而使“民政”與國家的“治權”“主權”緊密聯系起來，反過來促進了地方對“民政”權力的抗爭、保衛與爭取。時評尖銳指出，日俄“干涉內政”，利用“民政局”“奪中國官吏之權”，并警告官紳不要“只知爭權而不知保權”“但能驅民而不能得民”。清廷被迫割讓臺灣但尚未與日本完成所謂交接手續之前，臺灣士紳人民就群情激昂，先后開展了一系列反割臺運動、抗日武裝起義、反殖民武裝暴動，“誓不服倭，與其事敵，寧愿死亡”。與此同時，留日學界及國內新學士紳也大力倡導“地方自治”，要求把維護主權落實和體現在紳民自保其權，從而大大促進了“民政”與“地方自治”的密切關系。1904年9月，盛京士紳自立“民政”，要求收攬立法、司法、外交、財政、軍務等權，設置保衛公所“自行管理地面”，以防外國侵略，時媒稱之為“創立自治之制”。雖然自治還不為當時朝廷所接受，但這并不代表國人欲將治民之權讓與外人。1905年1月10日，外務部王大臣即請將日本在東省所設民政局“統歸中國選派官紳照意自辦”。這種以地方士紳為核心爭取治民以保護主權的做法在云南、廣西等地也有興起。1910年5月至7月，有消息稱法國擬于云南蒙自騰越、廣西越南邊地等處設民政局，時任兩廣總督的岑春煊請自設該局，以期預防，無損主權。這些奪回治民主權的努力不僅降低了“民政”所蘊含的“殖民”意味，而且使其更與整頓本國“地方行政”，奪回地方民政事務權力的政治努力緊密相關。通過自行設立“民政”建制以滿足對外反抗、對內抗爭的迫切需求。在此背景下，“民政之興革”與對“地方自治之預備”的深深期待、有關“民主政體”的爭論與對“民事行政”的深深關切，為“民政”機構的設置奠定了深刻的民意基礎。

四、“民政”在廣泛借鑒出洋考察大臣有關國外設置內務部規例與平衡清末傳統官制束縛的關系中實現了觀念轉型

有學者指出：“選用‘內務’一詞作為民政機構稱謂的做法，與近代中國‘外務’‘內務’‘民政’等觀念與制度的演變息息相關。”清代原有職官分為內外官制，內官指京師各部院，外官以司道府廳州縣為主。但晚清以降，我國傳統的天下體系逐漸解體，現代的條約體系逐漸形成，這使我國傳統的以權力輻射范圍來劃分“內”“外”的觀念，逐漸分別轉變為近代地理國別意義上的“國內”“國外”與政權結構形式意義上的“中央”“地方”；與此相應，內政與外政等概念也分別開始向“國內政務”與“涉外政務”、中央政務與地方政務的指稱轉型。與外務相對的是內務，與中央相對的是地方，這是對我國傳統的華夷之辨和古來不分中央與地方這一思想觀念的巨大顛覆。1901年清廷把總理衙門改為外務部，班列六部之首，可謂是轉變的標志。1902年，鄧實在其編輯的《政治學》一文中介紹日本學者關于政治學與行政學的研究時說道：“近世內政學甚為發達，學者分行政類為五大部，曰外務行政，曰內務行政，曰司法行政，曰財務行政，曰軍務行政。”1905年，清廷出洋考察大臣戴鴻慈和端方在《奏請改定官制以為預備立憲折》中也提到：“各國官制，中央政府各部各國雖有不同，而概括言之，不外內務、外交、財務、司法、軍事五者······內部為民治事，職要而任繁。”同時，還明確界定管轄事務包括警察、衛生、土木、賑恤并監督地方行政事務等。可見，將一國的行政事務分為五部分已成時人共識。官制改革起始，為保證按照清廷的意圖編制和通過官制案，編纂官制大臣擬定了中央官制改革的五項基本原則，其中第一條是“參仿君主立憲國官制厘定”，此次只改行政、司法，其余一律照舊；第三條是實行三權分立，因議院一時難以成立，先從行政、司法厘定。這為本次官制案成形確定了基本框架和邊界。之后，考察政治大臣載澤面奏兩宮，奏請將政務處、內閣歸并為內務部，使其為全國行政機關，獲得了慈禧太后和光緒帝的首肯。在此情況下，由袁世凱實際主導的責任內閣制草案初次被提出，并把設置內務部作為官制改革的重要目標之一。然而，該方案遭到了擬議中被裁撤機構和部分御史的強烈反對，清廷也擔心實行責任內閣制可能會導致君權旁落、危及統治地位以及改制可能引起朝野的劇烈動蕩，在上述五原則基礎上又提出了“五不議”的詔令限制，即軍機處不議、八旗事不議、內務府事不議、翰林院不議、太監事不議。因此，責任內閣制與內務部的設立不僅與清廷皇室事務有內在矛盾，而且新政初擬方案也受到了來自被改革對象和御史群體的極力反對。在具體針對有關內務部的設計方案方面，歸納起來主要有三種意見：有人認為“巡警一項，僅內政之一端”，應設立內政部，將巡警并入內政部；有人則認為巡警部的職權已涵蓋內政范圍，沒必要新設內務部；也有人主張新設部經費開支巨大，應暫緩新設各部。于是“民政”概念就這樣在天下與世界、新與舊、內與外、中央與地方等傳統與現代的諸種矛盾沖突中從抽象漸漸走向具體。

五、“民政部”的機構名稱最終在“內務部”“內務府”“內政部”等機構名稱的觀念競爭中脫穎而出

首先是內務部與巡警部的取舍問題。戴鴻慈、端方在《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》中提出，中央各官宜酌量增置、裁撤、歸并。在內務與巡警的關系方面，他們援引考察成果，稱西方各國“以警部獨稱者稀，而內部不立者則竟無有”。后經過朝野討論達成共識，“惟內務可以賅警察，警察不能盡內務”。戴鴻慈因此提出了一個折中方案，即改巡警部為內務部，同時將戶部、工部的有關戶口、工程的職能統一劃歸內務部，并將內務部列為各部第一。其次是內務部與內務府的通名重疊問題。時人評論說：“如改為內務部，與掌宮內事務之內務府，命名嫌復，似不應有此擬議，而今內務府改用他名，則又非巡警部所得主張也。”根據“五不議”原則中的“內務府事不議”，既然職司皇室起居服食的內務府依然存在，所以新設之部自然也不便叫“內務部”，等于反過來否定了“內務部”的機構名稱。最后是內政部與民政部的選擇問題。時人也有主張，既然內務府的名稱被否決了，巡警部又屬于內政之一端，因此應該用“內政部”的名稱。比如，當時遵照徐世昌指令負責擬定新設立的民政部章程的巡警部侍郎胡礽泰和延鴻，在起草章程之前，二人就先向徐世昌呈文說明新設之部應該稱為“內政部”而非“民政部”。原因是日本曾在殖民地設立民政部，主管殖民地的一切行政司法事宜，“民政部”一詞系中國人所襲用。在此背景下，“民政”一詞所涉范圍甚廣，與內務行政的性質不同，建議改為內政部，遭徐世昌否決。這實際上表明，“內”這一涉及皇權中樞的觀念仍是不可逾越的。此后，因“民政”概念為我國所古有，傳統也有“民部”之設立，特別是在清末君主立憲和君民共治的思想潮流裹挾下，清廷頒布改革官制上諭，民政部機構名稱最終得以確立。

總之，在新政改革中，清廷之所以最終排除了“內務”“內政”的機構名稱，主要在于思想觀念尚處于從傳統的華夷之辨、內外官制觀念向現代國家之間內政外交、一國之內中央地方觀念轉變的矛盾和糾結中。“內”包含的是皇權與中樞這一根本，與“內”有關的就是樞紐和中心，從而確保皇室之尊。這樣，無論是“內務”或“內政”，都難以與“外務”對應起來；而“民政”一詞有關民主政體的現代含義雖然最早由西方傳教士引入，“民政”機構或者說這些具有民事性質的機構也較早來自列強在我國占領地上的設置，但最早在我國呼吁設立民政機構的是睜眼看世界的中國人，而我國漫長的傳統官制中與民治之政相關的民政概念、事務和思想更是綿延不絕，說明具有現代意義的民政概念和機構名稱的確立，無論是基于皇權專制下的民本觀還是基于君主立憲的君民共治觀，民政之治早已淵源有自。所以清廷最終選擇“尚可隱喻君主治民之上下秩序，契合統治者對君權至上的維護”的“民政”作為機構名稱，就不難理解了。只有到了辛亥革命，保障皇權至尊的“內務”“內政”的思想觀念障礙至少在名義上被拔除后，具有一國之內的行政事務的“內務”“內政”與“民政”，雖然在管轄事項上都曾經非常寬泛，有時相互重疊，有時互有差異，也正如將來可能由于社會事務的不斷細分使傳統的民政業務范圍縮小或擴大不斷調整那樣，其內在“以人民為中心”的現代性質和價值取向是不會改變的。在這個意義上，不難理解在民政事業發展中長期存在這樣兩個有趣的現象：一是在中央行政曾設置“內務”“內政”的機構名稱時，在地方行政設置的則是“民政”的機構名稱；二是無論是“內務”“內政”，還是“民政”，其英文的對應譯詞都是“Civil Affairs”。

來源：《民政文選》2025年第7輯

選稿：江西地名研究小組

編輯：宋柄燃

（由于版面內容有限，文章注釋內容請參照原文）

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