全國人大法工委關(guān)于行政訴訟法第四十六條起訴期限的權(quán)威解釋

第四十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

【釋義】本條是關(guān)于直接起訴的一般起訴期限的規(guī)定。

起訴期限是當(dāng)事人向法院提起訴訟，并獲法院受理的期間，是起訴條件之一。起訴如無正當(dāng)事由超過起訴期限，當(dāng)事人則喪失訴權(quán)，法院將不再受理。確定起訴期限的目的是督促當(dāng)事人及時(shí)啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序，避免行政法律關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)。

一、將起訴期限由3個(gè)月改為6個(gè)月

本條將公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的起訴期限由原法規(guī)定的3個(gè)月調(diào)整為6個(gè)月，這是此次修改的重要內(nèi)容之一。原法第39條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。此次修改過程中，有些意見提出，行政訴訟的起訴期限只有3個(gè)月，當(dāng)事人很容易因超過起訴期限而失去請求法院救濟(jì)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長起訴期限。同時(shí)，也有一些意見認(rèn)為，行政行為涉及社會(huì)公共利益或國家利益，如果相應(yīng)社會(huì)關(guān)系長時(shí)間不確定，可能造成社會(huì)公共利益或國家利益的損失。綜合各方面考量，立法機(jī)關(guān)將3個(gè)月的起訴期限延長至6個(gè)月，這既有利于保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又不至于過分影響行政效率。

6個(gè)月的起算點(diǎn)是“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”，這一規(guī)定是對原法規(guī)定的“知道作出具體行政行為之日”的完善。一般情況下，行政機(jī)關(guān)作出行政行為都有相應(yīng)的文書，如處罰決定、許可證照、確權(quán)證、征收決定等，在此情況下，行政機(jī)關(guān)完成送達(dá)程序，就屬于“知道”或者“應(yīng)當(dāng)知道”。特殊情況下，需要結(jié)合常理和相關(guān)證據(jù)作出具體認(rèn)定。“作出行政行為”包含兩個(gè)要素：一是作出的主體，二是行政行為的內(nèi)容。

相對于6個(gè)月的一般起訴期限，本條還規(guī)定了特殊起訴期限，即“法律另有規(guī)定的除外”。專利法第46條規(guī)定：專利復(fù)審委員會(huì)對宣告專利權(quán)無效的請求應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查和作出決定，并通知請求人和專利權(quán)人。宣告專利權(quán)無效的決定，由國務(wù)院專利行政部門登記和公告。對專利復(fù)審委員會(huì)宣告專利權(quán)無效或者維持專利權(quán)的決定不服的，可以自收到通知之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。土地管理法第16條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。水污染防治法第84條規(guī)定：當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以申請行政復(fù)議，也可以在收到通知之日起15日內(nèi)向人民法院起訴。集會(huì)游行示威法第31條規(guī)定：當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)依照本法第28條第2款或者第30條的規(guī)定給予的拘留處罰決定不服的，可以自接到處罰決定通知之日起5日內(nèi)，向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，上一級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到申訴之日起5日內(nèi)作出裁決；對上一級公安機(jī)關(guān)裁決不服的，可以自接到裁決通知之日起5日內(nèi)，向人民法院提起訴訟。

二、關(guān)于最長訴訟保護(hù)期限

最長訴訟保護(hù)期限，是指公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為內(nèi)容時(shí)的起訴期限。正常情況下，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，應(yīng)當(dāng)告知相對人行政行為的內(nèi)容，以期得到相對人的配合或者履行，實(shí)現(xiàn)行政行為的目的。但實(shí)踐中也有不少案件，由于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)沒有告知相對人及利害關(guān)系人以及其他方面的原因，導(dǎo)致相對人及利害關(guān)系人遲遲不知道已作出行政行為。在此情況下，如果因?yàn)楫?dāng)事人無法“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”而無法開始計(jì)算起訴期限，就會(huì)導(dǎo)致行政法律關(guān)系無限期地處于不穩(wěn)定狀態(tài)。為了解決這一問題，有必要確定一個(gè)最長保護(hù)期限，即作出的行政行為到某一時(shí)間點(diǎn)后，不論當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道，都不能再提起訴訟。本條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理，就是基于此而設(shè)定的最長起訴期限。最長20年的起訴期限，參考了民法的有關(guān)規(guī)定。民法通則第137條規(guī)定：訴訟時(shí)效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算，但是從權(quán)利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護(hù)。