提高農民養老金，中國很多經濟問題將迎刃而解

提高農民養老金完全可行，且勢在必行，它是解決中國當下諸多問題的最佳抓手，由此產生的良好社會效應可影響幾十年一兩代人。

撰文丨彭遠文

從年初的“兩會”，到最近的十五五規劃，提高農民基礎養老金一直是2025年的熱門議題。

從1月到現在，我差不多也寫了三四十篇文章，不過本文我會盡量少說個人觀點，多引用梳理各方觀點，以此回答一些普遍疑問。

01

漲到多少？怎么漲？

首先，肯定不是按原來的速度漲：從2009年到現在，全國農民基礎養老金最低標準從55元漲到了143元，平均每年漲了五塊五，假設以1000元為目標，還需要155年。2024年和2025年漲幅最大，分別漲了20元，以此為標準，漲到1000元也需要43年。所以年初“兩會”的時候，白巖松說“小步快跑”（每年漲20元）遭到群嘲，也就不意外了。

最早提出明確目標和時間表的是國務院發展研究中心原副主任劉世錦，出自他今年3月份的一次演講，原話如下：

在一兩年的時間內，使農民每個月的養老金由200多塊錢翻一番漲到400多塊錢，聽起來翻一番幅度很大，但因為基數很低，翻一番也就400塊錢，用三年的時間能到600塊錢，達到低保水平，這個水平并不高。再用兩年的時間，能否爭取漲到1000塊錢左右，這個水平其實也不高，和城市里退休職工和機關事業單位的人差距還是差了好幾倍。

（劉世錦《現在要和過去抓投資一樣抓消費》）

上個月，摩根士丹利中國首席經濟學家邢自強也提出了類似的建議：用5年時間把農民養老金提高到1000元/月。

野村證券中國首席經濟學家陸挺今年也在多個場合建議提高農民養老金，他的具體建議是：

短期目標，未來三年內，提高到人均每月500元，政府額外每年增加財政補貼5500億元。中期目標（未來7年內）到800元，政府額外每年增加財政補貼1.2萬億元。遠期目標，未來十年內，到1000元，政府額外每年增加財政補貼1.6萬億元。

（祝玉婷《未來五年最重要改革是什么？野村陸挺：提高城鄉居民養老金收入》）

用兩三年時間把農民養老金提高到每個月四五百元，十年之內提高到1000元，這是目前專家學者的普遍共識。

這兩個數額并不是拍腦袋得出來的：一是，2023年全國農民人均食品煙酒消費和衣著支出567元/月，先不管煙酒了，解決最基本的溫飽問題大約就是500元/月；二是，2023年全國居民人均消費支出2233元/月，農民就算打個五折，1000元總要吧。

02

錢從哪里來？

首先當然來自財政補貼，前面陸挺已經給出了具體數額，額外增加補貼從5500億元到1.6萬億元。養老支出在各國都是財政支出的大頭，中國目前一年財政支出30萬億元，兩萬億就能解決超過一半老人的退休收入問題，這是一筆小錢，而且中國福利支出遠低于世界平均水平，還有很大的提升空間。

此外還可以從國有資本中劃轉到養老基金。邢自強認為：

目前的國有資本劃轉比例為10%，這一比例仍有較大提升空間，未來可采取漸進調整方式，逐步將劃轉比例提升至30%—40%。

很多人贊成提高農民養老金，但最大的疑慮就是“沒錢”，實際上，中國財政目前對養老就有大額補貼。根據“2024年全國一般公共預算支出決算表”，財政對于退休人員的養老補貼超過了2萬億，其中約2300萬體制內退休人員補貼超過9000億元，對1.2億企業職工補貼8066.70億元，對1.8億城鄉居民（其中95%是農民）補貼4249.51億元，人均補貼比為17:4:1。

按國際慣例，財政補貼基本都是按人頭均分，與繳費多少無關。比如加拿大的老年保障金（Old Age Security）全部由財政支付，居住滿40年都是一樣多，而“多繳多得”的加拿大退休金計劃（Canada Pension Plan）則沒有財政補貼；日本的國民年金每個人繳納的額度一樣，不能多繳，然后財政往基金補貼一半，以此保證每人補貼額度一樣多，而雇主和員工按收入比例繳納的厚生年金則沒有財政補貼。

所以，只需要把財政補貼均分（2.16萬億財政補貼除以3.2億領取養老金的老人），立刻就能把農民基礎養老金提高到560元/月。請注意：不少國家制度“歧視”高退休收入群體，減少或取消他們的財政補貼，所以，平均分配已經是照顧高收入群體了。

03

提高農民養老金可解決內需不足

內需不足是當前中國經濟最嚴重的問題，今年尤為嚴峻，因為另外兩駕馬車（投資和外貿）都碰到麻煩，此處無需贅言。

按我簡單粗暴的想法，提振內需有兩種辦法：一方面，是讓有錢人盡量多花；另一方面，是讓沒錢的人有錢花。

目前的許多提振內需的手段，比如各種消費補貼（第四批690億國補11月1日全國上線），屬于前者。且不說制造尋租空間，扭曲市場信號，單就促進內需而言，這種一味“挖潛”的做法也已走到了盡頭。

道理很簡單，有錢人畢竟是少數，讓消費占到GDP的40%，他們已經很努力了。花錢這種事情也是人多力量大，得讓沒錢的人也有一定消費能力才行，否則40%這個比例幾乎不可能提升，得換個思路了。

想讓沒錢的人有錢，最簡單的做法就是發錢，而最佳發錢對象無疑是農民。

作為福利開支，最麻煩的是甄別成本，最好能找到一個群體可以一視同仁無需甄別地發下去，而在中國，沒有比農村老人更合適的群體了。從促進消費的角度，由于他們普遍沒錢，發的錢就會被花掉，貧窮會逼得他們不得不花。那種認為“農村老人有錢也不會花”的想法是荒謬的，他們只是窮怕了，如果每月有固定收入，花錢誰不會呢？

不僅如此，提高農民養老金，還會附帶影響進了城的農民的孩子。中國目前最苦的兩代人往往是一家人（六七十歲的農村老人和他們三四十歲的孩子），如果農村的父母每個月有幾百上千元養老收入，孩子們是不是也可以放心消費了？沒能在城市落腳的農民工，如果不用太擔心回到農村的晚年生活，花錢是不是也可以大膽一些了？

如此牽一發而動全身，一舉帶動了中國最沒有消費能力和最不敢消費的數以億計的群體，提振內需指日可待。

按邢自強的測算，此舉可以把消費占GDP的比重從40%提高到45%，讓中國的消費市場達到10萬億美元規模。而按劉世錦的估計，可以拉動GDP增長大概1.2萬億，貢獻一個百分點。

04

提高農民養老金的形式

從制度設計的角度，提高農民養老金大致有三種做法。

一是，直接提高城鄉居民基礎養老金。這是最簡單的，但也是制度改良幅度最小的，我愿稱之為下策。

以中國目前的現狀，不僅應提高農民養老金，也要降低體制內退休金，做到“此消彼長”。目前中國體制內退休金替代率（指養老金與退休前工資收入之間的比率）普遍在80%以上，超過100%也很常見，遠超北歐高福利國家。中國社會保障學會會長鄭功成曾經多次強調，應把體制內退休金的替代率降到50%為宜。

單純提高城鄉居民基礎養老金，對體制內居高不下的退休金毫無影響。如果采用這個辦法，至少應該同步建立退休金暫停增長的辦法。我的朋友樸抱一建議凍結1萬元以上的退休金漲幅10年，我認為參考各地社平工資可能更合理，高于社平工資的就不要漲了。

二是，建立普惠非繳費養老金制度。這么做除了能解決公平問題，也能應對即將到來的養老危機，還能促進經濟發展，是為上策。這也是中國社科院原副院長蔡昉一直以來的建議。

普惠養老金簡單地說，就是無需繳費，由財政負擔，覆蓋所有群體。前面提到財政對于養老的補貼超過2萬億，按人頭均分可達560元/月，完全可以按這個標準建立普惠非繳費養老金制度。除此之外不再補貼，職工養老保險基金盡量做到當期平衡，如此一來，自然能達到“此消彼長”的目的。

一提到不繳費，可能就有人擔心財政負擔太重，正好相反，我認為這樣才是可控的：即便按人均1000元/月計算，財政支出不過4萬億。如果按目前的方式一直漲下去，據測算，20年內可達10萬億規模，到時候中國進入深度老齡化社會，年輕人根本無力承擔。

從經濟發展的角度來說，如果有普惠養老金兜底，就有條件降低職工養老保險繳納的比例，從目前雇主和個人合計24%降低到12%左右（美國加拿大韓國都在這一水平），這對于活躍經濟、解決就業均大有好處。

這一方案難度最大，因為受損最大的群體是體制內，但是最佳。

三是，推廣“成都模式”。所謂“成都模式”就是農民繳納一定額度養老保險之后，除了固定的財政補貼之外，同時參考城鎮職工養老保險的形式，用社平工資乘以系數計算基礎養老金。目前成都農民按上限繳納城鄉居民養老保險，可以按0.5的系數計算基礎養老金，一個月有707元，再加上不低于163元的財政補貼，有800多元，僅次于北京和上海。

正如前述，城鄉居民養老保險的補貼遠低于城鎮職工，如果采用相同的計算方式，補貼額度就會大大拉平。不僅如此，“成都模式”還意味著：中國人可以適用同一個養老制度。

“成都模式”的不足之處在于：需按上限繳納才能乘以較高系數，很多農民無力承擔。這一模式雖然可以鼓勵農民多繳養老保險，但針對低收入群體，應該打上一個制度補丁：提供免息或低息貸款。這一制度設計介于兩者之間，可稱之為中策。

上面說的主要是經濟上的影響，實際上政治上的好處不亞于經濟，總而言之，提高農民養老金完全可行，且勢在必行，它是解決中國當下諸多問題的最佳抓手，由此產生的良好社會效應可影響幾十年一兩代人。

最后講個小故事：2014年養老金并軌改革，為消除體制內人員的擔心，明確承諾利益不受損，于是在崗職工年平均工資收入3年漲了50%，足以抵消養老保險支出（基礎養老保險個人8%加上職業年金個人4%，合計12%），體制內平均退休收入從2014年的每個月2000多漲到了現在的6000多。這方面就做得非常好，以此來看，提高農民養老金也不難的。

我琢磨著，明年至少會漲100塊吧，再不會像過去一樣幾塊十幾塊二十塊地漲了。

*本文為冰川思想庫原創文章，未經授權禁止轉載，否則追究相關法律責任