王敬波：論行政訴訟審理對象的雙維結構

作者簡介：王敬波，黑龍江大學教授。文章來源：《行政執法與行政審判（總第100集）》，轉自法治政府研究院公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國行政訴訟的司法實踐過度關注行政行為，加之受“一行為一訴”、被告資格理論的連帶影響，造成同一行政爭議被人為拆分為多個案件，受到行政訴訟程序空轉、案結事未了的質疑。這種司法實踐的傾向需要糾正。一方面，“一行為一訴”的司法路徑并不適應現代社會復雜行政的樣態；另一方面，僅以行政行為作為審理對象也不符合《行政訴訟法》的立法目的。為契合行政任務復雜化、專業化的發展趨勢，應完整全面理解行政訴訟法，構建以行政行為為核心，以行政爭議為外延的行政訴訟構造，將整個行政過程中多個關聯行為一并審理，從而實現行政爭議的集中式、集約化處理，提高實質性解決行政爭議的效率。

一、行政行為單一模式及其不適應性

行政訴訟作為解決行政爭議的重要途徑，在監督行政機關依法行政，保護人民群眾合法權益等方面發揮著重要作用。黨的十八大以來，人民法院在黨的全面領導下，深入推進司法體制改革，行政審判質效顯著提升。與此同時，行政審判仍然面臨不少困難。2025年5月9日，最高人民法院行政庭在部分高院行政審判質效提升現場會上提出要開展“一人多案、一事多訴”問題專項治理，有針對性解決部分案件中程序空轉，行政爭議“案結事未了”的窘境。造成這種情況的原因有很多，但是其中有一個問題值得引起高度關注，就是在行政訴訟實踐中過度強調以行政行為作為審查對象的審理模式。行政行為是學理上通過法技術抽象提煉出來的法概念，在行政行為形式論的影響下，我國行政法學界多圍繞著“具體行政行為”展開研究，熱衷于對行政活動進行型式化、抽象化。行政訴訟法的設計趨向于各種不同的行政行為類型。以行政活動過程中某一固定時點的行政行為作為審查行政活動是否合法是當前我國行政訴訟實踐的常態。這種瞬間截取式的觀察方法具有局部化、片段化和靜態化的偏狹，無法關照到現代行政的動態性和程序性。行政行為形式論禁錮了行政法學研究的視角，導致大量行政過程或者未型式化的行為難以進入司法審查的范疇。將審理對象局限于行政行為，難以回應行政活動日趨復雜化的客觀現實。

行政行為作為審理對象的單一模式還可能造成司法實踐中“一行為一訴”立案方式的濫用。“一行為一訴”系指一個訴訟中被審查的行政行為應當是唯一確定的，一次起訴只能針對一個行政機關的一個獨立行政行為。雖然這一原則并不是《行政訴訟法》和司法解釋明確規定的，但是作為行政訴訟立案受理的基本原則，遵循“一行為一訴”主要是考慮到不同行政行為所依據的事實、適用的法律、作出的程序存在差別，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。最高人民法院在“馬生忠案”中指出“若在一個行政案件中同時對多個行政行為進行審理，往往對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正及時審理”。 “一行為一訴”已經在實踐中被機械適用和誤讀，導致很多應當進入行政訴訟流程的案件未進入，歸屬同一爭議的關聯行政行為被人為切割為多個訴，增加當事人訴累，造成程序空轉和司法成本的增加。

以行政行為為中心的行政審判聚焦最終行政行為所產生的法效果，缺乏對行政過程的整體評價，對多主體、多程序、多環節、多階段的行政行為所產生的行政爭議化解能力明顯不足。如果行政審判不能關注行政形態的變化，零敲碎打的制度修改已經無法滿足行政審判的需要，只有改革審理模式，才能解決制度失靈的困境。筆者提出構建以行政行為為核心，以行政爭議為外延的行政審判思路，當事人可以針對同一行政爭議提起訴訟，法院有權對前后關聯的行政行為作出綜合性的合法性審查并作出整體裁判，從而達到實質性化解行政爭議的目的。

二、“行政行為—行政爭議”雙維行政審理對象的構造

從行政過程論的角度來看，除了最終環節的行政決定，行政過程中的各個階段、各種行為以及各種行為中的各個環節都具有法律上的意義。每一種行政活動現象都要有與之相對應的行政訴訟救濟方式，只有關注行政活動的類型和形態的變化并與之因應，才能提升行政訴訟制度的解紛能力。

（一）以行政行為作為審理對象的核心

隨著行政活動的復雜多樣，為達成其任務或目的，行政機關須同時或者先后綜合運用多種行為形式（行政計劃、行政處罰、行政契約等），且需要其他行政機關、行政相對人、利害關系人或者利益團隊配合和協助。關聯行政行為是行政任務日趨綜合性和專業性的必然要求，亦是行政機關組織上加強協調合作在行為法上的反映。傳統的行政法學關注行政過程終端的行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯系。但隨著行政職能分工的日漸細化、行政事務的漸趨復雜，多種行為形式被結合或者連環開展行政活動并不鮮見。行政過程論認為，“除了傳統行政法解釋學所關注的行政行為外，對于行政指導等不具有法律根據而被靈活運用的各種非權力性行政手段，不僅僅應當考察其法律根據、要件、效果等，而且必須考慮這些行政手段通過組合或聯結形成作為整體的過程或者產生新功能等問題”。

對于簡單的行政活動，單一行政行為往往是行政爭議產生的原因，但對于復雜的行政活動，單一行政行為只是行政爭議形成的一個環節。比如，土地征收包括批準行為與實施行為，實施行為包括征地公告、補償登記、補償安置公告、簽訂補償協議以及限期搬遷、責令交出土地、強制搬遷等一系列行為。土地征收盡管由系列行政行為組合而成，但因土地征收所產生的當事人權益損害當然屬于《行政訴訟法》的受案范圍，將關聯行政行為引發的行政爭議一并打包審理順應行政活動發展的基本規律。隨著現代國家職能以及行政的行為形式的多樣化、復雜化，日本法上以行政行為為中心的行政訴訟理論亦有所動搖。20世紀70年代，日本興起的“行政過程論”學說就是對行政行為形式論的反思。傳統的行政行為形式論采取法律—行政行為—強制行為的三階段構造模式，但現階段的行政活動已然超越了這種單純模式，多經由極其復雜多樣的階段而成立，對此必須對現實行政過程進行考察，分析其中的法律現象、各行為的法律構造以及各行為的關聯。只要基于同一行政任務或者行政目的作出的行政行為（行政程序）且手段與目的之間具有關聯性，即可認定為關聯行政行為。法院理應在一個訴訟中妥適處理同一個行政目標支配下不同行政機關作出的、前后關聯的行政行為和程序環節。

我國當前司法實踐中，行政爭議比較集中的案件類型，如招商引資、征收土地、政策性關停企業等行政活動，均由多個前后關聯的行政行為組合而成。由關聯行政行為引發的行政爭議理論界和實務界已有關注，并形成了兩種解決思路：一種解決思路是改造行政行為概念。有學者用“綜合行政行為”的新概念統攝行政機關為達成其任務或目的，同時或者先后結合運用各種行為形式的行政現象，并建構了相關行政復議和行政訴訟制度。另一種解決思路是充分利用訴的合并程序，主張挖掘并盤活現有制度工具，在區分具體情況下運用訴的合并制度解決此問題。上述觀點均是有益探索，具有極強的啟發意義，但是以上觀點仍然是在單一行政行為的基礎上進行的理論迭代，并未超越行政行為作為審理對象的單一模式，無法涵蓋由行政行為衍生的其他爭議，更限制了法院裁判的空間，很多爭議無法得到實質性解決。以行政行為為原點，將司法權的邊界延伸到行政爭議，才能真正實現回應當事人訴訟請求，實質性解決行政爭議。

（二）以行政爭議作為審理對象的外延

我國《行政訴訟法》第1條規定，“解決行政爭議”是行政訴訟的首要立法目的，雖然法律提供了以行政爭議為審查對象的直接依據，但在司法實踐中，法院基于各種原因，主動或者被動限縮司法權，審理對象被窄化為行政行為，對當事人的訴訟請求回應度不足。隨著無漏洞權利保護原則的確立，行政行為概念在行政訴訟法上的功能逐漸式微。以德國為例，德國《基本法》第19條第4款規定：“任何人的權利受到公權力的侵害，有權通過法律途徑獲得救濟。”相比于《魏瑪帝國憲法》，《基本法》已經放棄了對行為類型的限定，而是以公民的權利受到公權力的侵害作為開啟行政訴訟的唯一條件。《德國行政法院法》以《基本法》為依據，通過概括規定＋訴訟類型的立法方式對行政訴訟的受案范圍進行概括性的框定，不再以行政行為作為確定受案范圍的標準。公民、法人或者其他組織依法提起行政訴訟，并非因為不服行政機關及其工作人員的行政行為，而是因為與行政機關產生了行政爭議。《德國行政法院法》第40條第1句規定：“一切非憲法性的公法爭議，如果沒有法律規定由其他法院受理，則由行政法院受理。”由此確定行政訴訟受案范圍關鍵既不在于“具體行政行為”，也不在于“行政行為”，而在于“非憲法性的公法爭議”。原則上只要是損害個人權利的行政機關的活動，都是司法審查的范圍，并不以行政活動的不同類型作為區分標準，行政活動的類型僅對相對人在提起訴訟時所選擇的訴訟類型有一定影響。比如，德國法上雖然對行政計劃的法律性質爭論不休，但只要行政計劃影響到公民的權利，公民就能夠通過法院獲得權利救濟。總而言之，德國法上的行政訴訟受案范圍不以法律形式作為是否可以獲得權利救濟的區分標準，而以權利保護需求為主要參考因素。

需要注意的是，以行政爭議為審查對象區別于以行政法律關系為審查對象。隨著行政行為概念功能的退化，以行政法律關系論替代行政行為形式論的觀點一度占據上風。行政法律關系論關注國家與公民之間權利義務關系的形成與變動，可以彌補行政行為形式論的諸多不足。有實務工作者提出以爭議法律關系作為行政訴訟的審查對象，不僅審查行政行為與法律的關系，還審查行政機關與行政相對人之間的關系，并借助法律關系的分析，確定當事人的訴訟地位、訴訟利益、訴訟標的和救濟手段。以行政法律關系作為審查對象僅是以行政行為作為審查對象的延伸，因為行政行為是形成具體行政法律關系的主要法律形式。在復雜的行政活動中選擇型式化的行政行為并確定其有關的行政法律關系，無法掌握行政活動的全貌。以行政爭議作為行政訴訟的審查對象不拘泥于單個行政行為或者單一的行政法律關系，只要引發爭議的數個行政行為（行政程序）之間具有關聯性即可打包審理，既能從根本上解決行政爭議，也符合訴訟經濟原則。

三、構建雙維審理架構的制度回應

以行政行為作為原點，以行政爭議作為邊界，構建“行政行為——行政爭議”雙維審查對象的架構，對于傳統的行政審理思路和行政審判規則產生較大沖擊，應當根據行政活動的真實特征和人民群眾對爭議化解的需求修改行政訴訟法。

（一）行政訴訟的受案范圍要與行政行為脫鉤

我國《行政訴訟法》修正時雖然在第1條增加了“解決行政爭議”的立法目的，在裁判方式上有條件放開了調解，增設民事、行政一并審理，行政復議共同被告等制度，但是行政訴訟法最根本的以行政行為合法性審查為核心的價值導向并沒有改變，尤其在受案范圍上仍然局限于行政行為。《行政訴訟法》對受案范圍采用了“肯定式概括＋否定式列舉＋肯定式列舉”的立法模式，即第2條第1款概括規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第12條通過列舉行政行為類型的方式明確了行政訴訟的受案范圍。同時，它又與最高人民法院頒布的行政訴訟的案由相對應。在司法實踐中，行政訴訟的受案范圍與行政行為緊密掛鉤，是行政行為就必須受理，不是行政行為就不受理的觀念過于狹隘。要從行政行為擴展到行政爭議，以行政爭議為受理的依據，對其進行拆解，將其中的行政行為逐一析出，并分析其與當事人訴求的對應關系，剖析行政行為之間的邏輯關系和形成鏈條。在行政訴訟起訴條件的理解上，應當將行政過程中的各種活動全盤納入視野，并引入時間要素，在行政活動的時間序列中連續地考察其行為形式，全面、動態地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關系， 破除“一行為一訴”的慣例，回到行政爭議本身，回應當事人真實訴求，分類施策。

建立行政行為和行政爭議雙維訴訟架構，有助于破解實踐中法院回避行政行為和民事爭議一并審理的問題。我國《行政訴訟法》第61條第1款規定了在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。雖然法律已經明確規定了一并審理，但是有的法官出于各種因素并不愿意一并審理，而是采取“觀望”態度。對于民行爭議交織的案件，應樹立“一并審理民行爭議是原則，不予一并審理是例外”的基本原則。通過強化以爭議為審理邊界，要求法官必須回應當事人的訴求，強化法官將審理的視野擴展到爭議的意識，從而激活一并審理的制度，促進爭議的一攬子解決。

（二）擴大行政訴訟的共同被告或者第三人的范圍

《行政訴訟法》第26條第1款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”鑒于行政管理職權配置的復雜性、行政行為表現形式的多樣性以及名義主體和實施主體的可分離性，行政訴訟法與司法解釋對行政訴訟被告確定問題作了具體明確的規定。現行《行政訴訟法》規定除共同被告外，原則上一次起訴僅能以一個行政機關為被告。《行政訴訟法》第49條第2項將“有明確的被告”作為行政訴訟的起訴條件之一。司法實踐中，對明顯存在提高級別管轄、錯列、多列被告的起訴，一般通過釋明引導，告知針對適格被告分別起訴，或者修改起訴狀到有管轄權的基層人民法院起訴。被告資格的嚴格限制極易導致具體爭議解決中行政機關相互推諉，加重行政審判中互為因果的循環訴訟。

以行政爭議作為審查對象，雖然解決了行政機關確定難以及行政機關相互推諉的問題，但可能出現被告數量過多的現象。要堅持權責法定的組織原則，厘清縣級以上人民政府及其職能部門之間的法律關系。從行政組織法的原理來看，縣級以上各級人民政府對其職能部門享有領導權和監督權。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73條第2項、第3項規定：縣級以上各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。因此，雖然各級政府及其職能部門都被作為行政主體看待，但是二者的法律地位和權責并不相同。地方政府是一般性行政機關，其管理地方的全部行政事務，職能部門是專業性機構，在特定范圍內履行管理權。可以根據行政機關的隸屬關系、監督關系等建立被告資格確定的相關規則。對被告資格的確定可以從“一次起訴僅能以一個行政機關為被告”進步到“一次起訴可以以相關行政機關為共同被告或者第三人”，并在判決中對于相關聯行政行為及其責任主體作出明晰的認定。

（三）連續性或者關聯性行政行為起訴期限的認定

對于一個或多個行政機關圍繞一個行政目的而先后作出的多個行政行為，應當如何判斷起訴期限存在疑問。按照傳統行政起訴期間理論，起訴先行政行為可能導致先行政行為無法覆蓋后行政行為，起訴后行政行為可能導致先行政行為超過起訴期限，可研究此類爭議起訴源頭性行為的可行性，最大限度地保護行政相對人的合法權益。對于行政機關后續作出的行政行為，行政相對人只需要將其以證據材料的方式遞交法院即可，無須單獨起訴。如果行政相對人針對其中的某一環節或者最終行政行為提起訴訟，法院應當一并連帶審查以前的行為。在具體案件中，需要根據關聯行政行為之間的作用和組合樣態將行政爭議類型化。比如，交通管制作為一種行政活動，包含行政處罰、行政強制等多個行政行為，既有針對物的管制又有針對人的管制。而行政審批“一個窗口”受理則是一種串聯式行政許可審批，審批環節須按照先后順序進行。兩者雖都是關聯行政行為（程序）組合的行政活動，但結構特征具有明顯差異，在進行司法審查時側重點也有所不同。根據前后行政行為是否有繼承關系可以分為兩種情況：一是多個行政行為前后有繼承關系，前行政行為是后行政行為作出的依據或先決條件；二是多個行政行為之間無繼承關系，不存在事實上的先后順序，可以同時進行。通過法律解釋，可以進一步明確不同情形下起訴期限的確定，保障當事人訴權的實現。

（四）構建更加靈活多樣的行政爭議審理規則

以“行政行為—行政爭議”代替“行政行為”作為審查對象，行政審判的任務將從審查行政行為的合法性的單一角度發展為審查行政行為的合法性和審查行政爭議的雙重角度。這種發展必然需要進一步優化行政訴訟的審理方式和裁判規則。第一，強化全面審查原則。在審查行政案件中對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的約束，從紛繁復雜的法律事實中把握實質法律關系。全面審理原則也意味著法院不能將審查的邊界限于行政行為，而應擴展到行政爭議，這就意味著行政訴訟在堅持行政行為合法性審查的基礎上，要適當“民訴化”。但是這種發展不是完全“民訴化”，因為無論如何發展，行政訴訟都不可能脫離行政行為審查這個核心。第二，行政訴訟應樹立審判中心主義，加強法院主動調取證據以及要求雙方提供證據的審判職權的適用條件。以審判為中心，主要是通過建立嚴密系統的證據規則來實現，證據規則是其核心制度保障。由于行政權與司法權的不平衡性，行政訴訟制度從建立之初就一直受行政權力陰影的牽制，呈現出行政機關敗訴率較低，行政相對人申訴率較高以及“立案難、審理難、執行難”的非理性狀況。另外，受傳統法律文化觀念的影響，對于國家機關形成或提供的證據更易于認可其證明力，審查標準也相對寬松。實踐表明，損益性行政行為直接處分行政相對人的人身或者財產權益，與群眾切身利益密切相關，在事實認定方面爭議最大。上訴、申訴案件的數量最高。由于行政訴訟中以行政行為為審理對象，而行政機關提供的證據往往體現為書面證據，很容易造成法官先入為主，落入案卷中心主義的窠臼，導致未審先判的現象。我國法院的職權探知主要依據是《行政訴訟法》第39條和第40條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第37條。法院調取證據不能簡單化，而應根據不同案件類型和客觀情況決定，行政過程中的很多證據形成于行政程序中，相對比較規范，而原告在舉證能力上處于弱勢地位。在很多案件中，要想真正查明真相，就需要法院主動調取證據，進而彌補舉證責任的不對等和不平衡。第三，行政審判要回應當事人的訴訟請求。回應當事人的訴訟請求與行政行為的合法性審查并不矛盾，我國行政訴訟的目的之一是監督行政，因此行政訴訟本身還有維護法秩序穩定的使命，審查行政行為的合法性不可避免，但是行政訴訟不能只審查行政行為的合法性，忽視或者回避當事人的實質訴求。撤銷訴訟是針對干預行政設計的訴訟類型，無法回應服務行政、風險行政下的當事人訴求。由關聯行政行為引發的行政爭議雖表現形式多樣，但本質訴求往往是給付性或者形成性的，關注的重點并非只是行政行為是否合法，而是賠償、補償等金額是否到位。堅持中國的行政訴訟制度的監督和特色，重要的是堅持和發展合法性審查的原則。合法性審查原則包括了部分合理性審查的原則；包括了部分適當性審查的內容；包括了部分合約性審查；也包括了部分裁量性審查。法院在案件審理中，不應局限于傳統的形式合法性審查，應充分發揮司法功能，適度擴大合法性和合理性的內涵，從而提高對當事人訴求的回應度。法院應充分釋放《行政訴訟法》所賦予的裁判權，堅持“判到位”，對于關聯性訴訟請求，力爭一并解決，不宜要求當事人另行起訴。例如，當事人請求撤銷被訴行政行為，人民法院確認被訴行政行為違法或者無效的，應當一并解決可能存在的行政賠償爭議。在行政賠償案件中一并解決補償問題。

結語

以行政行為作為行政訴訟的審查對象在確立之初，對矯正我國行政執法中長期存在的畸輕畸重、濫用職權等現實問題發揮了積極作用，以行政訴訟倒逼行政法治建設也頗有成效。但在行政活動日益復雜多樣，行政機關分工日益專業化、精細化的當下，這種訴訟構造已經出現“功能赤字”。以“行政行為—行政爭議”構建雙維審查對象，可以全面、動態地分析整個行政過程中各種行為及其相互之間的關聯關系，在堅持傳統行政訴訟監督功能的基礎上，擴展至行政爭議的維度，以此形成的行政訴訟架構具有更高的包容性，有助于更有效回應當事人的訴訟請求，推動行政法學研究范式的轉變。