應(yīng)對“一人失能，全家失衡”情況，我國長護(hù)險的深度解讀

文 | 長青研究社，作者 | 林韶，編輯 | 胡世豪

習(xí)近平總書記提出，要讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年。解決老年群體、尤其是重度失能老年群體的長期護(hù)理問題，直接關(guān)系到這一群體能否獲得幸福美滿的晚年生活。建立長期護(hù)理保險制度是積極應(yīng)對人口老齡化、做好養(yǎng)老金融大文章的重要制度安排。長期護(hù)理保險八年的試點，為建立全國統(tǒng)一的制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。

本文將從長護(hù)險的背景、現(xiàn)狀、困境與優(yōu)化建議為大家做一個系統(tǒng)梳理。

背景：長護(hù)險是應(yīng)對人口老齡化的重要制度安排

（1）我國失能人群規(guī)模日益龐大

根據(jù)第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，2021年我國失能老年人約為3500萬，占全部老年人口的11.6%，據(jù)預(yù)測，到2035、2050年，我國失能老年人將分別達(dá)到4600萬、5800萬人左右。

中國老年人失能情況表現(xiàn)出以下3個特征：

一是老年人失能率隨著年齡增長不斷上升。2020年中國60歲老年人口失能率為0.69%、70歲為1.58%、80歲為4.53%、90歲為14.21%、100歲以上則高達(dá)31.05%。

2020年中國老人失能率隨年齡變化情況 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國銀行研究院

二是老年人失能率表現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)差異。2020年，中國鄉(xiāng)村老年人的失能率高于城市，但是這種差異隨著年齡增長有所逆轉(zhuǎn)。60歲以上老年人失能率鄉(xiāng)村比城市高0.48個百分點，比城鎮(zhèn)高0.23個百分點；90歲以上老年人失能率鄉(xiāng)村比城市低1.01個百分點，比城鎮(zhèn)低0.33個百分點。

2020年全國分年齡段分城鄉(xiāng)老年人口失能率情況 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國銀行研究院

三是老年人失能率表現(xiàn)出顯著的省區(qū)差異。2020年，中國60歲以上老年人失能率最高的省份與最低的省份相比，相差2.84個百分點。

2020年分省份老年人失能率情況 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國銀行研究院

由于我國人口老齡化速度過快，失能老年群體的規(guī)模仍在不斷增長，從2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數(shù)量增長了14.97%。

（2）長期護(hù)理是失能老人的剛性需求

失能人員的長期護(hù)理可以由家庭成員提供，也可以由正式的護(hù)理機(jī)構(gòu)提供。前者會影響家庭成員參與勞動力市場，進(jìn)而影響失能人員家庭收入增長；后者則會給失能人員或其家庭造成較大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。“一人失能，全家失衡”，照料失能老年人早已超越個體和家庭的職責(zé)與能力，外溢為社會風(fēng)險。失能老年群體對長期護(hù)理服務(wù)的需求不斷提升，已經(jīng)成為基本養(yǎng)老服務(wù)供給的重要組成部分了。

長期護(hù)理保險（Long-Term Insurance，以下簡稱“長護(hù)險”）與養(yǎng)老、醫(yī)療并稱為老年社會保障的三大支柱，是國際社會解決失能老年人照護(hù)的重要制度安排。

根據(jù)OECD的調(diào)查報告顯示，社會福利、社會保險、社會救助是各國支持長期護(hù)理的三種常見政策模式。其中，社會福利模式的資金來源于政府，具有廣覆蓋特征，英國、法國、意大利、比利時、西班牙等多個歐洲國家采用此模式支持長期護(hù)理服務(wù)；社會保險模式需要政府、企業(yè)、個人等多方籌資，具有強(qiáng)制性和普惠性，日本、德國、韓國、新加坡等國采用此模式；社會救助模式僅針對低收入群體提供相應(yīng)補(bǔ)貼，覆蓋面較小，美國、匈牙利等國采用此模式。

日德等國的實表明面，建立長期護(hù)理保險制度能夠有力地促進(jìn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)與護(hù)理服務(wù)從業(yè)人員的發(fā)展。比如，德國提供居家護(hù)理服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量從2001年的10594家增長到2021年的15376家，全日制的長期護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量從2001年的9165家增長到2021年的16115家；與此同時提供護(hù)理服務(wù)的人員總量從2001年的66.49萬增長到2021年的125.69萬人。

2001-2021年德國長期護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員情況 數(shù)據(jù)來源：德國聯(lián)邦衛(wèi)生部，中國銀行研究院

現(xiàn)狀：長護(hù)險試點實踐成績

2016年人社部印發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，提出在35個城市開展試點，其中，吉林省和山東省是重點試點省份，分別有6個城市和12個城市開展試點。2020年9月，國家醫(yī)保局會同財政部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，增加了14個試點城市。截止目前，全國共有27個省/自治區(qū)/直轄市合計49個城市開展了長期護(hù)理保險試點。試點取得了不錯的成績。

（1）長護(hù)險制度覆蓋人員數(shù)量穩(wěn)步增長

截止2024年7月底，承德市、琿春市、齊齊哈爾市、安慶市、重慶市、天津市、晉城市、盤錦市、福州市、湘潭市、南寧市、昆明市、漢中市、甘南藏族自治州14個城市僅覆蓋城鎮(zhèn)職工，其余35個城市均已同時覆蓋城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民。

我國試點城市長護(hù)險的覆蓋范圍 數(shù)據(jù)來源：中國銀行研究院

各試點城市普遍規(guī)定：社會醫(yī)療保險參保人員應(yīng)同步參加職工或居民護(hù)理保險。這種強(qiáng)制性規(guī)定對長護(hù)險覆蓋人員數(shù)量增長起到重要作用。隨著覆蓋人員范圍增大，試點城市長期護(hù)理保險參人數(shù)與享受待遇人數(shù)逐年增長。2023年49個試點城市參加長護(hù)險人數(shù)為1.83億，享受待遇人數(shù)為134.2萬人。

2020-2023年我國長護(hù)險試點情況 數(shù)據(jù)來源：國家醫(yī)療保障局，中國銀行研究院

（2）已形成相對成熟的制度運作模式

我國的長護(hù)險制度安排主要依托現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險模式，運作模式已經(jīng)初步形成。

一是已經(jīng)形成可行的資金籌集與待遇支付原則。在資金籌集環(huán)節(jié)上，職工的長護(hù)險，出于不增加單位負(fù)擔(dān)的考量，各試點城市基本規(guī)定：單位繳費從單位繳納的職工基本醫(yī)療保險費或職工醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金中劃出，職工個人繳費則一般由職工基本醫(yī)療保險個人賬戶代扣代繳。居民的長護(hù)險則主要通過個人繳費和財政補(bǔ)助或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)。在待遇支付環(huán)節(jié)，各試點城市的長護(hù)險均能夠覆蓋重度失能老人，絕大多數(shù)試點城市的長護(hù)險能夠同時支持機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理模式。

我國部分試點城市長護(hù)險資金籌集與待遇支付政策匯總 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國銀行研究院

二是已經(jīng)摸索出較為統(tǒng)一的運營管理模式。目前，各試點城市長護(hù)險的基金核算、失能評估、經(jīng)辦管理等環(huán)節(jié)的運作模式基本一致。一是長護(hù)險基金實行市級統(tǒng)籌，單獨建賬、獨立核算、專款專用。二是普遍委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行失能評估認(rèn)定，失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)與評估流程統(tǒng)一規(guī)范。三是普遍以商業(yè)保險機(jī)構(gòu)作為長護(hù)險的委托經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，規(guī)定了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)機(jī)制。四是普遍明確了定點服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理原則。

（3）形成了全國統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范

一是形成全國統(tǒng)一的失能等級評估規(guī)范。因為科學(xué)的失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)與合理的評估流程是開展受益人資格認(rèn)定工作的前提條件，2021年7月，國家醫(yī)保局會同民政部制定印發(fā)《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求試點城市統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，按照3個一級指標(biāo)、17個二級指標(biāo)，對評估對象日常生活活動、認(rèn)知、感知覺與溝通等方面的能力喪失程度進(jìn)行分級評估。

2023年12月，國家醫(yī)保局會同財政部制定印發(fā)《長期護(hù)理保險失能等級評估管理辦法（試行）》，明確對長期護(hù)理保險失能等級評估機(jī)構(gòu)實行定點管理，并從定點評估機(jī)構(gòu)、評估人員、評估流程、相關(guān)評估情形、評估監(jiān)督管理等方面提出統(tǒng)一要求。

2024年4月，國家醫(yī)保局制定印發(fā)《長期護(hù)理保險失能等級評估機(jī)構(gòu)定點管理辦法（試行）》，對定點機(jī)構(gòu)確定、運行管理、監(jiān)督管理等方面的工作提出具體要求。上述制度文件的實施，為全國全面開展長護(hù)險受益人資格認(rèn)定奠定了基礎(chǔ)。

二是形成全國統(tǒng)一的長期護(hù)理服務(wù)實施的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。長期護(hù)理服務(wù)要么在醫(yī)療機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施，要么在失能人員所在家庭實施。比較而言，我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的各類標(biāo)準(zhǔn)比較完善，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家護(hù)理的標(biāo)準(zhǔn)比較缺乏。

2024年7月底，民政部在官網(wǎng)上發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備配置》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全風(fēng)險評估指南》《老年人居家環(huán)境適老化改造服務(wù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《老年人居家環(huán)境適老化改造通用要求》《居家與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)適老產(chǎn)品配置要求》等全國性的民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施，統(tǒng)一了全國長期護(hù)理服務(wù)的實施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，有助于長期護(hù)理服務(wù)實施的規(guī)范化。

（4）提高了商業(yè)機(jī)構(gòu)提供護(hù)理服務(wù)的能力

一是提高了護(hù)理服務(wù)的提供能力。長期護(hù)理險提高了失能人員對護(hù)理服務(wù)的購買能力，從需求側(cè)促進(jìn)了護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)與護(hù)理服務(wù)從業(yè)人員的發(fā)展。全國長護(hù)險定點服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量從2020年的4845家增長到2023年的8080家，年均增長19.53%；長期護(hù)理服務(wù)人員從2020年的19.1萬人增長到2023年的30.28萬人，年均增長19.73%。

2020-2023年我國長期護(hù)理定點服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員情況 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國銀行研究院

二是提高了保險公司提供長期護(hù)理保險服務(wù)的能力。試點城市普遍將商業(yè)保險機(jī)構(gòu)作為委托經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)長護(hù)險的政策宣傳、組織評定、技能培訓(xùn)、協(xié)議管理、費用審核、待遇支付、服務(wù)監(jiān)管等經(jīng)辦環(huán)節(jié)的相關(guān)業(yè)務(wù)。以商業(yè)保險機(jī)構(gòu)作為委托經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，一方面，可以發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)的機(jī)制優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢和成本效率優(yōu)勢，降低長護(hù)險經(jīng)辦費用；另一方面，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)通過獲取參保人員信息，為后續(xù)進(jìn)行精算設(shè)計提供商業(yè)長護(hù)險打下基礎(chǔ)。

問題：長護(hù)險制度存在的困境

（1）“錢從哪兒來”？籌資水平低與籌資方式無感

目前試點城市基本都把長護(hù)險置于醫(yī)療保險下，實行“長護(hù)險跟隨醫(yī)療保險”，長護(hù)險尚未成為真正意義的獨立險種，社會對長護(hù)險的存在處于無感狀態(tài)。長護(hù)險跟隨基本醫(yī)療保險的非獨立險種籌資機(jī)制存在較大風(fēng)險隱患，影響長護(hù)險、醫(yī)療保險的雙重資金安全，沖擊社會保險體系的可持續(xù)發(fā)展。

一方面，隨著我國人口老齡化的日益加深，失能老年人口規(guī)模的增加，加之長護(hù)險覆蓋范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的逐漸擴(kuò)大，長護(hù)險資金支出必將隨之增長，依附于醫(yī)療保險的籌資方式恐難為繼。另一方面，非獨立的籌資方式也加劇了基本醫(yī)療保險制度的風(fēng)險，使得原本就面臨高壓力的基本醫(yī)療保險基金壓力倍增。

（2）“護(hù)理誰”“護(hù)理什么”？服務(wù)對象與標(biāo)準(zhǔn)不一致

49 個試點城市的長期護(hù)理保險均能夠覆蓋重度失能群體，20個試點城市能夠覆蓋全部或部分中度失能群體。同時，職工與居民長期護(hù)理保險籌資原則與籌資標(biāo)準(zhǔn)的差異在一定程度上導(dǎo)致部分城市職工和居民長期護(hù)理保險的待遇支付標(biāo)準(zhǔn)也有一定的差異。

例如，煙臺市、威海市、臨沂市、聊城市、濱州市、菏澤市等多個山東省試點城市的職工長期護(hù)理保險能夠覆蓋部分中度失能群體，但居民長期護(hù)理保險僅能覆蓋重度失能群體；又如，承德市、吉林省各試點城市、青島市、淄博市、棗莊市、東營市、廣州市、烏魯木齊市等試點城市針對職工和居民規(guī)定了不同的長期護(hù)理保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。

部分試點甚至僅簡單羅列服務(wù)項目而缺乏對服務(wù)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的具體要求。由此可見，試點城市總體秉持的還是以疾病為中心的生物醫(yī)學(xué)理念，重視對已失能參保人員身體功能缺損維度的護(hù)理，失能事后護(hù)理導(dǎo)向明顯，缺乏對重度失能前參保人員的預(yù)防性服務(wù)。

（3）“誰來護(hù)理”？專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才量質(zhì)有限性

首先，失能老年人護(hù)理人員嚴(yán)重短缺。受思想觀念落后、服務(wù)強(qiáng)度大、薪酬待遇與社會地位低、職業(yè)發(fā)展空間不足、社會保障待遇缺乏等綜合因素的影響，長護(hù)服務(wù)人員從業(yè)率較低。依據(jù)養(yǎng)老照護(hù)比（1:3—1:5）測算，現(xiàn)階段我國3500萬失能老年人大約需要700萬-1200萬左右的養(yǎng)老護(hù)理員。目前我國養(yǎng)老護(hù)理員規(guī)模僅50多萬人，護(hù)理人員缺口巨大，農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)則尤為匱乏。

其次，長護(hù)服務(wù)人員專業(yè)水平有限。現(xiàn)有長護(hù)服務(wù)人員一般以城鎮(zhèn)下崗失業(yè)、農(nóng)村受教育水平低的中大齡女性為主，其專業(yè)護(hù)理技術(shù)能力天然不足。雖需經(jīng)培訓(xùn)且考核合格方能上崗，但該群體的綜合素養(yǎng)與長護(hù)服務(wù)所需的專業(yè)知識技能之間仍存一定差距。此外，長護(hù)服務(wù)人員的護(hù)理職業(yè)選擇通常還具有被動性，缺乏職業(yè)認(rèn)同，難以真正全身心投入，人員年流失率達(dá)30%以上，影響長護(hù)服務(wù)質(zhì)量。

優(yōu)化：建立多層次長護(hù)險的建議

（1）以社會保險制度作為失能人員長期護(hù)理的兜底機(jī)制

我國要建立的長期護(hù)理保險制度首先應(yīng)是以社會保險模式運作的制度。綜合當(dāng)前的試點實踐，建設(shè)全國統(tǒng)一的長期護(hù)理保險兜底保障機(jī)制還應(yīng)注意以下兩點：一是建立全國統(tǒng)一的籌資原則與待遇支付標(biāo)準(zhǔn)；二是探索制定全國統(tǒng)一的長期護(hù)理保險服務(wù)項目與服務(wù)規(guī)范。

（2）以商業(yè)普惠保險作為失能人員長期護(hù)理的有益補(bǔ)充

失能人員長期護(hù)理的保障機(jī)制應(yīng)具有覆蓋面廣、保障性強(qiáng)、費率低、長期可持續(xù)的特征，這與普惠保險 “可及性、可負(fù)擔(dān)性、保障性、可持續(xù)性”的四性要求一致。長期來看，實施由政府發(fā)起、保險公司運營的城市定制型普惠商業(yè)長期護(hù)理保險，是建立失能人員長期護(hù)理補(bǔ)充保障機(jī)制的努力方向。

（3）建立長期護(hù)理保險與其他社會保障體系的銜接機(jī)制

一是建立基本醫(yī)療保險個人賬戶為本人及家庭成員支付長期護(hù)理保險費的共濟(jì)機(jī)制。

二是建立多支柱養(yǎng)老金體系與長期護(hù)理保險業(yè)務(wù)的銜接機(jī)制，即允許第二支柱與第三支柱所積累的個人賬戶養(yǎng)老金免稅購買長期護(hù)理保險產(chǎn)品。

（4）完善科技賦能支持下的長護(hù)服務(wù)隊伍

首先，充分挖掘長護(hù)服務(wù)人力資源，填補(bǔ)長護(hù)服務(wù)人員缺口。其次，分類培訓(xùn)長護(hù)隊伍，提升長護(hù)服務(wù)人員的服務(wù)水平及專業(yè)能力。最后，利用科技賦能打造智慧養(yǎng)老。

長青研究社的思考

長護(hù)險試點這幾年，覆蓋面和制度框架搭起來了，成績非常值得肯定。但“一人失能，全家失衡”的壓力，卻是普通家庭感受最深。結(jié)合報告和我們的觀察，幾點思考：

1、“錢袋子”要獨立清晰。目前的長護(hù)險掛靠醫(yī)保，參保人沒概念，感覺像是“隱形收費”，當(dāng)前醫(yī)保基金也是壓力巨大，大家擔(dān)心兩頭都撐不住。需要盡早讓長護(hù)險成為獨立險種，明確各自支付比例，讓老百姓知道這筆錢可以用來“托底”。

2、“護(hù)工荒”要加速解決。近千萬的護(hù)理人員缺口，關(guān)鍵在于提升待遇與工作尊嚴(yán)，工作環(huán)境好了，錢到位了，人才自然就涌入進(jìn)來了。

3、長護(hù)險“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”要豐富化。長青研究社曾介紹過日本介護(hù)險的體系（參見文章《深度老齡化困境，日本銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的“破”與“立”》），日本的介護(hù)險制度為日本老人的多品類用品提供了資金支持，既緩解了老人資金壓力，又帶動了銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，值得學(xué)習(xí)。

我們始終相信，中國的長護(hù)險正走在“老有頤養(yǎng)”的征途上，腳下是民生保障的基石，前方是萬億銀發(fā)的藍(lán)海！

*原文主要來自中銀研究報告《我國長期護(hù)理保險：意義、現(xiàn)狀與建議》。

參考資料：

1. 李偉峰、梁麗霞，濟(jì)南大學(xué)學(xué)報，《長期護(hù)理保險制度的試點實踐：成效、困境與優(yōu)化》，2025年。

2. 《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報》，2024年10月。

3. 中銀研究，《我國長期護(hù)理保險：意義、現(xiàn)狀與建議》，2024年8月。