中國法學會行政法學研究會2025年年會第一分論壇綜述

原標題：中國法學會行政法學研究會2025年年會第一分論壇綜述 | 中國行政法學自主知識體系的構建與轉型

10月18日下午，中國法學會行政法學研究會2025年年會第一分論壇在湘潭舉行。論壇的議題是“中國行政法學自主知識體系的構建與轉型”。

第一單元

第一單元由中央黨校(國家行政學院)國家一級教授、中國法學會行政法學研究會顧問胡建淼，廣東外語外貿大學云山工作室首席專家、中南財經政法大學教授、中國法學會行政法學研究會顧問方世榮擔任主持人。司法部行政復議與應訴局局長徐運凱，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官徐向春，華東政法大學教授章志遠，上海師范大學哲學與法政學院教授韓思陽，南京大學法學院副教授白云鋒等五位學者作專題報告。東南大學法學院教授孟鴻志、中國政法大學法治政府研究院教授曹鎏、河海大學法學院教授邢鴻飛、蘇州大學王健法學院教授黃學賢、首都師范大學政法學院教授李昕等六位專家學者進行評議。

中央黨校(國家行政學院)國家一級教授、中國法學會行政法學研究會顧問 胡建淼

廣東外語外貿大學云山工作室首席專家、中南財經政法大學教授、中國法學會行政法學研究會顧問 方世榮

發言環節

司法部行政復議與應訴局局長 徐運凱

徐運凱作題為《中國行政復議自主知識體系的構建》的報告。徐運凱指出，總結新發展階段行政復議制度的運行規律、歸納行政復議理論制度體系的底層邏輯、構建更具文化根性與治理實效的自主知識體系非常必要、緊迫。我們應充分考量政治使命、實踐因應以及文化基因三方面因素，準確把握構建中國行政復議自主知識體系的目標任務，加快原創性理論研究，立足本土實踐提煉標識性理論概念群。他認為，構建中國行政復議自主知識體系的三大主要任務：一是對西方理論框架的吸收與超越；二是對本土治理實踐的提煉與回應；三是中華優秀傳統法治文化的借鑒與轉化。構建中國行政法復議自主知識體系是一項系統工程，需要在理論創新、制度完善、實踐深化和人才培養等方面持續發力，久久為功。

最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官 徐向春

徐向春作題為《中國公益訴訟檢察自主知識體系的構建》的報告。徐向春圍繞推進習近平法治思想的檢察實踐，就加強公益訴訟檢察研究、構建自主知識體系分享了三點體會：一是要堅持思想引領，充分認識構建公益訴訟檢察自主知識體系的意義價值；二是要注重實踐總結，精準把握公益訴訟檢察自主知識體系的特點規律。立足中國實踐形成的公益訴訟檢察自主知識體系應具有政治性、時代性、原創性、獨立性、系統性5個方面的特征；三是聚焦研究重點，構建完善的公益訴訟檢察自主知識體系框架。公益訴訟檢察自主知識體系包括基礎理論、制度規范、運行機制等內容，要突破傳統部門法研究局限，立足法律監督機關的憲法定位，系統構建科學化、體系化和有前瞻性的知識體系。

華東政法大學教授 章志遠

章志遠作題為《中國特色行政檢察制度現代化論綱》的報告。章志遠指出，中國特色行政檢察監督地位凸顯但面臨諸多挑戰，提出新時代行政檢察制度的現代化，需要從理念、模式、目標、保障等四個維度展開。理念上，需樹立三重理念：明確檢察機關兼具法律與政治機關雙重屬性，社會主義法治體系包容國家法律與黨內法規，執法辦案追求法律效果、政治效果、社會效果的統一。模式上，要處理好三組辯證關系：訴訟內監督與訴訟外監督的關系，能動監督與謙抑監督的關系，全面監督與重點監督的關系。目標上，應當分三個梯次：初級目標是監督人民法院依法審判、行政機關依法行政、保護公民權益；中級目標是實質性化解行政爭議；終極目標是保障法律統一正確實施。保障上，應當靈活運用監督手段，提升監督能力，借助大數據等監督技術，為行政檢察現代化提供支撐。

上海師范大學哲學與法政學院教授 韓思陽

韓思陽作題為《行政附帶民事訴訟的歷史回溯與制度檢討》的報告。韓思陽梳理了行政附帶民事訴訟的發展歷程，提出行政附帶民事訴訟制度歷經摸索期、雛形期、定型期三階段，在定型期內《行政訴訟法》及司法解釋定型制度，適用范圍擴至五類行政行為，卻仍存在實體要件模糊、兩訴關系不明確等疑點，實踐分歧大。針對上述存在的問題，韓思陽認為，應當從制度目標、制度基礎、適用范圍、審理方式四個方面進行了檢討并提出了改進路徑。在制度目標上，應通過裁判一致實質性解決爭議；在制度基礎上，通過變更判決將行政行為內容變更為民事訴訟結果；在適用范圍上，應以尊重審判分工為前提，將適用范圍限定在對民事關系作出實質判斷的行政行為；在審理方式上，應注重啟動程序與兩訴關系。

南京大學法學院副教授 白云鋒

白云鋒作題為《中國行政主體理論的差序化體系》的報告。白云鋒指出，我國現有行政主體包括行政機關和法律法規授權組織，存在解釋力不足的問題。白云鋒提出了法人本質的實在性與擬制性。在實在說下，法人具有意志獨立性，是真實存在的社會生活單元；在擬制說下，機關由國家立法設立，不具有獨立意志和責任，具有的僅是擬制性行政主體資格。基于權利能力相對性理論，機關組織意志不完整，是僅具有部分權利能力的行政主體。在此基礎上，他進一步提出以組織是否具有成員，以及其是否針對成員行使權力，將行政權能區分為對成員的內部權能和對非成員的外部權能。基于以上三個分析框架（法人本質、權利能力相對性、行政權能的內外部區分），最終他構建了一個差序化的行政主體體系。

評議環節

東南大學法學院教授 孟鴻志

孟鴻志評議。孟鴻志對徐運凱局長和徐向春廳長的報告表示由衷的敬佩。他認為兩位領導對中國行政復議自主知識體系和中國公益訴訟檢察自主知識體系構建的必要性、重要性以及路徑都作出了具體分析。孟鴻志對章志遠教授的論文也進行了評述，認為該文高屋建瓴，整體上勾勒了行政檢察制度的理念、模式、目標、保障四個方面的現代化圖景，且對每個方面都進行了詳細闡述，是近幾年對行政檢察理論和實踐的系統梳理以及高度的提煉，極具價值。孟鴻志針對該文也提出自己的見解，一是行政檢察的定位問題，行政檢察目前基本處于一種“補強性”的定位，其與其他監督制度相比處于不利的“競爭關系”地位；二是法律監督機關到底如何理解和運行，理論界和實務部門至今沒有定論，需要回答法律監督機關的定性問題；三是檢察機關對行政機關的直接監督一直是行政檢查的堵點，行政檢查范圍應當從“訴訟內監督”拓展到“訴訟外監督”，對此文章應展開拓展研究。

中國政法大學法治政府研究院教授 曹鎏

曹鎏認為，構建行政法學自主知識體系核心就是要總結提煉標識性概念和原創性范疇。在這個過程中，底層邏輯就是要找到學科發展的主線以構建完備、系統、自洽的知識圖譜。這五篇報告實際上都反映了行政法的最新發展，第一個和第二份報告涉及以構建自主知識體系為著力點推動理論發展和實踐需要的頂層設計，后三篇報告則討論了現階段學界關注的幾個重難點問題。未來，要想做好中國行政法學自主知識體系研究，應當處理好五對關系，即法治本土性與法治普適價值的關系、實踐性與理論性的關系、階段性與發展性的關系、單體知識體系與整體知識體系的關系、行政法與相關學科的關系等。

河海大學法學院教授 邢鴻飛

邢鴻飛指出，應客觀、歷史、辯證地看待我國檢察機關的工作屬性與法律地位。在傳統刑事公訴、職務犯罪偵查等職能部分轉隸監委后，檢察機關積極拓展權能空間，公益訴訟制度應運而生，以適應法治建設對檢察能動性的要求。隨著職能調整，是否需重新界定檢察機關屬性，對“兼具法律機關與政治機關雙重屬性”之提法應持審慎態度。根據《憲法》，檢察機關被明確界定為“國家法律監督機關”。固然，《憲法》第一條與《中國共產黨政法工作條例》第二條均明確了黨對政法工作的領導，政法單位也具有政治屬性；但政治忠誠是所有國家機關的共性要求。監委等因機構合署辦公，其“政治機關”屬性突出；而檢察機關的個性特征更體現于《憲法》賦予的法律監督職責。因此，學術研究宜著重挖掘其作為法律機關的固有屬性與獨特功能。

蘇州大學王健法學院教授 黃學賢

黃學賢評議。黃學賢認為，韓思陽教授的研究清晰梳理了行政附帶民事訴訟制度從探索期、雛形期到定型期的發展，明確了各個階段的貢獻與問題，對后續發展的建議則是報告的亮點。針對該制度自建立后基本處于閑置狀態的現象，黃學賢認為，這種制度的閑置是源于制度本身存在問題還是實施機制缺陷。行政附帶民事訴訟制度承擔了不切實際的任務，導致其效能低下，應當對其任務進行簡化和限定范圍，使這個制度進一步有效完善。

首都師范大學政法學院教授 李昕

李昕評議。李昕指出，構建自主知識體系需要厘清中國社會治理的特殊性，包括政治經濟文化，以及所處發展階段的特殊性，目的在于通過協同治理實現良法善治。李昕對白云鋒教授報告中的基本立場（如不拘泥于概念本身以功能為目的、不固化傳統概念，以及借鑒又不受國外既有理論禁錮的開放自主）表示贊同。同時，強調理論建構必須以問題和功能為導向：一是要重新審視行政的內涵與外延，明確行政與政府職能的關系，警惕脫離職能而導致行政主體理論空間的狹化；二是要理清科層制與法人制度的關系，明確各自的理論功能與制度作用；三是要探討整體性治理與行政一體化對行政主體理論的影響，思考差序化這一調和性方式是否掩蓋了應直面的問題，從而推動中國特色行政主體理論真正回應中國治理實踐中的核心關切。

第二單元

第二單元由華南師范大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長薛剛凌，清華大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長余凌云擔任主持人。中央財經大學法學院講師張澤宇、上海財經大學法學院講師黃圓勝、北京交通大學法學院講師黃琳、浙大城市學院城市大腦研究院講師姚瑤、中國政法大學數據法治研究院副教授張濤、南開大學法學院博士研究生韓若凡等六位學者作專題報告。中國政法大學中歐法學院教授劉飛、中國人民公安大學法學院教授高文英、中山大學法學院教授高秦偉、四川大學法學院教授徐繼敏、上海交通大學凱原法學院教授蔣紅珍、蘇州大學法學院教授王克穩等六位專家學者進行評議。

華南師范大學法學院教授，中國法學會行政法學研究會副會長 薛剛凌

清華大學法學院教授，中國法學會行政法學研究會副會長 余凌云

發言環節

中央財經大學法學院講師 張澤宇

張澤宇作題為《從公權到行政權利——我國行政法學中“權利”概念的流變》的報告。張澤宇對我國行政法學中“權利”的研究做了梳理，并從時間、規范、價值維度予以觀察，指出經由“移植學習——自覺反思——自主構建”三個階段，“行政權利”逐步形成具有中國特色的學理表述。張澤宇認為，當代中國行政法學中“權利”的定位應歸屬于行政法律關系理論，“行政權利”作為行政法學科體系的基礎范疇愈益凸顯，但其在規范層面的正當性與合理性仍有待證立。未來，需要通過學術共同體約定、理論內涵澄清及語境強化區分度，以提升其術語效度：一是以更高的解釋密度聚焦行政法秩序調整的對象、方式、目的與價值；二是實現與憲法上的基本權利及其他法律部門法律權利之間的有效對話；三是以新的觀察視角反哺行政法學的體系化與法典化。

薛剛凌教授表示，從金融司法角度首先去“確認我們的權益”，這是一個很好的切入點，就像運用“權力財產分析”一樣，這是總的問題意識。但根本的問題在于：確認一個無法實際占有和執行的權利，目的是什么？能產生什么實實在在的權利？如果最終只能產生一個抽象的訴求，而無法解決核心問題，那實際用處在哪里？總之，整體的分析框架已經有了，必須緊緊抓住“不管什么權利，都要說清楚它到底有什么用”這個關鍵問題。

上海財經大學法學院講師 黃圓勝

黃圓勝作題為《監控型公共行政的興起及其功能界限》的報告。黃圓勝通過回顧既有研究指出，伴隨著監控型公共行政的興起，應超越西方監控研究的意識形態壁壘，并反思監控技術賦能公共行政的功能界限。一方面，監控技術嵌入公共行政過程可以有效提升行政效能；另一方面，監控賦能也可能導致公民淪為監控系統中被規訓的數字人。為回應因監控技術革命而催生的隱私保護難題，黃圓勝認為，要整合個體賦權與制度控權這兩條進路，既要確立個體意義上的積極信任型隱私，也要建構整體主義的監控治理體系，進而明確監控型公共行政的功能界限。

北京交通大學法學院講師 黃琳

黃琳作題為《論算法自動化決策中裁量基準的風險及其應對》的報告。黃琳認為，近年來算法自動化決策逐漸興起，行政權的運行方式也開始逐漸步入到以數據與算法為核心的技術治理階段。算法的深度嵌入帶來積極作用的同時，也對傳統裁量基準帶來諸多挑戰，如算法轉譯壓縮裁量基準的核心功能、算法預設規則阻礙裁量基準逸脫機制，以及算法自動化決策所帶來的責任歸屬困境等問題。她指出，應當從權責配置、人工介入與監督制度三個維度出發應著力完善與算法自動化決策相適應的裁量基準體系，通過構建人機協同的責任分配框架、嵌入“人在回路”的人工干預機制、健全算法自動化決策裁量基準的監督框架，實現技術賦能與權利保障的有機統一。

浙大城市學院城市大腦研究院講師 姚瑤

姚瑤作題為《“人工智能+”社區治理能力：原理與實踐》的報告。姚瑤認為，基層數字化轉型存在“越減負越累”的悖論，根源在于基層行政權的現有知識體系看得見上層而未必看得見基層。進而提出“人工智能加在哪”的基層社區治理之問。杭州市上城區小營巷社區的“小雨伴我”社區服務智能體項目提供了極具啟發性的實踐范式，“小雨伴我”社區自治服務體系和“小雨伴我”社會服務智能體以場景化的方式同頻建設，真實記錄社區治理的過程，構建起社區自治服務的知識體系，以服務促治理達到了較好的治理成效。最后，姚瑤提出“人工智能+社區”應更關注社區人民真實的生活，“人工智能+”應將能力更多地疊加于社區的自治服務能力，構建社區治理知識體系，謙抑行政。

中國政法大學數據法治研究院副教授 張濤

張濤作題為《行政機關處理個人信息合法性基礎的類型化重構》的報告。張濤指出，在數字政府時代，行政機關成為主要個人信息處理者，現行法“一體調整“模式存在體系性張力：“履行法定職責所必需”邊界模糊、“告知同意”規則在公法場域功能異化。針對上述問題，應對行政機關處理個人信息的合法性基礎展開一次體系性的類型化重構，以行政任務權力屬性差異為基準，構建由“核心基礎”“衍生基礎”“拓展基礎”構成的三階模型：核心基礎對應強制性權力任務，以高位階法律保留為基石，需嚴格單方告知；衍生基礎對應裁量性管理任務，以裁量基準遵循和程序性權利保障為核心；拓展基礎對應創新性公共服務，以個人同意與持續控制為前提。為確保該框架體系的有效運行，一方面，有必要確立禁止逆向適用和禁止越階適用原則，強化行政機關的自我規制義務；另一方面，需要從事前預防、事中監督和事后救濟三個維度設計相應的制度機制，從而平衡行政效能與個人信息權益。

南開大學法學院博士研究生 韓若凡

韓若凡作題為《容缺制行政許可的法律性質及其效力》的報告。韓若凡指出，容缺制行政許可目前受到的質疑，是其不明朗的法律性質以及其效力問題尚未在行政法學框架下實現融貫性所致。因此，判斷容缺制行政許可行為是否具有有效性，首先需要從行政行為成立要件的角度確定容缺制行政許可是否成立，再從程序合法性的角度判斷容缺制行政許可是否生效，最后從行政行為合法性的角度判斷容缺制行政許可是否因具有法律根據從而獲得有效性。容缺制行政許可的效力特殊性體現在公定力與確定力上，不僅能夠暫時阻卻值得保護的信賴利益的產生，許可行為的作出也涉及到撤銷權的暫時性保留。相對人履行負擔義務的后果是指信賴利益的產生與撤銷權保留的失效，相對人不履行負擔義務的后果表現為撤銷許可、責令整改與給予負面信用評價三種類型。

評議環節

中國政法大學中歐法學院教授 劉飛

劉飛評議。劉飛認為，張澤宇老師的文章體現出了其非常優秀的求知的態度和探索的能力，也用到了多元化的資料，非常可貴。但還需要充分考慮行政權利相對于原來的民事權利的獨特性在哪里？行政權利和行政機關以權力方式來保護民事權利有何種區分？在行政法典設計中應該怎樣考慮行政權利的獨立地位等問題。

中國人民公安大學法學院教授 高文英

高文英評議。高文英認為，黃圓勝老師的文章以“監控”從古至今的流變和其功能發展變化兩條主線，詳細梳理了“監控”這種既古老又充滿技術含量的國家治理手段存在的意義、問題及完善路徑。該文章不僅視角新，且又提出了新的公共行政的概念并對其內涵進行理論探討，最后在回歸以人為中心的公共行政理論視域下，提出了監控公共行政功能界定的兩條路徑：即積極信任型隱私的個體賦權和整體主義監控治理的制度控權。高文英還提出，監控是一種數字技術手段和方式，還是一種公共行政模式值得進一步商榷。此外，文中雖然提出了公域隱私權與私域隱私權的保護模式，但如何創造一套公域隱私權理論，以及該理論如何落地？這些問題還需要進一步的深入研究和思考。

中山大學法學院教授 高秦偉

高秦偉評議。高秦偉認為，黃琳老師的文章很好地回應了這個單元的主題，研究既有對中國行政法學自主知識體系構建的貢獻，也有對于傳統的行政法學體系轉型的一種思考。文章寫作思路清晰，從成因和建構兩方面展開，提出了很多概念，也對傳統的行政法做了剖析與回應，非常值得肯定。在未來修改論文過程中，還可以將內容進行適當調整，更加聚焦于算法自動化決策中裁量基準問題的建議，以期更好地為面向未來的中國行政法學自主體系建構做出貢獻。

四川大學法學院教授 徐繼敏

徐繼敏評議。徐繼敏認為，姚老師的選題聚焦于社區需求，將社區自治與政府管理相銜接，選題新穎。對于報告所提出的“行政權力介入使社區自治被壓縮、應當排斥政府干預”的觀點。徐繼敏認為，政府機關參與社區自治能夠更好實現“人工智能+”社區治理能力。如行政管理中檔案等資源能夠充分發揮作用、實現數據共享、推動多方參與。徐繼敏建議，政府應當充分參與社區治理，開放意識形態，實現數據信息全國共享。

上海交通大學凱原法學院教授 蔣紅珍

蔣紅珍評議。蔣紅珍指出，張濤老師的報告聚焦于行政機關對個人信息使用，契合論壇主題。且報告問題意識明確、邏輯清晰、極具創新意識。報告明確了個人信息保護中行政機關使用個人信息的兩大困境。對于報告所提出的“強制力越強越無需個體同意，公共服務類越需個體同意”的觀點，蔣紅珍認為，這與“公權力越強越需要權利對抗”的認知相悖。行政機關履職與個人同意并非平面結構，而是立體結構。

蘇州大學法學院教授 王克穩

王克穩評議。王克穩認為，容缺許可是告知承諾在行政許可中的適用，告知承諾在行政許可中的適用有兩種情形：一是容缺許可，含容缺受理與容缺審批，后者又分缺條件審批與缺材料審批兩種；二是先證后核心、先使用后審核。王克穩提出，容缺制行政許可的改革背景有二：一是放松管制需求。現行立法將大量事中事后監管的事項前置到許可環節作為行政許可的條件，導致行政許可多、煩、難問題；二是建立與市場經濟體制相適應的信用監管體制的需要。容缺制行政許可的改革方向也有二：一是實踐證明可以以告知承諾替代許可的，該許可就沒有保留的必要，這為行政許可事項的進一步精簡提供依據；二是許可事項雖不能取消，但部分條件可以以告知承諾替代的，可以進一步簡化行政許可條件。王克穩指出，容缺本質是將信用嵌入行政許可，構建適配的信用監管機制。

內容來源 | 中國政法大學法治政府研究院運行管理