TOD界丨中國城市軌道交通TOD政策發展趨勢與未來展望

城市軌道交通TOD模式已成為城市空間治理的核心戰略工具之一，亦構成中國城市空間生產的關鍵邏輯。2025年7月黨中央召開的最高規格城市工作會議，提出建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市新目標，標志我國城市工作全面轉向內涵式、高質量發展新階段。城市軌道交通TOD模式與現代化人民城市建設目標高度契合，并將隨著現代化人民城市新目標的推進落實，迎來更大的關注與發展。在此過程中，如何依托政策發力，為城市軌道交通TOD模式落地與可持續發展保駕護航，一直備受關注。

中國城市軌道交通TOD政策發展趨勢

一是TOD的政策內涵與外延不斷豐富。在當前房地產市場相對低迷、地方政府財政負擔較重、城市軌道交通可持續發展仍面臨較大挑戰的背景下，如何認識TOD模式及其應用領域一直是政策關注的熱點。從已開展并出臺TOD相關政策的城市來看，TOD模式作為城市精細化經營、城市高質量發展重要手段的定位與共識得到越來越多的政策確認。2023年9月《中國城市軌道交通協會關于進一步鼓勵和發展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用（TOD）的指導意見》出臺，更是從行業協會層面，突出并確認了TOD模式對優化城市空間發展格局、提高城市土地集約利用、增加城軌交通客流和拓展城軌交通投融資渠道等的重要意義，明確了TOD發展的基本原則、發展任務和保障措施，豐富了TOD模式的政策內涵。在政策應用領域，TOD模式與城市更新政策和保障性租賃住房政策等的融合日益緊密，隨著中國城市工作會議中現代化人民城市新目標的提出，TOD模式與政策的融合，將進一步豐富TOD模式作為現代化人民城市載體的多維應用場景，大大拓展了TOD模式的政策外延。

二是TOD政策的系統性、綜合性和區域協同性持續增強。過去，TOD 發展多聚焦于單個站點及周邊社區的開發，以站點為核心進行商業、居住等功能的集中布局，重點解決站點周邊局部區域的交通可達性和配套服務問題，尺度局限在“站點-社區”層面。當前，隨著城市高質量發展的加速進行和城市群、都市圈建設的持續推進，TOD正經歷從“站點-社區”尺度向“區域-網絡”尺度的深刻躍遷。因此，TOD發展越來越被納入城市整體發展戰略甚至是城市群或都市圈的整體空間布局和交通網絡體系中，以實現人流、物流、資金流、信息流在更大區域范圍內的高效流動和優化配置，促進城市組團間的協同發展。在此過程中，城市層面對TOD政策的探索不斷深化，政策的系統性、綜合性持續增強，并在區域競爭與合作的推動下，TOD政策的跨區域協同問題亦得到關注和初步探索嘗試。

三是TOD政策的差異性與層次性更加凸顯，與城市發展階段相匹配。不同規模、不同發展水平的城市，在TOD政策制定和實施上呈現出鮮明的特色，這是城市自身發展需求與TOD模式結合的必然結果。超大城市在TOD發展中，更注重“生態-交通”系統整合，這與緊湊城市理論的本地化實踐相契合，通過“強度控制-生態約束”的協同，實現城市空間的高效、可持續利用。新一線城市則聚焦功能創新，將公共服務供給的空間重組和立體空間產權制度創新作為政策重點，以適應城市快速發展和功能升級的需求。二三線城市則著力于基礎能力建設，提升交通可達性，為城市的進一步發展奠定基礎。隨著中央與地方政策文件中關于TOD的論述越來越多，TOD政策亦逐步形成“共性理念+特色路徑”的包容性發展格局，為不同城市的TOD實踐提供了靈活的政策空間。

中國城市軌道交通TOD政策的發展展望

中國TOD政策正從“功能疏散”走向“價值創造”，從“交通節點”升級為“城市活力源”。隨著中央城市工作會議精神的深入貫徹，TOD將成為建設“現代化人民城市”的核心載體。為此，TOD政策需要不斷與時俱進、發展完善。未來，城市軌道交通TOD政策仍亟待在如下方面著力。

一是優化頂層設計，進一步掃除TOD發展的政策障礙。建議立足已有城市的TOD實踐探索經驗與中國城市軌道交通協會的指導意見，在國家層面盡快出臺涵蓋城市軌道交通TOD開發全流程的綜合開發管理辦法與實踐意見，尤其是針對當前城市TOD落地實踐中有關容積率調整、分層開發與產權確認、規劃審批優化等方面做出更明確的指導，同時組織編制TOD綜合開發的相關技術標準、設計導則等，為城市軌道交通TOD的有序、高效和可持續發展提供指導與保障。

二是加強TOD從“開發導向”向“經營導向”的機制引導與政策支持。當前城市軌道交通TOD發展過程中仍面臨資金投入量大、回籠緩慢與盈利模式單一等問題，破解這一問題需進一步強化TOD“經營導向”的機制引導。加強在“一體化設計”階段的TOD消費場景、業態規劃、業態功能定位等方面的頂層設計，強化前期監督與論證，以提升TOD項目的后期運營能力。此外，引導并鼓勵PPP模式的開展，促進立足TOD全生命周期的收益分配與風險共擔機制重構，構建起政府引導、市場運作、多元參與的可持續融資體系。

三是推動TOD政策從功能混合向包容性發展進階，促進空間生產與社會需求的深度耦合。通過構建“共建共治共享”的參與式機制，將社會需求從被動接受向主動參與的治理升級，提升項目的社會認同度與可持續性。同時基于城市發展特色和TOD項目實際，突破傳統交通節點的功能局限，將文化傳承、生態保護等非物質要素融入空間設計，推動TOD從交通樞紐向城市活力中心的功能躍升，更注重社會公平與公共服務的均等化供給，通過精準化的服務網絡構建，滿足不同群體的差異化需求，實現空間價值與社會價值的協同增值。

四是注重增存并重與風險防控上的政策優化完善。為應對人口結構變化與經濟周期波動帶來的系統性挑戰，增存并重的核心在于建立增量開發與存量更新的協同機制，激活低效用地，結合容積率動態調整、混合用地兼容等政策工具，提升土地集約利用效率，同時依據人口流動數據與經濟承載力評估，實現開發強度與城市容量的動態匹配。風險防控體系則趨向全周期化構建，事前通過量化模型評估開發強度與交通、環境等要素的適配性，事中建立現金流管理與債務風險隔離機制，事后完善社會風險與環境風險的預判化解流程。通過優化“開發-評估-調控”的閉環機制和政策內容，以保障TOD項目的經濟可持續性的同時，又通過社會參與和生態指標管控，實現經濟、社會與環境效益的統籌平衡。

由中國城市軌道交通協會主編，中國城市軌道交通協會資源經營專業委員會、中指研究院、西南交通大學TOD研究中心、中國城市軌道交通協會傳媒會展中心和西南交通大學公共管理學院共同承編的《中國城軌TOD指數報告（2025）》，即將在2025年9月19日的“中國城市軌道交通TOD論壇2025青島年會”上正式發布。其中，本次將發布的TOD引領磁力指數，充分整合西南交通大學公共管理學院研發的TOD政策指數和TOD磁力指數，能夠更好反映新發展形勢和政策環境下各城市的TOD發展潛力，從而為地方政府、城市運營商、軌道交通公司、投資和咨詢公司以及城市居民提供決策參考。

作者：李東坤（西南交通大學公共管理學院副教授，公共政策研究中心副主任）