李德旺：行政復議調解的法理基礎及其限度

作者簡介：李德旺，上海財經大學法學院講師。文章來源：《法學評論》2025年第4期，轉自法學評論LawReview公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

對于行政復議能否適用調解的問題，我國法律制度以及相關學說前后都發生了截然相反的態度轉變，其根本原因在于沒有真正厘清行政復議調解的法理基礎。“行政權不可處分”原理并不構成行政復議適用調解的根本障礙，但它仍舊是行政復議調解所應遵循的必要界限。公眾參與、行政裁量、利益衡量等學說均存在著一定的理論偏誤，難以為行政復議調解制度提供正當基礎。行政復議適用調解的法理基礎在于行政機關自我糾錯理論，它以行政機關的自我糾錯為核心、以當事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復議機關的組織與審查為保障，構筑了行政復議調解的基本框架。在行政復議法的制度框架內，行政復議調解應當以爭議行政行為為核心展開，但這并不排斥行政復議機關和行政機關以其他方式協助解決行政爭議。行政機關自我糾錯不得突破實質確定力原則來對行政相對人權利義務作二次處理，即使在例外情形下也應當遵循特定的法律規則。行政機關自我糾錯還應當確保法律適用的一致性，不能違反平等對待原則，不能為了短期平息個案爭議人為地造成規則的失衡。

一、問題的提出

行政復議到底能不能適用調解？對于這一問題，我國行政復議制度以及相關學說前后都發生了截然相反的態度轉變。1989年《行政訴訟法》明確規定“人民法院審理行政案件，不適用調解”，但對賠償訴訟作了例外規定。1990年《行政復議條例》延續了訴訟法所確立的“行政糾紛不適用調解”思路，規定“復議機關審理復議案件，不適用調解”。1999年《行政復議法》出臺時在條文上回避了行政復議能否調解的問題，既沒有規定行政復議不適用調解，也沒有規定可以適用調解。但是到2007年，在修訂的《行政復議法》依舊對行政復議調解問題持回避態度的情況下，同年出臺的《行政復議法實施條例》卻明確規定“行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解”。2023年新修訂的《行政復議法》明確規定“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解”，并將調解作為行政復議的基本原則和基礎程序。行政復議調解在制度上的反復曾引起學界對該問題的長期爭論。過去很長一段時期，學界主流一直以“行政權不可處分”為由反對行政復議適用調解，而在1999年《行政復議法》尤其是2007年《行政復議法實施條例》出臺以后，學界逐漸有學者嘗試以行政裁量、利益衡量、公共參與等理論為由，主張行政復議可以適用調解。行政復議能否適用調解化解行政爭議，本質上需要直面的問題在于職權法定的拘束下公法爭議運用私法機制解決的理論邏輯和法律空間是什么，而非簡單注解制度選擇的立法策略。從這個角度來看，截至目前，學界對于行政復議為什么可以適用調解制度的法理基礎問題仍舊沒有解決。這一問題的擱置，不僅難以為行政復議實踐的調解適用提供有力的學術指導，甚至還構成了行政復議調解制度優勢發揮的嚴重障礙。

從實質性化解行政爭議的功能定位和目標追求來看，將調解吸納至行政復議程序中，具有現實的必要性和經驗上的合理性。可是，行政復議調解能否真正在實質性化解行政爭議方面發揮作用，仍舊有賴于完備的制度設計。目前，新《行政復議法》雖然規定了行政復議可以調解，也規定了調解的原則、程序效力以及行政復議調解書制度，但是并未明確行政復議調解的范圍和界限。對于行政復議實踐而言，如何在行政復議程序中依法進行調解仍舊缺乏比較明確的規則指引。行政復議調解的法理基礎問題，是行政復議調解制度的基點，關系行政復議調解制度的整體構建。它不僅是確定行政復議調解范圍的基礎，同樣也是劃定行政復議調解法律界限的前提。因此，有必要重新探討行政復議適用調解的法理基礎。只有首先解決這一問題，行政復議調解的其他問題才會迎刃而解。

基于上述情況，本文將圍繞行政復議調解的法理基礎展開探討，梳理學界有關行政復議調解法理基礎的既有學說，反思其存在的理論誤區，進而結合我國現有法律制度對行政復議調解的法理基礎進行澄清，并明確行政復議調解的法律界限，以期能夠為行政復議調解制度的實踐展開提供有力的規則指引，從而促進其在實質性化解行政爭議上實現最大限度的功能釋放。

二、行政復議調解的學說爭議

（一）禁止論的理由及其誤區

行政復議禁止調解和行政訴訟禁止調解一樣，都是“行政糾紛不可調解”原則的產物。在1989年《行政訴訟法》出臺以前，最高人民法院就在行政審判活動中意識到了公法糾紛和私法糾紛處理規則的差異，并在《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》中確立了行政訴訟禁止調解的原則。隨后，該原則為1989年《行政訴訟法》所吸納。受《行政訴訟法》影響，1990年《行政復議條例》第8條明確規定：“復議機關審理復議案件，不適用調解。”盡管1999年《行政復議法》出臺時回避了行政復議可否調解的問題，但在2007年修訂《行政復議條例》之前的多年間，行政復議禁止調解一直是學界的主流觀點。

“行政糾紛不可調解”的主要限制在于“行政權不可處分”原理，而“行政權不可處分”背后的理論基礎則是職權法定主義。職權法定主義決定了行政機關職權享有的非自主性、行政法律關系的法定性、行政職權和行政職責的統一性。這些特點與調解所強調的協商、諒解與讓步之間存在著嚴重矛盾。首先，行政機關的職權是由法律的明確規定而產生的，行政機關享有的職權有無、多少，只能由法律規定才能發生變動，行政機關本身不具有自主性。無論是否與行政相對人發生爭議，行政機關都無權按照自己的意志自由處置手中的權力，只能按照體現國家意志的法律行事。其次，行政法律關系中的實體權利義務內容都是由法律事先規定下來的，以國家強制力為保障，雙方當事人無權任意放棄其權利或者相互免除義務。在行政案件當中，只能依據事實和法律對爭議行政行為的合法性進行判斷，而不能由爭議雙方通過互相讓步與諒解來判斷行政決定是否正確。如果允許調解，便意味著可以對具體行政行為的合法性和合理性進行調解，可以變不法為合法，變不合理為合理，必將有損法律的嚴肅性。再次，行政機關依法行使職權既是一種權利，同時也是一種義務，行政職權和行政職責具有內在的統一性。行政機關必須忠實地履行法律賦予自己的職責，不得隨意拋棄或者轉讓。況且，具體行政行為本身也體現著公共利益，行政機關無權拋棄或者轉讓公共利益。

曾有學者以兩種理由解構“行政權不可處分”原理，分別是行政機關的行政裁量權和對違法行為的糾正權，以此主張“行政機關享有實體處分權”，但實際并非如此。首先，行政裁量本身并非行政機關對自身權力所作的處分。行政裁量是法律賦予行政機關在案件事實認定、法律要件解釋、法律效果確定上的選擇和判斷自由。行政機關對案件事實的認定是以證據為支持的，而行政機關對法律效果的確定又是以認定的案件事實為基礎的，行政機關對法律要件的解釋也是自己在解釋，其間并不存在將相應的權力交由行政相對人處理，并不存在對行政權的轉讓或放棄。其次，行政機關對違法行為的糾正權也非行政機關對自身權力所作的處分。主動糾正違法的行政行為是行政機關貫徹依法行政原則的體現。但無論是對違法行政行為所作的變更和撤銷，抑或重新作出行政行為，都是行政機關自身在行為，并未將變更權、撤銷權和重新作出權交由行政相對人，自然也非對自身權力所作的處分。因此，解構論者所論及的行政裁量和違法行為糾正權兩個理由并不能證成“行政權可以處分”命題，也并不能推翻“行政權不可處分”原理。

事實上，即便上述解構論的理由不足以擊穿“行政權不可處分”原理，“行政權不可處分”原理也并不構成行政復議適用調解制度的根本障礙。客觀來說，除了行政相對人對合法合理行政行為的無理取鬧或理解錯位以外，行政爭議的產生往往是行政行為存在合法性和合理性上的瑕疵。為了糾正違法行政行為給法律上公平公正所帶來的損害，救濟行政相對人的合法權益，法律上設計了諸多修復渠道。比如，在行政訴訟中，法院對違法行政行為的撤銷或部分撤銷、變更、確認違法，判令行政機關重新作出行政行為，判令行政機關在一定期限內履行法定職責；在行政復議中，行政復議機關決定撤銷或部分撤銷、變更被申請人所作的行政行為，責令被申請人重新作出行政行為，責令被申請人在一定期限內履行法定職責。除了行政訴訟的司法裁判和行政復議機關的復議決定等他律機制，法律上同樣設計由原行政機關自身對違法行為進行主動糾正的自律機制。原行政機關對違法行為的自我糾正，仍舊是依法行事，并不會發生行政權的放棄和轉讓，不構成行政權的處分。行政復議適用調解制度本質上就是在行政復議的調解程序中激活行政機關自我糾錯的制度功能。從這個角度而言，“行政權不可處分”原理并不構成行政復議適用調解制度的根本障礙。但是，“行政權不可處分”原理仍舊可以在行政復議適用調解制度中發揮重要作用，即構成行政復議調解的內在界限。此時它所強調的依舊是行政職權的法定主義。也就是說，行政行為的內容只能在法律所規定的空間內予以變動，只能由行政機關作最終的意志表達，而不能任由雙方當事人隨意協商確定。對此，文章第三部分將詳細展開，在此不作贅述。

（二）支持論的理由及其誤區

主張行政復議可以適用調解的學者曾提出過三種理由，分別是公眾參與說、行政裁量說、利益衡量說，下文一一辨述。

1.公眾參與說。有的學者主張可以將公眾參與作為行政復議和行政訴訟適用調解的基礎。其所論及的公眾參與實際上就是行政參與，強調的是在行政機關行使行政權的過程中，行政相對人對行政形成的參與和雙方主體間的互動。經由雙方反復的溝通和交流，行政相對人的意志影響著行政機關意志的形成，行政機關的意志也會以影響著行政相對人意志的形成，從而使行政法律關系真正具有雙方性，使行政相對人真正成為行政法律關系的主體。在其看來，第一，如果爭議雙方達成調解協議，行政機關改變原行政行為，那么可以將調解視為行政機關改變原行為的一種行政相對人的事前參與。第二，即使行政機關不改變原行政行為，調解也可以被視為行政相對人對原行政行為的補充性參與。因此，行政復議機關對行政爭議所進行的調解，就是在“主持一個可以讓相對人有充分參與機會的活動”，復議機關的作用在于“組織和主持雙方當事人開展協商對話，并以中立、客觀和專業的立場判斷雙方所提事實證據的真實性、合法性和關聯性，以及所提法律意見的準確性，說服、勸導雙方認可、接受對方所提正確的事實證據和法律意見，從而最終達成共識”。

但是，公眾參與說只是對行政復議適用調解制度的過程民主性的一種解讀，并沒有回應調解中行政機關是否可以在實體上作出妥協和讓步的問題，也沒有解決為什么行政復議調解過程中行政機關可以對原行政行為進行改變的問題。通過強化行政相對人的參與的確可以使行政意志的表達更加符合現代民主法治的精神和要求，也能夠使行政結果更好為行政相對人接受。然而，在行政復議調解當中，盡管行政相對人在行政復議機關的主持下，參與了行政機關意志的形成，但行政機關意志仍舊是由行政機關自身來作最終表達，而非由行政相對人來作，并不能把行政機關意志的最終表達作為爭議雙方混合意志的表達來看待。正如在行政審判過程中，行政相對人和行政機關都在參與著法院裁判的形成，但沒有人會認為法院裁判體現的是行政相對人、行政機關和法院的共同意志或混合意志。因此，公眾參與的理由并不能成為行政復議適用調解的正當性基礎。

2.行政裁量說。有的學者認為行政復議適用調解的理論基礎在于行政機關所享有的裁量權。理由在于，行政機關行使裁量權作出的具體行政行為時具有法定的選擇幅度，行政機關“可以接受行政復議的調解，在法律規定的行為原則和行為幅度內與行政復議申請人達成調解協議”。如果禁止行政機關同意調解，而一味等待行政復議機關作出最后的復議決定，則勢必會因復議過程而耽擱行政相對人的權利救濟。況且，《行政復議實施條例》明確規定，公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的，可以進行調解。當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛，也可以進行調解。因為行政機關對這兩種情形均享有一定的裁量空間。甚至還有學者將行使裁量權視為行政機關對自身職權進行處分來認識。直至今天，行政裁量說在實務上仍舊占據相當廣泛的市場。

然而，行政裁量理論并不能夠成為支撐行政復議調解制度的理論基礎。首先，行政機關所享有的裁量權本質上仍舊是法定裁量權。如前文所述，行政機關行使裁量權本身仍舊是自己在裁量，而非委由行政相對人裁量。將行政機關行使裁量權視為行政職權的處分，存在顯然的謬誤。其次，行政復議可以調解的事項和行政復議為什么可以適用調解屬于兩個問題。《行政復議實施條例》上規定的爭議行政裁量行為可以調解是就行政復議調解的案件范圍而言的，并不能夠倒因為果地論證行政復議適用調解制度本身的正當性。再次，行政裁量說與行政行為的確定力原則相矛盾。行政行為具有形式的確定力和實質的確定力之分。其中，行政行為的實質確定力原則的通俗理解是“一事不再理”，它拘束行政機關不得任意改變自己所作的具體行政行為。在行政裁量行為作出的過程中，行政機關享有法定的裁量空間，對案件事實的認定、法律要件的解釋和法律效果的確定存在這樣或者那樣的選擇和確定空間。但是，在行政行為作出并生效以后，基于穩定法律秩序的考慮，行政機關不能隨意再次改變原行政行為的內容。在行政爭議的解決當中，如果將行政裁量作為行政復議適用調解的理論基礎，其言外之意在于行政機關在法定裁量空間的判斷可以被再次更改，進而對行政相對人作出負擔最輕或授益最大的再度裁量，即最有利于相對人的行政裁量行為，以便平息爭議、解決矛盾。但這實際上就構成了對行政相對人的“二次處理”。更重要的是，對于絕大多數的行政相對人而言，誰都想在行政處理中受損最小、受益最大，但這就只能通過最大限度拉低行政機關的裁量水準實現。那么，行政機關所享有的裁量權還有什么意義呢？如果行政機關只能被動地通過壓低裁量水準，才能在調解中獲得相對人的認可進而平息爭議、化解糾紛，且行政復議調解制度將之視為一種剛性約束時，那么行政機關在實踐中勢必會越過法治的底線，引發諸多“法外調解”的問題。這顯然與依法行政的基本原則相沖突，與行政復議調解制度本身的目的相違背。因此，行政裁量權說同樣難以解釋行政復議調解程序中為什么行政機關可以對原行政行為進行改變的問題，難以將之作為行政復議適用調解的正當性基礎。

3.利益衡量說。還有的學者認為利益衡量理論可以作為行政復議適用調解制度的理論基礎。在其看來，利益衡量理論能夠為行政機關在特定情況下作出一定的妥協和讓步、處分“實體權利”提供理論依據，即“為了公共利益的需要，行政主體可以在特定情況下作出妥協和讓位。”“在特定情況下，如果某一行政職權的運用無益于維護公共利益，那么對該職權運用予以限制甚至暫時性的放棄行使就是必要的。”其所列舉的支持例是在群體性事件中，行政機關并未對所有參與的行政相對人進行處罰，認為行政機關的該種行為實際上便是暫時性放棄相關職權的行使。

但是，利益衡量說也不能夠為行政復議適用調解制度提供堅實的理論支撐。利益衡量說雖然揭示了行政行為作出過程中考量因素的復雜性，也有利于說明行政復議適用調解制度的必要性，卻并沒有說明利益衡量的運用規則和調解的尺度，難以為行政復議適用調解提供一項明確的判斷標準。在行政復議調解的過程中，行政機關的利益衡量缺乏明確的基準，這就很難判斷調解到什么程度才能符合依法行政的要求，而調解到什么程度便違背了依法行政的要求。可見，利益衡量的不明確與行政復議調解所必須遵循的合法性之間顯然存在著明顯的矛盾。在論據方面，并不能簡單地說行政機關如果對群體性事件的參與者沒有全部予以處罰就構成對職權的放棄。群體性事件往往非常復雜，事件以及參與者行為的定性需要結合多種因素進行判斷，法律上也設置了不同的處置手段。行政機關結合事實和法律在法定范圍內作出“懲處少數、教育多數”的處理，仍舊是在行使法律賦予的職權，而非對職權的簡單放棄。

綜上所述，“行政職權不可處分”原理并非行政復議適用調解制度的根本障礙，但它仍舊是行政復議適用調解所需遵循的重要界限。公眾參與、行政裁量、利益衡量等都存在著一定的理論偏誤，難以作為行政復議可以適用調解制度的正當基礎。此外，晚近還有學者以“合意型行政爭議解決機制”的稱謂對協商、調解等爭議解決方式進行概括，用以區分由爭議解決機關作出實體裁判的“決定型行政爭議解決機制”。這樣的觀察似乎也只是對合意機制下行政機關與相對人之間協商民主的程序性特征的一種概括，并沒有從法理上真正解答行政機關為什么可以在調解過程中就行政行為的實體內容作出妥協和讓步的正當性問題。因為公權力作用于私人權利的不平等性，不僅影響著行政行為的形成，也影響著行政爭議的解決，并不會因行政過程的程序民主性增強而徹底消失。所以，即使在爭議化解過程中增添了協商民主的色彩，行政行為實體內容的變更權力也仍由行政機關所獨占，而不是與相對人分而共享。

三、行政復議調解的基礎澄清

作為一項權利救濟渠道，行政復議活動是圍繞爭議的行政行為而展開的。行政復議能否適用調解的問題核心在于：原行政機關能否在程序交涉的過程中依法對爭議的行政行為內容作出改變，即通過自我糾錯制度作出公平公正的新行政行為，從而贏得行政相對人對新行政行為的認可和信服，真正實現行政爭議的實質性解決。本文認為，行政復議適用調解的正當基礎在于行政機關的自我糾錯理論。與一般行政程序不同的是，行政機關自我糾錯在行政復議程序中具有相對復雜的結構。

（ 一）行政機關的自我糾錯

首先，需要明確的是，行政復議調解只能針對真正的法律糾紛，非真正的法律糾紛不具有法律上的可調解性。就權利救濟的制度功能而言，行政復議所要解決的核心問題是真正的法律糾紛。在行政復議當中，行政爭議可以分為兩類：一是因行政行為存在違法或不當問題引發的爭議；二是僅因申請人存在誤解或者不滿情緒引發的爭議。僅因行政相對人對行政行為存在誤解或者不滿情緒所引起的行政爭議，即使進入到行政復議的程序中，由于其本身并不涉及行政相對人的權利損害，而僅僅是行政相對人的一種認識偏差和情緒問題，因此它并不屬于“真正的法律糾紛”，自然在法律上也就不存在可調解的內容。對于這類爭議的解決辦法是群眾路線，即“做好解釋說明和情緒疏導工作”。如果經由解釋說明和情緒疏導，行政相對人仍舊抱有爭議，那么行政復議機關從程序上駁回行政相對人的復議申請或者決定維持原行政行為即可。所以，只有因行政行為存在違法或者不當問題時，才存在法律上的調解空間。在此可以將行政復議法中的調解區分為實體的調解和調解程序。調解程序中既可以對行政機關和行政相對人權利義務內容進行實體調解，也可以僅僅對當事人釋法明理，抑或二者皆有。實體的調解則僅指對行政機關和行政相對人雙方權利義務內容所作的調解。探究行政復議調解的法理基礎問題應當限于實體的調解部分。

其次，行政復議調解法律關系的重心在于作為復議被申請人的原行政機關，而非行政復議機關和作為復議申請人的行政相對人，這決定了行政復議調解的正當性只能建立在行政機關的自我糾錯理論之上。行政復議調解的法律關系涉及行政復議機關、作為復議被申請人的原行政機關和作為復議申請人的行政相對人三方。在這一法律關系當中，盡管行政復議調解程序是在行政復議機關的主持和引導下進行的，但調解的基礎關系卻是原行政機關與行政相對人之間的關系。因為在調解程序當中，行政復議機關并不會像作出行政復議決定那樣，對爭議行政行為進行正式的審查。新《行政復議法》第3條第2款規定，行政復議機關履行行政復議職責，“應當……堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施”，但這并不意味著對于錯誤的原行政行為只能由行政復議機關進行糾錯，而是也可以由爭議行政行為的作出機關自行糾錯。在原行政機關與行政相對人的關系中，盡管行政復議調解程序是基于行政機關和行政相對人通過一系列的程序交涉而展開的，但二者關系的重心卻在原行政機關一方，因為只有原行政機關才能對行政相對人權利義務作出高權性處理，也只有原行政機關才有權對原有行政行為作出維持、撤銷或變更的決定。在行政復議調解的過程中，行政相對人難免會提出不同于爭議行政行為既有內容的見解，原行政機關是否接納行政相對人的見解進而對爭議行政行為內容作出調整，完全由原行政機關的意志所決定，原行政機關既可以在雙方交涉后撤銷或改變原行政行為，也完全可以拒絕作出改變。由此可見，行政復議可否適用調解以及調解的成敗與否根本上取決于原行政機關對原行政行為進行改變的法律空間。這一空間的形成基礎便是行政機關自我糾錯理論。

行政機關自我糾錯的根基是依法行政原則。從依法行政尤其是實質正義的角度來說，一項錯誤的行政行為應當被糾正。通常而言，糾正行政行為的錯誤既可以通過以行政復議決定為核心的行政復議制度和以法院裁判為核心的行政訴訟制度等外部糾錯進行，也可以通過行政行為作出機關的主動糾錯進行。所謂行政機關的自我糾錯，是指根據依法行政的要求，行政機關在一定條件下依職權對已經作出的瑕疵行政行為進行撤銷、廢止、變更等，以消除行政行為違法或不當的狀態和后果。對瑕疵行政行為進行糾錯的目的在于恢復行政行為的合法性，實現行政行為本身所承載著的行政目的。學理上通常認為，行政機關自我糾錯是依法行政原則本身的要求，并不需要特別的法律依據。我國雖然尚未對行政機關自我糾錯進行統一的立法規定，但仍舊有不少立法體現了這一精神。比如，《行政處罰法》第75條第2款規定：“行政機關實施行政處罰應當接受社會監督。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現有錯誤的，應當主動改正。”《湖南省行政程序規定》第158條規定：“行政機關行政程序違法的，行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。”最高人民法院也曾多次在批復和裁判中表示，行政機關有權對錯誤的行政行為進行撤銷或糾正。

行政復議適用調解制度激活了行政機關自我糾錯理論在權利救濟程序中的活力。在行政復議調解問題上，行政行為存在合法性和合理性瑕疵是爭議產生的癥結所在，而能否實質性化解行政爭議的關鍵則在于能否消除行政行為所存在的合法性和合理性瑕疵。以往學界多將行政機關自我糾錯置于行政復議和行政訴訟之外另行討論，但實際上我國法律對行政機關自我糾錯的運用場景并沒有作特別的限制。也就是說，行政機關既可以在行政救濟程序之外進行糾錯，也可以在行政救濟程序進行中進行糾錯。比如《行政訴訟法》第62條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”這說明，在行政訴訟的過程中，作為被告的行政機關并非只能被動地等待人民法院的判決和裁定，如果其意識到其所作的行政行為存在違法或不當，在人民法院對行政案件宣告判決或者裁定之前，也可以進行改變。正如在行政訴訟中行政機關并非只能被動地等待法院最終裁判一樣，行政機關也并非只能被動地等待行政復議機關最終作出行政復議決定，它在行政復議程序中的任何環節都可以通過自身的主動作為來消除爭議行政行為所存在的瑕疵，進而推動行政爭議的實質性解決。從這個角度來講，行政復議適用調解的法律規定，本質上并不是承認行政機關在調解中為了取得申請人的認可而有權任意處分自身的權力，而是為了允許原行政機關對違法或者不當的行政行為進行糾錯，從消除爭議行政行為的法律瑕疵角度真正化解行政爭議。

（二）基于程序交涉的行政機關自我糾錯

行政復議調解的核心在于協調，而非交易。它是在行政復議機關的組織和主持下，原行政機關與行政相對人開展協商、交換意見、說服對方，并形成最終爭議解決方案的過程。從性質上來講，行政機關自我糾錯行為屬于行政行為的一種，它和除行政協議以外的其他具體行政行為一樣具有不可否認的單方性。但是在行政復議的調解程序中，行政機關自我糾錯的行使具有了更強的程序交涉性。

首先，行政復議機關的組織和主持能夠有效彌補僅有雙方當事人交涉的程序不足。在行政爭議當中，作為程序參與者的原行政機關和行政相對人之間由于利益訴求和參與動機的差異，難免存在立場上的對立性和競爭性。這種對立性和競爭性非常容易導致協商過程出現各執一詞、相持不下的停滯局面，問題的不同方面難以充分反映，最終共識的形成也難以真正實現全面和正確。在行政復議調解中，行政復議機關既扮演著中立的調解者角色，也扮演著具有最終決定權的程序主導者角色。行政復議機關的雙重角色在爭議雙方當事人的程序交涉過程中，能夠有效推動雙方進行良好的程序交涉從而避免交涉崩盤。新《行政復議法》將調解作為行政復議工作的基本原則和基礎程序，賦予了行政復議機關在辦理行政復議工作過程中更大的自主權和判斷權。在行政復議調解過程中，行政復議機關可以充分利用聽證會、調解會的方式開展訴求溝通、法理辨析工作，利用自身享有最終決定權的權威提出或指導雙方形成調解方案。行政復議機關對于雙方當事人存有明顯調解意愿但期限不足的情形，也可以利用行政復議中止制度開展和完成調解工作（新《行政復議法》第39條第（六）項）。行政復議機關在行政復議調解過程中中立調解者和程序主導者角色能夠最大限度調動原行政機關自我糾錯的積極性和主動性，通過被申請人自查自糾的主動糾錯推動調解方案的最終達成，從而實現糾紛解決。

其次，行政復議調解的程序交涉客觀上構成原行政機關自我糾錯的動力來源。根據新《行政復議法》第5條第2款的規定，當事人雙方自愿是行政復議調解程序得以開啟的必要條件。在實踐當中，行政相對人之所以申請復議往往存在著特定的利益訴求，盡管利益訴求的存在并不等于爭議行政行為真正存在法律上的瑕疵。但是行政相對人自愿選擇進入調解程序，往往是因為相對人認為爭議行政行為“損害”了自身的合法權益，并且相信經由調解程序能夠促使行政機關對爭議行政行為進行“糾錯”，進而實現權利救濟的目的。經驗上來看，行政機關之所以自愿選擇進入調解程序，則主要是因為爭議行政行為的確存在著某種法律上的瑕疵。在以往情況下，盡管法律并沒有對行政機關自我糾錯作特別限制，但由于缺少比較明確的制度安排，行政機關往往也缺乏比較強的內在糾錯動力。行政復議調解作為一項具體的制度設計吸納了行政復議機關和行政相對人的程序參與，為行政機關自我糾錯提供了外部力量。在行政復議調解程序中，行政相對人對爭議行政行為的事實證據和法律依據提出自己的意見和主張，可以看作是爭議行政行為作出的事后協商和參與補足。在這一程序交涉的過程中，行政相對人的意見和主張能夠憑借行政復議調解程序客觀上的制度壓力（如行政機關內部考評機制中“調撤結案率”等）促使原行政機關進行自我糾錯。

（三）復議機關監督下的行政機關自我糾錯

在行政復議調解過程中，行政機關是否需要以及如何進行自我糾錯并不完全取決于爭議雙方當事人協商的結果，而是需要將當事人雙方的協商結果置于行政復議機關的監督之下。在行政復議調解中，行政復議機關的監督主要是對行政復議調解協議內容合法性的消極監督，而非基于針對行政復議調解協議內容形成的積極監督。前者旨在審查行政復議調解協議內容是否合法，后者則在強調行政復議機關利用層級監督權對原行政機關的意志形成進行干預。行政復議調解的核心是原行政機關自己糾錯，而非行政復議機關利用層級監督權強制原行政機關進行糾錯。從新《行政復議法》的制度安排來看，行政復議調解協議的內容形成主要依賴于原行政機關的意志表達，而非行政復議機關的意志表達，主要依賴原行政機關的自我糾錯，而非行政復議機關的干預性糾錯。

在行政復議調解中，行政復議機關不僅僅是組織和主持行政復議調解的進行，還應當監督行政復議調解協議內容的合法性。新《行政復議法》第1條特別規定，行政復議是為了“防止和糾正違法的或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督和保障行政機關依法行使職權”。行政復議調解應當遵循合法原則，不能損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定。這不僅是新《行政復議法》所明確規定的復議調解的法治底線，也是行政復議機關辦理行政復議工作所應當遵循的基本原則。行政復議機關作為行政復議工作的辦理機關，無論是徑行作出行政復議決定，還是組織和主持行政復議調解，都肩負著確保行政復議合法、公正和保障法律、法規正確實施的職責。因此，從法治統一的角度來講，對于進入行政復議環節的爭議，無論是以行政復議機關作出決定形式結案還是以調解形式結案，行政相對人的權利救濟方案和爭議解決方案都應當具有一致性。行政復議調解結案的優勢應當主要體現為程序參與的民主性和程序開展的便捷性。

在以往的調解實踐中，存在著兩種比較極端的傾向：一是行政相對人對于行政復議后果和被申請行政行為存在重大誤解或因受到欺詐、串通虛假、外力強迫等影響，導致大量案件存在不正常撤訴、撤回行政復議申請；二是行政機關為了減輕信訪壓力，“花錢買平安”與行政相對人進行“法外調解”。在當前推行行政復議調解結案方式的背景下，尤其是在行政復議機關特別要求行政機關開展自查自糾、自我糾錯以平息爭議的制度性壓力下，難免出現大量的行政機關為尋求“調撤結案率”而錯誤通過“自我糾錯”方式謀求法外調解，這顯然與行政復議法的要求背道而馳。試舉一例說明。在“戚某某不服某公安分局行政處罰決定案”中，戚某某與徐某某因瑣事發生毆打，雙方調解未果，公安分局遂根據《治安管理處罰法》第9條“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰”的規定，對戚、徐二人分別作出處罰。在戚某某申請復議期間，行政復議機關先是對戚、徐二人進行調解并達成一致意見后，又對戚某某與公安分局進行調解。經調解，公安分局撤銷了對戚某某的行政處罰。如果細究《治安管理處罰法》第9條，可以發現公安分局對戚某某的行政處罰并非真的“明顯不當”，而是合法有據的。根據《治安管理處罰法》第9條的規定，只有“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰”，如果“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰”。法律之所以分情況作此設計，其目的在于促進互毆雙方通過私下主動調解自行化解爭議的積極性，恪守國家強制力干預的謙抑原則。但在該案中，復議調解卻創造了一項具有“破窗效應”的規則，即互毆雙方的事后調解效果也足以通過行政復議調解環節讓行政機關撤銷行政處罰。這樣的話，試問誰還會在互毆之后行政機關介入之前主動尋求調解以避免行政機關的處罰呢？

因此，在行政復議調解過程中，應當特別注意的是：只有在行政行為存在違法或不當問題時，行政復議機關才能夠推動原行政機關主動采取自我糾錯或補救措施，而僅因行政相對人存在誤解或者不滿情緒引發爭議的，則只能通過解釋說明和情緒疏導工作予以化解，不能任由原行政機關通過調解程序同行政相對人進行“法外調解”。原行政機關基于自我糾錯同行政相對人開展的行政復議調解活動應當置于行政復議機關的監督之下。

綜上而言，行政復議適用調解的根本理由是行政機關自我糾錯理論。行政復議適用調解制度將原本實體法上的行政機關自我糾錯制度運用于行政復議程序之中，它以行政機關的自我糾錯為核心、以當事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復議機關的組織與審查為保障，構筑了行政復議適用調解的基本框架，激活了行政機關自我糾錯理論在權利救濟程序中的活力。行政機關自我糾錯并非行政機關在處分行政職權，不是用法律所賦予其的職權同行政相對人做交易，而是在法律的框架內糾正違法或者不當的行政行為，進而取得行政相對人的認可，真正平息行政爭議。

四、行政復議調解的法律限度

行政機關自我糾錯強調了行政機關在化解行政爭議的能動作用，是行政復議適用調解的根本理由。在行政復議調解中，通過行政機關進行自我糾錯以化解行政爭議并非沒有限制，它仍舊需要遵循特定的法律限度。除了學理上行政職權不得任意處分，以及新《行政復議法》所規定的不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定以外，行政復議調解還應當遵循以下限制。

（一）以爭議行政行為為限

新《行政復議法》沒有明確限定行政復議調解的范圍，但這并不意味著任何行為都屬于行政復議調解的對象。對于行政復議調解范圍的界定，應當結合行政復議的制度框架予以考察。

第一，行政復議的制度框架決定了行政復議調解應當以爭議行政行為為核心展開。新《行政復議法》第2、11、12條分別以概括規定、肯定列舉和否定排除的方式規定了以行政行為為核心的行政復議范圍。也就是說，行政相對人只能針對行政機關或者法律、法規、規章授權的組織的行政行為申請行政復議。從實踐來看，很多行政爭議的產生和形成往往比較復雜，并不完全肇始于或者取決于某個單一的行政行為。所以，實踐中行政復議機關往往在開展調解工作的實踐過程中將其他相關聯的行為及其所導致的糾紛一并納入行政復議調解中。司法部在《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》中強調，要“實現調解工作對各類行政復議案件全覆蓋”，除了需要做好涉行使行政裁量權行政行為的調解和能動開展羈束性行政行為的調解外，還應當“加大‘一攬子’調解力度”，“對行政爭議的產生與其他行政行為密切相關，適合由行政復議機構一并調解的，組織各方進行調解，真正做到一并調解、案結事了”。這雖然看到了行政爭議產生的復雜性以及行政復議機關的功能優勢，但并未明確行政復議調解的范圍，容易引人誤解，甚至容易引發實踐中將相關爭議籠統作為同一事項進行調解的錯誤做法。就行政復議的制度框架和行政復議調解的本質而言，行政復議調解仍舊需要嚴格以爭議行政行為展開，不得任意將同行政爭議密切相關的其他行政行為作為調解的對象，否則便可能面臨超出行政復議調解可容納范圍的法治風險。

行政復議調解的本質在于對原行政機關和行政相對人之間的實體性權利義務“再研究”“再判斷”一次。新《行政復議法》第73條規定，當事人經調解達成協議的，雙方的權利義務由行政復議調解書確定；調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當依法審查或者及時作出行政復議決定。此外，《行政復議法》第77條、78條還規定了行政復議調解書的拘束力和執行力。可見，在現有的行政復議法框架內，除非以行政相對人撤回行政復議申請方式結案，經由行政復議調解所確定的原行政機關與行政相對人之間的實體權利義務內容，在復議調解崩盤或者無法實現的情況下也可以通過行政復議決定實現。如果行政復議調解超出爭議行政行為的范圍，任意將作為復議被申請人的原行政機關與行政相對人以外的其他權利義務內容固定在行政復議調解協議中，那么該內容不僅難以在后續環節中由被申請人履行，而且還可能在調解無法實現的情況下難以轉致行政復議決定處理。因此，必須注意到，任何制度的功能都是有限的，行政復議調解的事項范圍不宜任意擴大，而應當同行政復議范圍保持一致，以爭議行政行為為限。在行政復議調解中，只有以爭議行政行為為限，原行政機關的自我糾錯才有用武之地，才能通過糾錯自己作出的違法或不當行政行為從而化解行政爭議，才能在調解失敗的情況下順利轉致由行政復議決定來確定雙方的權利義務內容。

第二，以爭議行政行為為核心并不排斥行政復議機關和行政機關以其他方式協助解決行政爭議。學理上，對于行政訴訟法究竟應該以“行政行為”還是以“行政爭議”進行制度設計仍舊存在爭論。但是目前行政復議的整體制度仍舊是以“行政行為”為核心進行架構的。這種體系設計將規制要點聚焦于“行政機關—行政相對人”的雙邊關系，其優勢在于能夠使行政復議借助成熟完備的行政行為理論開展案件審理，實現對公民的權利救濟，而其劣勢也正在于將單項權利義務作為審查對象的限縮。行政復議的制度追求在于成為實質性化解行政爭議的主渠道。實踐中，實質性化解行政爭議并不容易，因為一項行政爭議往往并非單純由單個行政行為產生，而是很可能涉及比較復雜的法律關系。然而，對于行政復議而言，這并不意味著只能放棄以爭議行政行為為核心，進而通過無限制地擴增行政復議調解范圍才能將其他有關爭議吸納而解決問題。在現行的制度框架內，行政復議調解以爭議行政行為為核心，實際上并不排斥復議機關和行政機關以其他方式協助解決行政爭議，真正做到案結事了。

比如，在“向某某不服縣民政局履行法定職責行政復議案”中，申請人向某某向民政部門申請撤銷其與廖某某婚姻登記時，由于難以提供廖某某身份為虛假的證明，導致民政部門無法核實婚姻登記人身份真實情況，進而不能依法履職撤銷婚姻登記，向某某離婚訴求難以滿足。如果行政復議機關僅對爭議的撤銷婚姻登記的行政不作為進行審查，或許并不存在太大的合法性爭議，但卻難以真正實現相對人的權利救濟。在該案中真正化解救濟障礙的措施是，在行政復議機關司法局的溝通協調下，由被申請人向某縣公安局發出協助函，經某縣公安局核查后將廖某某的虛假身份信息反饋至被申請人。廖某某虛假身份信息得以證實后，被申請人主動撤銷了案涉婚姻登記。在該案中，行政爭議的實質性解決當然取決于行政機關通過自我糾錯撤銷了案涉的婚姻登記，但更關鍵的是在行政復議之外行政機關通過某縣公安局行政協助所實現的關鍵證據補足。行政機關在行政復議程序之外所作的努力，避免了行政復議調解和行政復議審理的程序空轉，但嚴格意義上，這種案外努力卻并不能成為行政復議調解的內容，因為行政機關與相對人并不能通過調解程序為案外的行政機關確定權利義務。因此，承認行政復議調解的有限性只是因為行政復議調解程序本身的限定，但是這并不妨礙在程序進行過程中，行政復議機關和行政機關憑借自身的行政優勢作案外努力，在法定空間內協助解決案涉行政爭議。

綜上，行政復議調解以爭議行政行為為限，既是行政機關得以自我糾錯的可及范圍，也是行政復議制度框架的可及范圍。行政機關自我糾錯的范圍也只能就自身所作行為展開，而不能及于其他主體所作行為。行政復議調解只能調解的是被申請人和申請人之間的爭議行政行為，而不能調解超越雙方關系的其他相關爭議。至于同爭議行政行為有關的其他障礙，則需要行政復議機關和行政機關在調解程序之外通過其他方式予以清除。

（二）實質確定力原則的束縛

過去很長一段時期，很多學者都主張以行政裁量作為行政復議調解的法理基礎，其言外之意是行政機關可以在行政裁量的范圍內對行政相對人進行再次處理，以化解行政爭議。這種主張顯然與行政行為的確定力原理相悖。行政法上通常認為行政行為具有確定力，包括形式確定力和實質確定力兩種。行政復議調解可否由行政機關在行政裁量的范圍內對行政相對人的權利義務作出再次處理，主要和行政行為的實質確定力有關。“行政行為的實質確定力，是指行政主體不得任意改變以確定的行政行為，又稱不可變更力或一事不再理原則。”實質確定力是維護法的安定性和貫徹信賴保護原則的需要，它旨在限制甚至取消行政機關變更、消滅已經產生法律效力的行政行為的權力。因此，即使爭議行政行為屬于行政機關行使行政裁量權的范圍，如果行政機關裁量本身并不存在違法或者不當的情形，行政機關也不能就行政相對人的同一行為作出二次處理。

當然，行政行為的實質確定力是相對的，強調行政行為的實質確定力并不意味著行政行為作出后絕對不能改變。從依法行政原則來講，行政機關對于其作出的違法或者不當的行為原則上應當予以主動撤銷。但是，作為實質確定力原則的例外，行政機關是否有權主動撤銷、撤銷重作或者改變已經作出的行政行為，仍舊需要遵循特定的法律規則，而不能任意為之。這些法律規則構成行政復議調解中行政機關自我糾錯的界限。

第一，行政機關對違法或者不當的行政行為進行糾錯原則上不需要特別的法律依據，但也受到特定的限制。一是對授益行政行為進行糾錯應當接受信賴保護原則的限制。信賴保護原則不僅是學理上的倡導，同時也已經為我國司法實務所接受。信賴保護原則強調的是，如果授益行政相對人所信賴的利益保護需求明顯大于撤銷違法行政行為所要實現的公共利益，行政機關也不得撤銷該違法的行政行為。具體到行政復議調解問題上，如果行政相對人業已對違法或者不當的授益行政行為產生足以保護的信賴利益，那么行政機關便不得再借由行政機關自我糾錯撤銷該行為。二是對負擔行政行為進行糾錯應當符合公共利益的需要。對于負擔行政行為，行政相對人不存在值得保護的信賴利益，原則上行政機關主動撤銷違法或者不當的負擔行政行為并不需要特別的法律依據。然而，有時基于法的安定性考慮和維護公共利益的需要，即使負擔行政行為存在某種瑕疵，也不應予以撤銷。比如，在“何某不服交通警察大隊行政處罰申請行政復議案”中，案涉行政處罰雖然內容適當，但存在法律依據不正確的問題，原因是行政機關錯誤使用了舊的行政處罰預制格式文本。在該案中，基于維護法的安定性和公共利益的需要，行政機關并沒有對爭議行政行為進行糾錯，而行政復議機關最終則通過釋法說理工作促使行政相對人撤回行政復議申請，從而實現了行政爭議的實質性化解。當然，需要說明的是，行政機關通過自我糾錯撤銷或改變原行政行為后，并不意味著行政相對人不能繼續請求確認原行政行為違法。基于保護相關當事人權益考慮，如果原行政行為在被撤銷、改變之前曾發生過效力，并對當事人權益產生一定影響的，則應當允許當事人對原行政行為繼續復議或訴訟。這主要是因為在特定情況下當事人仍舊存在確認的利益，如確認原行政行為違法有利于當事人后續主張國家賠償權利，或者有利于完成對于那些隨原行政行為被撤銷、變更而終結的法律問題得以繼續澄清。

第二，行政機關對合法的行政行為進行改變應當具有事實或者法律上原因。按照依法行政的要求，行政機關原則上不得撤銷合法的行政行為，除非由于事實或者法律的原因使得該行為不再具有合法性。比如，在“許某工傷認定復議案”中，案涉行政爭議起源于許某家屬因事先未提交許某去世時處于工作狀態的有效證據而導致工傷認定部門作出不予認定工傷決定。后許某所在公司對有關部門作出的不予認定工傷決定不服向深圳市復議辦申請行政復議。在復議調解程序中，許某家屬向工傷認定部門提交了足以證明許某去世時處于工作狀態的證據。工傷部門審查后認定許某符合“在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在四十八小時之內經搶救無效死亡的”視同工傷的情形，擬撤銷原作出的不予認定工傷決定，重新作出視同工傷的認定。在該案中，工傷部門之所以改變已經作出的工傷認定結論，原因在于出現了足以改變原結論的證據。《廣東省工傷保險基金省級統籌業務規程》第59條第1款規定：“工傷認定決定書送達后，經社會保險行政部門審查，存在下列情形之一的，可以對工傷認定決定書作出變更：……（二）文書描述中存在事實疏漏的，或書寫錯誤的；（三）法律法規規定的其他可以變更工傷認定決定的情形。”對于行政行為的合法性，只能以行政行為做出時間節點的情況進行判斷。從當時行政行為作出時所依據的事實來看，并不存在事實的遺漏，所以當時工傷部門所作不予認定的結論本身是合乎法律規定的。在行政復議調解過程中，新證據的出現導致原行政行為所依賴的事實發生了變化，故而行政機關應當依據新的證據作為事實對原行政行為予以撤銷重作，即在客觀事實發生改變的情況下，撤銷原本合法的行政行為的同時，針對相同事項作出新的行政行為。

（三）平等對待原則的限制

行政機關在其裁量權的范圍內對行政相對人的權利義務作出二次處理，不僅可能有悖行政行為的公定力原理，也可能違背行政法上的平等對待原則。從依法行政原則的角度而言，行政復議調解還需要受到平等對待原則的限制。

在實踐中，行政機關為追求息事寧人在調解中調低行政處罰額度甚至撤銷行政處罰的實例并不少見。比如，在“某節能科技公司不服某區生態環境局行政處罰及區政府行政復議決定案”中，生態環境局依據《環境影響評價法》第25條的規定對行政相對人環保違法行為處以45萬元罰款。一審法院經審理后認為，“行政處罰決定執法程序符合法律規定，處罰金額在法定的裁量幅度范圍內，并無明顯不當，涉案復議決定事實清楚、適用法律正確、程序合法，判決駁回某節能科技公司的訴訟請求。”但是經二審法院組織調解，該案最終卻以行政機關基于其法定裁量權范圍內的罰款數額調整結案，而調整的主要因素既非原行政行為所依據的事實有誤，也非法律適用偏頗，而是“基于疫情期間企業經營困難等合理訴求的考量”。又比如，在“江西某燃氣有限公司不服縣市場監督管理局行政處罰案”中，縣市場監督管理局根據《規范價格行政處罰權的若干規定》，對燃氣公司處以違法所得4倍的罰款已是最低幅度，已經沒有裁量空間。但是經法院組織調解，該案最終也以調低罰款數額結案。行政訴訟中的調解與行政復議中的調解內在邏輯具有一致性，因此考察行政復議調解問題不得不重視上述實例所暴露出來的法治風險。

對于行政相對人的違法行為，法律上的處理應當具有一致性。這種一致性包括兩個方面：一是法律適用的一致性。行政行為、司法裁判、行政復議決定、行政復議調解書本質上都是法律適用的形式載體。無論是行政機關作出的行政行為，還是法院作出的司法裁判、行政復議機關作出行政復議決定，抑或行政機關與行政相對人之間的調解，都應當依照法律進行，按照法律所規定的效果要件確定行政相對人的權利義務。這是國家意志同一性原理的要求。二是法律適用的平等性。無論是行政相對人是否申請行政復議、是否提起行政訴訟、是否同行政機關進行調解，對于相同行政違法行為，行政相對人的權利義務都應當具有一致性。這是行政法上平等對待原則的要求。如果僅僅因為行政相對人提起了行政復議或行政訴訟，行政機關便超出法律規定的范圍任意調低行政處罰額度，顯然背離了依法行政的基本要求。具體到行政復議調解問題上，行政機關對于違法或者不當的行政行為有權進行糾錯，而對于合法的行政行為原則上不能進行變更或撤銷，除非具有法律上的正當理由。在實踐中，行政機關在復議調解過程中對同一事項進行二次處理主要是為了通過降低行政處罰數額來獲得行政相對人的認可，但卻很難獲得法律上的正當理由支撐。這樣一來，勢必會誘發制度的“破窗效應”。因為，對于同樣違法的行政相對人而言，只有提起行政復議的才能在調解中與行政機關“討價還價”，而未提起行政復議的則不能獲得這種“額外的利益”。行政機關如是操作的話，短期或許能夠在個案上提升調解撤回率，但長期勢必會激惹原本無意爭訟者大量涌入行政復議調解程序。更重要的是，在行政復議調解書不公開的制度安排之下，本應依法行使的行政裁量權反而受制于行政相對人的復議申請，那么就不可避免地招致行政執法的不平等現象，個案爭議化解的同時反而會滋生規則失范的風險。

綜上，行政復議調解必須重視法律適用上的平等，行政復議調解只能在法治的框架內運用行政機關自我糾錯實現爭議的實質性化解。無論行政相對人是否提起行政復議、是否同行政機關進行調解，行政機關都應當秉持執法和法律適用的一致性，確保行政相對人平等適用法律，而不能為了平息個案爭議任意改變合法的行政行為，更不能為了平息個案爭議人為地造成規則的失衡。

結語

行政復議調解是我國行政復議制度當中具有很大爭議的一項制度。爭議背后的根源并非禁止論和支持論者之間制度偏好的差異，而是行政復議適用調解的法理基礎問題沒有得到很好解決。新《行政復議法》特別強調了調解在行政復議制度中的作用，希望將調解作為行政復議的法定裝置，進而發揮實質性化解行政爭議的特別功能。《行政復議法實施條例》修訂在即，理論界和實務界也都樂見實施條例能在新《行政復議法》的基礎上對行政復議調解工作作出更為細致、周全的制度安排。從國家治理與社會和諧的角度來說，加強行政復議調解工作對于促進行政爭議的前端解決，充分發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用具有重要意義。在這種背景下，亟需厘清行政復議調解的法理基礎，這不僅是為了解決長期以來理論界對該問題的學術爭議，更是為了積極回應當前行政復議調解工作的實踐需求。

本文從依法行政基本原理出發，認為“行政權不可處分”并不構成行政復議適用調解的根本障礙，但它仍舊是行政復議調解所必須遵循的界限。學界以往所主張的公眾參與、行政裁量、利益衡量等學說均存在一定的論證偏誤，難以為行政復議調解提供正當基礎。行政復議調解真正的法理基礎在于行政機關自我糾錯理論，它以行政機關的自我糾錯為核心、以當事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復議機關的組織與審查為保障，構筑了行政復議適用調解的基本框架。在行政復議法的制度框架內，行政復議調解應當以爭議行政行為為核心展開，但這并不排斥行政復議機關和行政機關以其他方式協助解決行政爭議。行政機關自我糾錯不得突破實質確定力原則對行政相對人權利義務作二次處理，即使在例外情形下也應當遵循特定的法律規則。此外，行政機關自我糾錯還應當確保法律適用的一致性，不能違反平等對待原則，不能為了平息個案爭議人為地造成規則的失衡。行政復議調解的法理基礎是行政復議調解整個制度的基點，只有解決好這個問題，才能真正避免制度上的反復，才能真正在法治的框架內充分發揮調解化解行政爭議的制度功能。將行政復議調解的法理基礎限定在行政機關自我糾錯理論，并不是為了限縮“應調盡調”，而是為了依照法治的原則更好地實現“應調盡調”。應當注意，實質化解行政爭議的渠道有多種，行政復議調解只是其中之一，它只能在一定范圍內發揮自身的作用，而不可能包羅萬象，否則便很可能引發制度之間的銜接紊亂。這就是制度的局限性。