長三角議事廳｜從圈到群：長三角區域一體化戰略如何深化

日前，長三角區域合作辦公室會同滬蘇浙皖三省一市發展改革委等部門，共同編制并印發了《建立健全都市圈同城化發展體制機制提升長三角城市群一體化發展水平行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。這一重磅文件的出臺，標志著在政策引導上，長三角一體化發展進入了以都市圈同城化為核心驅動力的新階段。

事實上，2025年7月份召開的中央城市工作會議就明確提出，要“著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，2025年8月份中共中央、國務院印發的《關于推動城市高質量發展的意見》進一步提出“穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展”“發展壯大現代化都市圈”，明確要求長三角打造世界級城市群。從這一系列部署能清楚地看到長三角區域協同發展的政策導向：以都市圈為突破口，帶動城市群整體躍升，釋放區域發展新動能。

核心引擎：都市圈決定城市群能級高度

作為中國經濟最具活力的區域之一，長三角區域常住人口約2.38 億，地區生產總值達33.17萬億元，占全國比重24.6%。這片區域內聚集了6個都市圈、9座萬億GDP 城市，坐擁上海港、寧波舟山港等世界級海港，依托長江黃金水道及密集的內陸水陸通道，形成了聯通內外的交通物流網絡，為打造世界級城市群奠定了堅實基礎。

我們的研究表明，城市群的整體能級很大程度上取決于群內中心城市或核心都市圈的能級。中心城市的輻射帶動作用越強，周圍的城市就越能吸引人口流入，形成良性循環，反之則會導致城市群發展動力不足。因此，激活長三角世界級城市群的潛力，關鍵在于為核心都市圈“松綁賦能”，構建內外聯動的互補生態。

人口上，可以逐步放松對中心城市人口規模的限制，同時考慮到高低技能勞動力互補的重要性，通過廉租房供給、公共服務均等化等措施，保障低技能勞動力的安居與發展權益。

土地上，應遵循經濟規律，按照人口規模供給建設用地，增加土地用途轉換的靈活性，增加中心城區容積率，按都市圈而非單個城市核算土地開發強度與工業用地占比，實現土地資源的高效利用。

產業上，需強化“生產性服務業+先進制造業”協同，把握研發、貿易、金融、信息等現代服務業與先進制造業的互補關系，同時激活平臺經濟與人口密度、低技能勞動力的聯動效應，形成具有國際競爭力的產業集群。

長三角都市圈的建設，還需要面向未來，面向年輕人，面向一個更加多元化全球化的世界。當前，物流、人流、信息流、消費流都在加速向中心城市集聚，且越專業的流量越傾向于流向中心城區。隨著消費場景不斷演變，年輕人主導的直播、短視頻、動漫和二次元文化正悄然重塑中心城市的流量格局。面對更加多元化、全球化的未來，如何兼顧傳統集聚優勢與新興消費需求，已成為當前的重要課題。

動力源泉：城市群內有序競爭激活一體化活力

長三角城市群的特殊之處，在于其包含三省一市，人口規模大約相當于兩個日本，規劃有六個都市圈，除了少數產業一般在上海等中心城市集聚，大部分產業都可以在不同都市圈之間布局與競爭，這種格局為有序競爭提供了天然土壤。

有序競爭的前提是通過硬件聯通和制度建設打破壁壘、構建統一市場。《行動方案》提出的共建“一個群”、共織“一張網”、共促“一站享”、共推“一張卡”，本質上是通過基礎設施互聯互通、市場規則統一開放、監管執法跨區聯動、民生福利共享互認，為公平競爭搭建平臺。這種競爭絕非“零和博弈”，而是通過發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放統一大市場的規模經濟效應，共同做大長三角高質量發展的“蛋糕”。

與此同時，市場驅動的競爭還有利于加速區域一體化進程。產業生態中，上下游企業為提升效率會自發形成跨區域協作；企業為追求規模經濟會主動拓展都市圈市場；勞動力為追求更高的工資福利，自然會在都市圈之間流動。通過制度上放松管制、公共服務上減少分割、人才和評價標準上相互承認，可進一步暢通貨流、人流、信息流、資金流，以最經濟有效的方式建設和治理深度融合的城市群。

關鍵突破：跨部門協調釋放主體活力

都市圈合作涉及多城市、多省份，各方經濟社會目標存在差異，如何凝聚共識、釋放積極性，成為一體化推進的核心難題。國際經驗表明，在經濟統計、稅收分成、公共服務保障等領域建立跨省市合作框架，是破解協調難題的有效路徑。

許多經濟社會活動天然具有都市圈屬性，比如在中心城市工作消費、在郊區或鄰近城市居住、去周邊城市休閑的生活方式日益普遍，對應的配套服務與協調機制需要打破行政邊界，以都市圈為整體進行規劃。

以東京為例，其都市圈從中心往外圍70km密密麻麻分布了不同層次、不同類型的軌道交通線路，同時根據通勤的需求開發沿線土地，實施交通管理，所以盡管人口規模超過3700萬，并且郊區的居民需要去中心城區工作、消費，卻沒有出現嚴重的交通擁堵。

長三角目前在跨地域、跨部門交通協同方面卻還存在著明顯短板。上海與70公里范圍內的蘇州之間軌道交通供給有限，杭州與紹興的地鐵、城鐵仍存在“同城不同網”的分割感，中心城區交通密度與沿線土地開發效率均有較大提升空間。

重要支撐：城鄉融合夯實共同富裕基礎

長三角“一個群”的建設，既包括都市圈之間、都市圈內的一體化，也涵蓋城市與縣城的協同發展。當前，區域內大量縣城的發展水平差異顯著，需分類施策推動城鄉融合。

鄰近核心城市的縣城如昆山，憑借人口規模大、產業基礎好的優勢，可快速融入都市圈發展體系。具有專業特色的縣城如義烏與東陽、永康與武義，可依托商貿、制造等優勢形成連片發展，與中心城市實現分工協作。但是，還有部分外圍縣城制造業薄弱、人口持續流出，需通過土地改革、環境整治、轉移支付等措施，保障外出人口的土地權益，提升本地居民的收入和公共服務水平，強化教育、醫療等長期投資，在一體化發展中實現共同富裕。

我們的研究顯示（圖1），產業受要素稟賦和集聚經濟影響，往往分布不均，外圍縣城農業耕作規模較大；農業加工制造業更靠近大城市；農業服務業多集聚于上海等中心城市。這意味著，推動外圍縣城發展，不能只是單純聚焦于縣城本身，而是要設法加強跨城鄉的協同，將農業服務業等高端環節的資源有效傳導至縣域，切實提高都市圈和城市群的城鄉一體化水平。

圖1 2018年長三角各城市農業制造業和農業服務業企業數量分布（作者自制）

進入一體化發展的新階段，長三角的關鍵在“執行”。應以都市圈為引擎統籌人口、土地與產業，以規則一體化打通要素流通的堵點，以跨城通勤和公共服務協同提升城市群的整體效率，并以“縣域融入”實現圈、域、群的聯動共進。唯有讓都市圈“同城化”成為居民可感的日常，讓“協同化”成為企業可預期的制度，才能把規劃藍圖化為現實景象，讓長三角從“量的積累”邁向“質的躍升”，真正成為具有全球競爭力的世界級城市群。

[本文作者李杰偉系上海海事大學經濟管理學院副教授、博士生導師，上海交通大學中國發展研究院特聘研究員；龔帥系上海海事大學經濟管理學院碩士研究生。本文也是國家社科基金項目“中心城市帶動縣城分類發展的機制與提升路徑研究（24BJY111）”的階段性成果。]

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。

來源：李杰偉 龔帥