金國坤：組織法視角下行政執法監督體制機制改革

作者簡介：金國坤，中共北京市委黨校教授 。文章來源：《荊楚法學》2025年第4期，轉自湖北省法學會 荊楚法學公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政執法監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，是法治監督體系建設的重點。層級監督的特性決定了其具有專業性、常態化和權威性的優勢，也容易出現監督主體虛置、部門監督與政府監督同質、啟動機制缺失等問題。明確行政執法監督的憲法法律根據，健全行政執法監督機構體系，授予行政執法監督機構相應的職責權限，構建運行順暢的行政執法監督機制，是行政執法監督工作有效開展的基礎和組織保障。

引言

為深入推進依法行政，黨的二十屆三中全會決定提出了健全行政執法監督體制機制的改革任務。修訂后的《國務院組織法》明確了國務院要健全行政監督制度，加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作，強化對行政權力運行的制約和監督。行政執法監督作為行政監督的一種方式，如何定位其功能，與其他內外部監督如何銜接，行政執法監督的憲法和法律基礎是什么，監督主體的類型及權力配置如何合理設定，需要從行政組織法的角度加以重新審視，為行政執法監督機制的高效運行提供法治保障。

一、行政執法監督的憲法法律基礎和功能定位

行政執法監督作為一種組織法律制度，其制度設計需要憲法基礎和法律依據。正如行政訴訟制度的設計基于憲法第41條關于公民權利的規定，而行政復議制度的設計還包括上級行政機關對下級行政機關及其工作部門層級監督的職權規定，行政執法監督的憲法基礎和法律依據決定了這種監督的功能定位，據此展開行政執法監督制度設計和運行機制的安排。

（一）行政執法監督的憲法法律基礎

行政執法監督通常被認為是一種層級監督，其依據是憲法和組織法關于國務院和地方各級人民政府職權的規定。各地制定的行政執法監督條例第1條都明確地方組織法是立法依據。憲法第89條關于國務院的職權第13項和第108條以及地方組織法第73條關于縣級以上的地方各級人民政府行使的職權第3項等都規定了行政機關內部層級監督的內容。領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷其不適當的決定、命令，理論上足以證明層級監督權的存在，在邏輯上也存在著必然的因果關系。在這種行政隸屬關系中，上級行政機關的領導權就包含著對下級行政機關所作出的決定的監督權。只有事前存在著監督，才能發現決定和命令是否適當，并據此作出是否撤銷或改變的決定。行政執法監督作為行政監督的其中一種形式，自然而然地被認為來源于憲法和組織法關于層級監督的規定。

但行政執法監督的特殊性決定了以憲法和組織法的有關規定作為依據是不充分的。憲法和組織法關于撤銷或改變的規定主要針對的是決定、命令等抽象行政行為，如行政規范性文件，而行政執法監督針對的是具體的行政執法行為，糾正的是一個個具體的行政執法決定，如行政處罰決定。層級監督主要通過備案審查等事先監督實現，或通過事后行政復議一并審查實現。《行政復議法》關于行政復議機關在對被申請人作出的行政行為進行審查時，認為其依據不合法可以依法處理就是這種層級監督權的體現，其依據則是地方組織法關于地方人民政府職權的規定。更主要的是，行政執法監督的重點主要不在于具體行政行為是否合法適當，更多的是有沒有不履行法定職責、不作為亂作為等情況，主要的監督措施是責令其履行義務或責令其改正，而憲法和組織法規定的撤銷或改變的措施難以發揮其作用。

從行政執法監督體制看，行使行政執法監督權的不僅有上級人民政府，也包括上級人民政府職能部門對下級人民政府相應工作部門執法的監督，如《海關法》第七章“執法監督”規定了上級海關對下級海關的執法活動依法進行監督。上級海關認為下級海關作出的行政執法決定違法或者不當的，可以依法予以變更或者撤銷。上下級職能部門之間盡管也是領導或業務指導關系，但不是組織法上所說的上級人民政府的層級監督。根據地方組織法的規定，地方各級人民政府工作部門受本級人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門或上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。是否受業務指導或者領導，還需要由其他法律或行政法規規定。這些法律行政法規是部門監督權的來源和依據。

行政執法監督的法律基礎不是憲法和組織法的規定所能概括的，憲法和組織法只能作為上下級監督權存在合法性的根據。作為行政監督的一種形式，行政執法監督體系的形成主要根據的是單行法律法規的規定。《行政處罰法》第75條專門規定了行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。這種監督制度就是行政執法監督。立法還具體規定了縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核，加強對行政處罰的監督檢查，規范和保障行政處罰的實施，明確了行政執法監督的主體、方式和目的。《行政許可法》第60條規定，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。《統計法》第35條規定，縣級以上人民政府對下級人民政府、本級人民政府統計機構和有關部門執行本法的情況，實施監督。《礦產資源法》第56條規定，上級人民政府自然資源主管部門和其他有關部門應當加強對下級人民政府自然資源主管部門和其他有關部門執法活動的監督。《北京市街道辦事處條例》第46條規定了區人民政府應當對街道辦事處依法履行職責情況進行監督檢查，并將檢查結果納入法治政府建設考評指標體系和年度績效考評體系。

如果根據憲法和組織法關于層級監督的規定就當然地可以行使行政執法監督職權的話，那么這些單行法關于執法監督的規定就成了一種重復或重申，或者只是一種重視和態度，沒有規定這種監督也是存在的。其實不然，由單行法律規定的一般都是涉及到行政執法領域的法律，法律規定進一步明確了上級人民政府的監督職責和方式，為上級人民政府及其主管部門行使執法監督權提供了具體的法律依據。如《環境保護法》第67條規定了上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。這里的監督，包括采取撤銷或改變的監督措施，不再是一種職權，更是一種責任。

作為行政執法監督立法的基礎，在憲法組織法原則規定前提下，首先是要將有關法律法規關于層級監督的條款具體化為可操作的制度規范，將法律法規的規定落實到位。有的法律規定了應當依法給予行政處罰的，而有關執法部門執法不作為，沒有予以行政處罰，作為行政執法監督的上級主管部門有權直接作出行政處罰的決定。這種層級監督也可能因為行政復議而啟動，但行政復議法并沒有規定可以直接作出予以處罰的復議決定方式，而是作為不履行法定職責而責令履行，出現法律上的不銜接。作為一種法定的監督方式，行政執法監督在監督決定的種類上應當將現行法律已經規定的方式囊括其中。

（二）行政執法監督的功能與作用

層級監督是一種全方位的監督,也可以說主要是工作監督,上級人民政府重點關注的是下級人民政府及其工作部門有沒有執行上級國家行政機關的決定和命令,完成上級人民政府布置的任務。行政執法監督從監督內容上說,與審計監督、統計監督等一樣,也是一種專門監督,以前行政監察被認為是專門監督的一種。但法治政府建設的要求決定了行政執法監督從性質上說是一種一般監督,是對所有行政機關依法行政的普遍性要求。行政機關必須在法定職權范圍內依法定程序行使權力,承擔責任,監督對象的普遍性和監督內容的重要性決定了行政執法監督是層級監督的主要方式。

行政復議也是層級監督的方式,行政執法監督作為一種層級監督,主要功能是通過主動監督,檢查法律實施機關有沒有全面正確及時地貫徹法律法規,積極履行法定義務,切實保護公民權利,保證法律法規的規定能夠得到有效的實施。這種監督相對于其他形式的監督具有主動性、全面性和常態化的特點。行政復議作為一種層級監督是被動監督,以申請人的申請為前提；政府督察帶有選擇性,根據確定的督查事項對某些方面進行監督檢查；備案審查僅僅針對抽象行政行為,不涉及具體執法行為。行政執法監督是經常性的監督,不以事先安排、投訴申請為必要條件,寓監督與日常領導指導過程中,監督方式和監督途徑多樣,監督結果不以糾錯為唯一形式,其根本目的是為了保證法律法規的有效實施,是社會主義法治監督體系的重要組成部分,是建設法治政府的重要保障。

首先,行政執法監督從直接的法律意義而言,是為了執行單行法律法規關于行政機關法律責任的規定,使法律法規落實到位。

行政管理單行法都規定有法律責任一章,包括相對人的法律責任和行政主體的法律責任。對于行政主體,法律只規定了追究什么樣的法律責任和追究責任的主體,有些單行法律連追究責任的主體都沒有規定。如《行政強制法》第六章“法律責任”中,第61至64條規定了行政機關的法律責任,規定由上級行政機關或者有關部門責令改正,也詳細規定了違法實施強制的情形,如違反法定程序實施行政強制的。但立法只規定了追究法律責任的主體、對象、情形、方式等,恰恰缺少了關鍵的如何追究,通過什么途徑啟動和處理。當然,行政復議可以成為一種責任追究途徑,監察機關通過監察可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以處分。但行政復議是事后被動的監督,采取不告不理,對行政執法的監督是有限的。有些對違法當事人帶來“利益”的違法行政行為,當事人沒有申請復議的動機。相關法律如《土地管理法》第73條規定的行政執法監督機關責令作出行政處罰或直接給予行政處罰的條款如何啟動,需要建立起一套主動的、經常性的執法監督制度,以確保法律法規能夠得到全面及時正確的貫徹執行,將相關法律規定的法律責任落實到位,體現法律的權威。單行行政管理法律法規關于對行業主管機關法律責任追究的主體規定的主要是本級人民政府或上級主管機關,責任追究的措施是責令改正,屬于層級監督的范疇,這是其他監督形式所沒法代替的,行政執法監督的主動性、經常性、全面性、層級性、內部性等特征決定了通過行政執法監督,發現違法行政行為,啟動責任追究的程序,是保障法律責任制度得以全面落實的有效途徑。

其次,行政執法監督彌補了黨和國家監督體系內部監督中的空缺,對完善相互配合協調的黨和國家監督體系具有重要作用。

形成嚴密的法治監督體系,是黨的十八屆四中全會決定提出的全面推進依法治國總目標所確定的五大法治體系之一。實現對行政權力全方位的制約和監督,是監督體系建設的重要方面。對行政權力的監督,既有人大、監察、檢察等外部監督,又有復議、審計、行政執法監督等內部監督。行政執法監督作為行政內部的一種層級監督,相較于其他監督類別,這種內部層級監督不僅更為系統、常態和專業,而且具有主動糾錯、事前預防、規范指導等多重功能,具有能動監督與穿透式監督的特有優勢,法治政府建設要求完善政府內部層級監督和專門監督,改進上級機關對下級機關的監督,建立常態化監督制度。這個常態化監督制度,主要就是行政執法監督機制。黨的二十大報告提出了強化行政執法監督機制和能力建設,嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度。

相對于外部監督,內部監督更具深入全面和及時。根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》相關規定,國家權力機關對法律法規實施情況進行檢查,各級人民代表大會常務委員會組織執法檢查組每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地對有關法律、法規或者相關法律制度實施情況組織執法檢查。經過檢查,提出實施情況報告,交有關行政機關落實。但這種檢查屬于選擇性檢查,不是對所有法律法規的全面檢查,遠遠達不到全面監督行政機關依法行政的要求。檢察機關作為法律監督機關,對行政機關行政執法的法律監督,更多的是基于行政公益訴訟。有學者提出了行政執法檢察監督體制機制值得反思。檢察機關并非全面的監督,無法實現對行政執法的全覆蓋；而且欠缺相關專業知識的外部監督機關也難以開展深入的監督工作。對那些復雜的專業性強的領域的監督很大程度上也只能靠行政機關內部監督來實現。內部監督的優勢就在于監督主體與監督對象在決策權、執行權、管理權等方面有統一性,工作職能性質相近,技術手段熟悉,監督內容廣泛,監督主體有機會和條件更多地了解監督對象的活動,特別是上級行政機關對下級行政機關的監督,則是監督與領導合二為一,使監督更具有權威性。

在監察體制改革以前,行政執法監督的職責是由行政監察承擔的。行政監察機關作為行政內部監督機關,不僅對國家行政機關工作人員進行監督,而且也對國家行政機關本身有監督權。根據原《行政監察法》關于監察機關職責的規定,第一項是檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。這一規定體現了行政監察層級監督的特點,與審計等一樣,是一種專門監督。紀檢監察體制改革后,監察機關不再是行政系統內部機關,監察對象是公職人員,是反腐敗工作機構。對于行政機關,只是對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議,不再對行政機關遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題主動進行監督。對行政執法的主動監督則留下了空缺,需要及時填補,重構完備的行政執法監督體制機制。行政執法監督的功能定位正好對接了行政監察機關執法監督的工作,在黨和國家監督體系的鏈條上彌合了缺口。

最后,行政執法監督是確保嚴格規范公正文明執法,推進法治政府建設的保障。

加強行政執法監督機制和能力建設,是《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》要求貫徹落實的三十五項重要工作內容之一。加強行政執法監督,監督機關通過案卷評查等方式,對行政執法依據、程序、決定、文書等具體過程實施監督,確保行政執法嚴格規范公正文明,讓執法突出問題得到有效整治,執法工作體制機制進一步完善,執法隊伍能力素質明顯提高,執法信息化、數字化水平進一步提升。行政執法監督,作為政府內部自我主動監督機制,為提高行政執法質量,加快建設法治政府提供了重要保障。

對于政府推進型的法治政府建設而言,行政執法監督的主動性、經常性決定了其在推動政府法治建設中具有基礎地位,從行政訴訟敗訴、行政復議的糾錯案件中吸取教訓,監察機關和檢察機關的建議,對促進法治政府建設起到了外力推動的作用,但那是被動性的。行政執法監督的主要著力點在于推動解決行政執法的痛點堵點難點問題,實現法治政府建設的自我革命,通過主動發現,自查自糾,對于及時發現糾正違法行政行為,解決行政執法中存著的普遍性的、傾向性的、苗頭性的問題,推動落實黨中央、國務院關于法治政府建設的決策部署。

二、行政執法監督體制

實施行政執法監督的機關,各地行政執法監督立法通稱是上級人民政府對下級人民政府、縣級以上地方人民政府對所屬工作部門、上級工作部門對下級工作部門行政執法活動的監督。這樣的行政執法監督體制,在加強監督力量和實現監督全方位、無死角的同時,也分散了監督的力量,容易導致同質監督和重復監督。回歸層級監督本意,應當相對集中行政執法監督權,明確行政執法監督的主體是上級人民政府,避免行政復議制度起初制度設計時的缺陷。浙江省行政執法監督立法名稱上就稱《浙江省縣級以上人民政府行政執法監督條例》,該條例所稱行政執法監督,是指“本省行政區域內縣級以上人民政府對所屬工作部門和下級人民政府行政執法情況實施的監督活動”。在各地行政執法監督立法和實踐基礎上構建的行政執法監督體系應當是以上級人民政府執法監督為主的,部門職能監督為補充的行政執法監督體系。

(一)縣級以上各級人民政府的行政執法監督權

上級人民政府對下級人民政府及其工作部門的行政執法監督權,基于上級對下級的領導權產生,沒有異議。由縣級以上各級人民政府統一行使對下級行政機關及其工作部門的執法監督權,除了層級監督的性質以外,主要基于兩方面的必要性和可行性的考慮,一是行政執法監督作為一種主動監督,是在主動步驟下開展的,進行行政規范性文件備案審查、組織開展專項行政執法檢查、查處行政執法投訴案件,都是在各級人民政府統一組織下進行的,不是單個行政執法系統所能完成的。只有縣級以上各級人民政府才能站在一定的高度,從建設法治政府的要求出發,通過行政執法監督,及時發現和糾正違法不當行為,確保各部門嚴格依法行政。二是在數字政府建設的基礎上,行政執法信息平臺已經建立起來,一體化綜合執法監管從技術上已經能夠實現,而且行政執法大平臺的運行也要求相對集中行政執法監督。從司法部發布的行政執法監督典型案例也可以看出,各地通過信息化平臺可以對行政檢查開展全流程監督。如某案例介紹江蘇某市自主探索、開發上線運行行政執法監督信息化平臺,當多個行政執法部門在鄰近時間段內到同一家企業進行檢查的,平臺會自動提醒開展聯合檢查。這是單行行政執法系統所無法做到的,只有在政府層面才能完成。

從司法部發布的行政執法監督典型案例也可以看到,各級人民政府行政執法監督的具體工作都是由司法行政部門承擔的。至于由司法行政部門承擔同級人民政府行政執法監督的具體工作,盡管有觀點認為,司法行政部門也是本級人民政府所屬工作部門,由其監督其他部門沒有以前政府法制辦作為辦事機構有力,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》已經明確了司法行政部門作為政府行政執法監督機構,代表本級政府承擔行政執法監督具體事務,這實際上是一種授權。在行政執法監督中,司法行政部門不是以職能部門的身份,而是以本級人民政府的身份實施行政執法監督工作。正如行政復議,縣級以上各級人民政府以及其他依法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關,而司法行政部門是行政復議機關辦理行政復議事項的行政復議機構。根據國務院辦公廳《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》要求,司法部作為國務院行政執法監督機構,應當就重大事項及時向上級請示并報告。各級行政執法監督機關要加大對亂檢查的查處力度,嚴肅責任追究。這里區分了行政執法監督機關與監督機構,與行政復議機關與復議機構表述一致。但行政執法監督機構代表行政執法監督機關,并不等于行政執法監督機構沒有自己獨立的職責權限。行政執法監督機構不是行政執法監督機關的內設機構,而是有法定職權的部門。“三定”規定是機構編制法定化的重要形式,根據職權法定原則,司法部的職能、主要職責除了列舉的以外,也包括完成黨中央、國務院交辦的其他任務,承擔行政執法監督是授權其行使的職能。層級監督作為一種憲法性權力,需要相對獨立權威的組織保障。正如行政復議有行政復議機構,行政執法監督也應當有專門的行政執法監督機構。現在行政執法監督在大多數行政機關內部都屬于輔助性機構,缺乏獨立性地位,存在形式大于實質的情況。各地普遍存在行政執法監督部門設置不合理、名稱不統一、體制不順暢的問題。在監督機構設置上應當組建相對獨立的、具有較高法律地位和擁有較大權力的行政層級監督實施主體,以保證監督主體層級監督的權威性,從而提高監督效能。

因此,盡管是司法行政機關承擔行政執法監督的具體工作,但司法行政機關本身是一個職能部門也是不爭的事實,應當在省、市、縣三級分別設立行政執法協調監督局,與司法廳(局)合署辦公,賦予其相應的職責,實行實體化運行,并依法配備、充實、調劑專職行政執法監督人員,保證行政執法監督機構的監督能力與工作任務相適應,這樣才能確保行政執法監督機構實行常態化日常執法監督。

行政執法監督機構與司法行政部門合而為一,但不等于司法行政部門就是行政執法監督機構,更不是司法行政部門的一個內部機構,而是行政執法監督機構的職責由司法行政部門行使。現行各地行政執法監督條例規定的都是以司法行政機關或者行政執法機構的名義開展行政執法工作,作出行政執法監督決定,如對不履行或者不正確履行法定職責的,由司法行政部門通知其限期履行,或規定由行政執法監督機構責令其糾正。這與相關專業管理法規定的法律責任不甚一致,責令改正是本級人民政府的職權。行政執法監督機關經過執法監督,認為存在違法行政行為或者執法不作為的,可以向監督對象提出執法監督意見書。監督對象逾期未改正行政執法問題、不執行行政執法監督意見書或者行政執法工作存在重大問題的,報請本級人民政府制發行政執法監督決定書,由本級人民政府責令限期履行，或責令補正或者改正,體現行政執法監督層級監督的權威性。

(二)關于上級工作部門對下級工作部門行政執法活動的監督問題

下級工作部門既要受上級工作部門的監督,又要受本級人民政府的監督,存在著雙重監督的問題。這一方面對于強化監督具有重要作用,但另一方面也存在著多頭重復監督,甚至監督不一致的問題。這兩者的監督在監督內容、重點和方式上需要有一個區分,相互配合補充和協調,避免出現監督同質化。有調研發現,政府監督和部門監督的協同性有待提升。應當加強行政執法監督工作內部統籌,建立健全政府監督與部門行政執法監督機構之間的協調聯動機制,進一步明確條塊監督職責和重點。本級人民政府的監督主要是對行政執法普遍性的問題進行監督,上級工作部門的監督主要是對執行本系統法律法規中存在的問題進行檢查監督,如《市場監督管理執法監督規定》規定監督的內容包括依法履行市場監督管理執法職責情況、公平競爭審查情況等。部門執法監督由于其專業性,監督范圍和內容更集中明確,監督效果更直接,但也存在著行業間的不同標準和與本級人民政府層級監督重復的問題。在行政復議相對集中的大背景下,同樣作為層級監督方式的行政執法監督是否也需要相對集中,是完善行政執法監督體制中需要研究的一個問題。

在對行政執法主體的設定上,特別是對上級行政主管部門的監督權,各地現行地方性立法規定也不一致。有的地方規定,垂直管理的行政機關應當接受本系統上級主管機關和所在地同級人民政府的行政執法監督。但法律法規另有規定的,從其規定。有的地方規定,縣級以上人民政府對海關、金融、外匯管理、國家安全等實行垂直領導的以及稅務等實行中央和地方雙重管理的行政執法機關實施行政執法監督,依照法律、法規和有關規定執行。有的地方規定,縣級以上人民政府對本行政區域內實行省級以下垂直管理的行政機關和組織的行政執法實施監督。也有地方明確,所稱行政執法監督,是指縣級以上人民政府對所屬工作部門和下級人民政府行政執法情況實施的監督活動。這里就沒有包括部門監督。

行政主管部門作為本級人民政府的工作部門,從層級監督角度說,必然受本級人民政府的行政執法監督。上級部門對下級部門的關系各不相同,有垂直管理的,有雙重領導的,也有業務指導的,不能一概而論,從政府法治建設的統一性和避免不必要的重復監督考慮,沒有必要賦予所有的上級主管部門對下級部門行政執法監督職責。有些法律、法規規定了上級主管部門的監督職責,則按照職權法定原則,依法履行監督職責。如《稅收征收管理法》第10條規定了各級稅務機關應當建立、健全內部制約和監督管理制度。上級稅務機關應當對下級稅務機關的執法活動依法進行監督。

行政主管部門的監督有時不限于監督下級職能部門,同時還監督其他部門,這些部門也可以稱之為專業監督機關,如統計、海關、環保、土地等機關,統計監督的對象包括地方各級人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關部門。這些主管部門行使執法監督檢查職責主要通過日常執法工作實施對其他執法機關的監督檢查,其他執法機關與管理相對人一樣,都是執法監督檢查的對象,其任務是督促監督對象完整有效地執行本部門法律法規。而這些主管部門的執法監督權,主要不是基于層級監督,而是基于專業管理機關的性質由法律授權所決定的。

綜上所述,上級主管部門的行政執法監督主體資格,根據職權法定原則,由法律、法規規定,作為行政執法監督的一般立法,不宜籠統地規定上級主管部門對下級人民政府相應主管部門的執法監督權,正在起草的“國務院行政執法監督條例”規定實行垂直管理的部門或者實行雙重領導并且以上級部門領導為主的部門按照現行統一領導和管理要求,依法對本部門所屬機構以及下級部門的行政執法工作進行監督,較為妥當。當然,這種自上而下的監督權本身是存在的,作為立法技術,主要為了避免重復監督,上級對下級部門的監督不強求采取行政執法監督所規定的監督方式、監督措施,而是寓監督于日常的業務指導中。即使對某一個領域或行業中存在的問題進行重點檢查,也以本級人民政府的名義組織專項監督或重點監督為宜。

(三)關于綜合執法機關監督主體問題

修改后的《行政處罰法》第18條規定了國家推行建立綜合行政執法制度,相對集中行政處罰權。在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域實行綜合執法,原管理機關將其中的執法權讓渡給綜合執法機關,但管理職責還是由原機關行使。綜合執法改革后,原機關對綜合執法機關的執法行為有無監督權,如何行使,則是一個新的課題。原機關的監督不同于本級人民政府及上級主管部門的監督,不屬于層級監督的范疇,而是基于法律的授權。根據《文化市場綜合行政執法管理辦法》第34條第2款,綜合執法機構接受同級人民政府及有關行政部門的執法監督。《江蘇省文化市場綜合行政執法管理辦法》第5條除規定省文化和旅游行政部門負責指導、監督全省文化市場綜合行政執法和改革工作外,規定了文物、出版(版權)、廣播電視、電影等相關行業管理部門根據各自職責,指導和監督文化市場綜合行政執法相關工作。但作為部門或地方政府規章,能否對行政機關的職責權限等組織法行為進行規范,需要行政主體理論的支撐。如果基于委托關系,如根據《浙江省文化市場綜合行政執法管理辦法》的規定,是其他部門委托給文化市場綜合行政執法機構實施的行政執法活動。根據委托原理,根據《行政處罰法》對委托執法的規定,委托行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監督,并對該行為的后果承擔法律責任。基于此,其他委托的部門對文化市場綜合行政執法工作有指導、協調和監督的權力。

基于授予一個行政機關行使有關行政機關行政處罰權,原行使行政處罰權的行政機關對于綜合行政機關的行政執法監督權來自作為“三定”規定賦予的職權。如在文化市場綜合執法領域,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》,授予有關行政部門在各自職責范圍內指導、監督綜合執法機構開展執法工作,而有關部門的職責權限中本身有完成黨中央、國務院或上級黨委、政府交辦的其他事項。作為綜合執法機構,意見要求認真落實各有關行政部門的工作部署和任務,及時反饋執法工作有關情況,形成分工負責、相互支持、密切配合的工作格局。監督管理和執法是密不可分的一根鏈條,前端監督管理工作與執法工作互為因果,監督管理以對違法行為的處罰為后盾；而監督管理到位,發生違法行為的概率相對就小了。規劃、建設、管理和執法在城市管理領域是一個鏈條管理與執法相分離,前端與后端可能脫節,管理與執法就會陷入困境。在管理與執法相分離的情況下,職能劃出部門對監督管理中發現的違法行為需要及時通報綜合行政執法部門,也有權力督促綜合行政執法部門嚴格執法,為管理服務提供保障。《北京市行政執法監督辦法》規定了劃出職權機關應當加強對承接職權機關相關執法工作的指導、督促和協調,行政執法監督主要體現為督促,監督的方式是提出建議。由于不存在上下級之間的層級關系,這種監督不具有直接強制性,更多的是一種行政協助。必要時職能部門可以向本級人民政府或者承接職權機關的上級行政機關報告,將職能部門監督轉化為層級監督。

在整個行政執法監督體系中,各級人民政府處于核心和樞紐位置,承擔著本地區行政執法監督的直接組織領導職能。為了確保法制統一,行政執法監督體系應當是以政府監督為主的層級監督體系。上級部門的監督主要是一種工作監督,納入領導和業務指導范疇。

三、行政執法監督運行機制

行政執法監督的全方位、全流程性,決定了行政執法監督的啟動運行機制不同于行政復議、政府督察、規范性文件備案審查等其他監督,監督方式更為多樣,各種監督方式的運行機制也不盡相同。行政復議、政府督察根據相關的程序法律、法規的規定,其啟動運行有規范的程序要求,方式也比較單一。行政執法監督作為一般性監督,既包括對群眾高度關注、社會反映強烈的典型性、代表性的事件實施的重點監督,也包括對行政執法機關執行法律、法規、規章的情況以及依法履職情況實施的常態化日常監督。各地在執法監督實踐中既有普遍性地組織實施行政執法工作一般性檢查,也有對重點領域突出問題專項核查；既有事中監督檢查,也有事后組織開展行政執法案卷評查和行政執法效能評議、評估。從司法部發布的第二批行政執法監督典型案例中可以看出,行政執法監督可以采取資格確認評審、法規執行情況評估、案卷評查、滿意度測評、績效考核評議、執法事項爭議協調、典型案例指導等措施實施監督。如在“河北某市政府行政執法協調監督局對某鎮政府不當行政處罰執法監督案”中,市政府行政執法協調監督局在組織案卷評查時發現該行政處罰決定存在問題,及時督促縣政府對鎮政府的決定進行監督。該案中,先由市執法監督局向被評查鎮政府所在縣人民政府發出《行政執法監督督辦函》,要求其督促指導鎮政府進行糾錯；后由縣執法監督局根據縣政府要求向鎮政府發出《行政執法監督意見書》,要求其依法予以糾正。這就涉及到行政執法監督的管轄、移轉等程序問題。對此,行政執法監督立法的重點任務是對行政執法監督的啟動、審查和處理等程序作出明確具體的規定,實現行政執法監督的規范化、程序化和法治化,保證行政執法監督有條不紊地進行,真正實現行政執法監督的常態化、長效化。

(一)行政執法監督的啟動

行政執法監督與其他監督方式相比的顯著特點就在于,行政執法監督是基于上下級行政機關之間的內部層級指揮管理關系,是一種依職權啟動的監督。基于行政復議的申請人申請而啟動,基于政府督察的年度計劃組織,行政執法監督啟動的標志不明顯,有時就隨上級重視程度而定。作為一種法定監督形式,行政執法監督的啟動應當有法定的啟動情形和啟動方式。

第一,定期組織評議、檢查。根據《行政處罰法》第75條,縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核。全面執法檢查、案卷評查、評議考核每年定期組織一次。作為一種日常監督,不同于政府督查,不一定需要制定年度行政執法監督計劃,應當實行常態化管理。正如每年發布法治政府建設年度情況報告一樣,行政執法監督機構每年定期組織一次行政執法案卷評查,每年定期組織對行政執法主體執行法律、法規、規章的情況的執法檢查。

第二,根據投訴舉報、其他部門移交和上級領導交辦啟動行政執法監督程序。同級人大的執法檢查報告、檢察公益訴訟提出的檢察建議是啟動行政執法監督的法定依據和重要線索來源。通過12345熱線反饋和新聞媒體、網絡輿情社會反響大的,造成不良影響的案件,也可以啟動重點監督。如司法部公布的行政執法監督典型案例第二批案例“廣東某市司法局對某鎮綜合行政執法人員不當執法行為執法監督案”中,個別執法人員和執法輔助人員著裝不規范,執法行為簡單粗暴,將果籃“扔”上執法車輛。這些不文明執法行為被過往群眾拍攝并上傳至網絡媒體,隨后被多家媒體轉發報道。對此,市司法局決定依法實施監督。

第三,分析法治政府建設年度報告、行政復議和行政訴訟、檢察公益訴訟情況,查找行政執法中存在的普遍性問題,組織重點行政執法監督。各級政府、各部門每年發布法治政府建設年度報告,按要求除了需要報告上一年度法治政府建設的主要舉措和成效外,還要報告存在的問題與不足,并且對下一年度法治建設的工作作出安排。年度報告可以說是一種行政執法情況自查行為。這些問題和不足應當成為行政執法監督的重點之一,上級人民政府通過審查下級人民政府的年度工作報告,本級人民政府通過審查所屬工作部門的年度報告中存在的問題與不足,督促有關部門及時改進。

第四,行政執法信息平臺風險提示。在數字政府時代,如上所述,各地統一建立的行政執法信息平臺為啟動行政執法監督程序提供了前所未有的全方位的便利。平臺嵌入相應的監督風險點規則,預警監督系統實時關注執法全過程,實現同步預警,可以隨時發現行政執法中的問題。如浙江省建設全省統一的執法監管數字應用,已覆蓋全省42個執法條線,累計歸集各類執法數據95.1億條。系統通過對行政執法中可能存在的問題、隱患作出快速預警和提示,便于行政執法監督機關迅速開展監督,盡早預防和避免違規檢查行為的發生。

(二)行政執法監督的實施

行政執法監督立法,性質上主要是程序法,重點應當對行政執法監督的程序作出具體明確的規定。現行行政執法監督各地方性法規和規章規定了行政執法監督的方式如執法檢查、行政執法評價、行政執法案卷評查、行政執法違法案例通報和行政執法督察等,但對每一種方式的實施程序沒有作出具體規定。如對行政執法案卷評查如何進行,評查案卷如何抽取,是隨機抽查,還是被評查機關報送?評查組織如何成立,是否可以邀請專家學者參加?評查的標準是什么?評查結果如何應用?應當在立法上作出統一規定,而不是另行規定。又如有的地方性法規規定了對通過人大、政協、司法建議和社會公眾投訴舉報、新聞媒體反映的熱點問題,開展行政執法督察,行政執法督察是否屬于政府督查的范疇,督察工作如何開展,需要有程序法的規范。

(三)行政執法監督的結果

基于層級監督權,行政執法監督不同于檢察機關、人民法院的外部監督以司法建議的形式,而是直接作出監督決定。經過行政執法監督程序,直接責令監督對象改正違法不當行政行為,或直接改變或撤銷違法不當的行政行為,甚至直接作出行政處理決定。這是根據憲法組織法規定的上級行政機關的領導監督權,在行政管理法律中明確規定的職權,也是基于行政執法監督旨在落實單行行政管理法關于法律責任規定的定位所決定的。

行政執法監督作為一種全方位的內部層級監督,根本目的是推進法治政府建設,而不僅是處理具體個案。處理具體個案主要通過行政復議、行政訴訟等其他途徑實現,行政執法監督的成效是通過對個別案件的糾偏糾錯推動類案整治,解決行政執法存在的共性問題,帶動行政執法質量整體提升。

四、行政執法監督與其他監督的銜接與協調

行政執法監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分,其內部層級監督的屬性決定了其是對行政執法工作的全方位、全流程、常態化和長效化的監督,是各級黨委和政府統籌行政執法工作的基本方式。但行政執法監督也不是孤立存在的,行政執法監督需要與其他內外部監督貫通融合,以充分凝聚監督合力,如此行政執法監督這一制度設計才能實現更大的飛躍,成為約束行政公力的法治范本。

(一)行政執法監督與國家權力機關執法檢查的關系

根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》的相關規定,各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,組織執法檢查組有計劃地對有關法律、法規或者相關法律制度實施情況組織執法檢查。通過座談會、實地檢查、第三方評估、問卷調查或者抽查等形式,對所檢查的法律、法規或者相關法律制度實施情況進行評價,提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議。人大的執法檢查是對某一個法貫徹執行情況的全面體檢,是按照計劃提前安排的,如2025年安排檢查工會法、節約能源法、森林法、食品安全法、循環經濟促進法等5件法律的實施情況。對于納入人大常委會執法檢查的法律、法規,行政執法監督機關可以將其列為專項監督項目,先行自查,及時改正。對于執法檢查報告提出的問題和整改建議,舉一反三,進行全面整改。人大監督與行政執法監督也可以實行雙向互動,進行有效對接,實現優勢互補。如浙江省嘉興市人大監察司法委員會與市司法局聯合開展涉企行政執法專項監督、行政執法突出問題專項整治,對行政執法案例進行會診,實現監督數據匯聚融合和共享共用,發揮監督合力。行政執法監督有人大的參與與支持,使問題的整改更能得到黨委和政府領導的重視,推動問題得到及時全面徹底地解決。

(二)行政執法監督與監察的關系

行政執法監督主要是對行政機關執法活動的監督,監察機關履行監督職責主要是對公職人員依法履職情況進行監督檢查,對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責。但不管是《公職人員政務處分法》還是《中國共產黨紀律處分條例》的規定,監察對象不履行法定職責都被認為是違法違紀行為,是紀檢監察的重要內容。監察和行政執法監督有時是重合的。在實施違法行政行為過程中,違法行政行為的發生是行政執法機關、機關負責人和直接責任人員共同作用的結果,在監督過程中也難以區分對機關的監督和對公職人員的監督。根據《產品質量法》的規定精神,上級市場監督管理部門與監察機關在產品質量執法監督中都是監督主體。在行政執法監督中,上級主管部門可以與紀檢監察部門開展聯合監督,按各自的職責分別作出處理。監察機關通過對公職人員的監察,對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議,督促有關機關、單位強化治理。

根據《水污染防治法》第80條,不管是主管機關還是主管人員未依法履行職責,都是對有關人員予以處分,對于主管機關的行為也由有關人員承擔責任。監察機關是對不履職的有關人員追究責任的主體,也就是監督的主體。而對于這一條款的啟動,需要監察機關對履行環境保護職責的部門加強實施對履行環境保護職責行為的主動監督,及時發現其是否存在不依法履行職責的情況,而不是被動地根據舉報查處案件。行政執法監督機關在實施諸如《水污染防治法》中也承擔著不可或缺的作用。一方面,通過行政執法監督發現不履行職責的情況,提請監察機關依法處理違法公職人員；另一方面,對于不履行法定職責的,責令具有環境保護監督管理職權的有關部門予以履行,依法作出行政許可、辦理批準文件、查處違法案件等。在此類執法監督中,行政執法監督機關與紀檢監察機關實行聯合監督,則實現了無縫對接。《監察法實施條例》因而也要求監察機關開展監察監督,應當與行政監督、統計監督等貫通協調,形成監督合力。各地行政執法監督實踐中也建立了行政執法監督與紀檢監察貫通協作機制,通過對日常執法和案件辦理過程聯合進行督查,采取隨機抽查、面對面座談、查閱臺賬等形式保障執法過程的規范化,聯合進行案卷評查等形式發現和糾正行政執法中的突出問題,從制度機制層面增強行政執法監督的力度,監督關口前移,避免監督內容和過程的重復。

有的法律賦予監察機關對行政機關直接的執法監督權，監察機關仍然有監督行政執法的職能。如《海關法》第75條規定,海關及其工作人員的行政執法活動，依法接受監察機關的監督,《海關法》同時也規定了上級海關應當對下級海關的執法活動依法進行監督。海關應當建立健全內部監督制度,對其工作人員執行法律、行政法規和遵守紀律的情況,進行監督檢查。這里海關上下級監督、內部監督與監察機關執法監督的對象是交叉重合的。《北京市接訴即辦工作條例》第35條規定了各級監察機關對接訴即辦進行專項監督，督促各有關單位依法履職。為避免多頭重復監督，法律、法規規定監察機關行使監督職能的領域,應當以監察機關的行政執法監督為主。

監察的性質和特點決定了監察對象是公職人員而非行政機關，在對機關行政執法的監督與對公職人員的監督上兩者形成互補關系。現行法律對公職人員的違法行為在法律責任中都規定了予以處分,但對機關法律責任的規定則較為薄弱,有的規定了責令改正，有的沒有規定,也有少數規定了應當予以行政處罰而沒有處罰的，上級人民政府可以直接作出行政處罰的決定,遠沒有達到憲法和組織法關于層級監督的力度,撤銷或改變只是在行政復議中使用,在行政執法監督中沒有立法規定。在司法部公布的行政執法典型案例中,主要適用的是約談,督促其進行糾正。原《行政監察法》和現行有關法律規定了對行政機關違法行為給予警告、予以通報,便是一種行政執法監督的法律責任承擔方式。行政執法監督作為一種法定的層級監督,應當有剛性的對違法行政機關追究法律責任的方式,而不是僅由紀檢監察機關追究有關領導和直接責任人員的個人責任。警告、通報,責令改正、糾正違法行政行為,責令履行法定職責,直接作出行政處罰決定等,可以成為對行政執法監督對象責任追究的措施。

(三)行政執法監督與法治督察、政府督查的關系

行政執法監督應當加強與法治督察、政府督查的協調銜接,形成監督合力。

法治督察是對地方各級黨委和政府、縣級以上政府部門推進法治政府建設與責任落實情況的督察工作,包括對行政機關依法懲處各類違法行為,深化行政執法體制改革,推進綜合執法,全面推行行政執法三項制度,完善執法程序,創新執法方式,嚴格執法責任,推進嚴格規范公正文明執法等情況的督察。法治督察與執法監督的目的、內容基本上都是一樣的。法治督察具有權威性、專門性,但也是隨機性、階段性的,相當于法治政府建設體檢,而行政執法監督具有經常性的特點。法治督察與行政執法監督的關系可以理解為集中監督與日常監督的關系。對于督察檢查中發現的多發性問題和制度性障礙,通過行政執法監督途徑可以督促執法機關進行整改落實。

新修訂的《國務院組織法》將加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作作為健全行政監督制度的重要內容。政府督查作為一種行政監督制度,督查的內容包括督查行政機關法定職責的履行情況。其督查內容與重點和行政執法專項監督關注問題是重合的,其方式方法與行政執法監督也有相似之處。政府督查可以采取開展檢查、訪談、暗訪,組織座談、聽證、統計、評估等方式。如根據國務院辦公廳《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》的文件精神,涉企行政檢查的規范管理是政府督查和行政執法監督工作的重要內容。但政府督查主要關注的是行政效能,其目的是保障政令暢通、提高行政效能、促進政府全面依法履職、推動政策落實和問題解決,更多的是一種工作監督。行政執法監督機關對在日常行政執法監督過程中發現的需要通過政府督查進行跟蹤落實的整改問題,及時移送政府督查機構,納入重點督辦事項進行督辦,并將督辦結果嚴格運用到單位年度目標績效考核中。對于涉及重點領域、重點問題或涉及多個部門的重大事項,經行政執法監督機構、政府督查機構協商決定,可以通過專項監督、專項檢查、個案監督等方式開展聯合督查督辦,有效避免重復督查,提高工作效率,形成監督合力。

(四)行政執法監督與檢察機關法律監督的關系

檢察機關對行政執法活動的監督，是基于其法律監督機關的地位和公益訴訟的職能存在的，檢察機關在履行職責中發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，有權向行政機關提出督促依法履職的檢察建議。有學者提出行政檢察應該在行政執法監督中大有作為，針對行政權力運行中出現的規律性問題可以向行政機關制發檢察建議并加以監督糾正。行政檢察不僅要向前穿透式監督，還要追蹤后續效果。如對決定不起訴但仍需給予行政處罰的案件，檢察機關可以向有關行政機關提出給予行政處罰的檢察意見。對于檢察機關的檢察建議，根據《人民檢察院組織法》的規定，有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。對于檢察建議，有關行政執法機關要做到剛性、做成剛性，要讓行政機關建立起回應機制。如上述，對決定不起訴但仍需給予行政處罰的案件，檢察機關在向有關行政機關提出給予行政處罰的檢察意見的同時，向行政執法監督機關通報，由行政執法監督機關監督其履行行政執法職能。實踐中正在探索“行政檢察+行政執法監督”有機貫通，府檢聯動，這是監督依法行政、推動法治政府建設的有力保障。通過府檢聯動在解決當前法治政府建設過程中面臨的制度機制落實不到位、人員能力素質有待提高等問題上發揮著重要作用。

結論

對行政執法活動的監督,關鍵不在于監督主體的多元化，而在于形成合力和接力，各有側重，相互補充和銜接。行政執法監督專門針對行政機關執法活動的監督，這是人為設定的,是制度安排的結果。行政監督與監督行政，在行政法學理論上可以區分,但在實際監督中，行政執法監督與對執法對象的監督檢查,執法監督與工作監督，對行政機關的監督與對行政機關工作人員的監督是分不開的。行政執法監督作為層級監督,應當發揮層級監督全面性、經常性和上下級領導關系的直接性的優勢,在各種對行政執法監督的方式中居于基礎性地位，借勢其他監督，充分實現對下級機關及其工作部門行政執法行為的全方位日常監督,及時糾正違法和不作為行為，保證法律法規得以及時正確地貫徹執行，促進依法行政,加快建設法治政府。鑒于層級監督是憲法和組織法層面的職權，為保障法治監督體系的有效運轉，在《各級人民代表大會常務委員會監督法》《監察法》《審計法》等監督法律的基礎上，研究制定《行政層級監督法》，彌補監督性法律上關于層級監督的空白。組織法層面的層級監督法，對行政執法監督應當作出專章規定，特別是要確保行政執法監督的工作機構的設置、職權和運作程序，確保其具有相對的獨立性。《行政層級監督法》也是行政執法監督立法的上位法和直接法律依據。